突發(fā)公共事件應急管理全員培訓體系的構(gòu)建

摘要：突發(fā)公共事件的突發(fā)性強、破壞性顯著、防治過程又相當復雜，處置不當必將給社會穩(wěn)定帶來不可估量的負面影響，嚴重威脅國家安全。因此，造就一支能應對各種突發(fā)公共事件的高效管理團隊，提高全民的應急意識和技能，已成為現(xiàn)代社會公共管理領(lǐng)域的一項重要任務。而只有建立健全適應突發(fā)公共事件應急工作需要的應急管理全員培訓體系，才能全面提升我國突發(fā)公共事件的預防和應對能力。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件：應急管理；全員培訓

中圖分類號：D631.15

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0084－03

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。2006年1月國務院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定，根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，突發(fā)公共事件主要分為自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。由于其突發(fā)性強、破壞性顯著、防治過程又相當復雜，處置不當必將給社會穩(wěn)定帶來不可估量的負面影響，嚴重威脅國家安全。因此，造就一支能應對各種突發(fā)公共事件的高效管理團隊，提高全民的應急意識和技能，已成為現(xiàn)代社會公共管理領(lǐng)域的一項重要任務。

海南省是熱帶氣旋、風暴潮嚴重影響的區(qū)域。當熱帶氣旋靠近海島北部、東部沿海時，基本上都會對其造成嚴重影響。作為臺風高發(fā)區(qū)，自然災害類的突發(fā)公共事件出現(xiàn)頻率較高，對于強臺風、雷擊、特大暴雨、風暴潮等自然災害和由此引發(fā)的其他類別突發(fā)公共事件的應對工作是地方政府公共管理的重要職能之一。只有提高政府及相關(guān)部門工作人員以及社會各界面對突發(fā)公共事件的應急能力，普及應急知識和技能。才能真正有效地將突發(fā)公共事件帶來的損失減少到最小程度，而對政府及相關(guān)部門工作人員、企事業(yè)單位員工、社會團體、廣大市民及學生群體進行大規(guī)模應急管理全員培訓則是為突發(fā)公共事件應對工作提供人才儲備的一條基本途徑。

一、應急管理全員培訓的對象

突發(fā)公共事件應急管理全員培訓的對象包括政府及相關(guān)部門工作人員、企事業(yè)單位員工、社會團體、普通市民以及學生群體等，其中應以政府及相關(guān)部門工作人員為核心，以市民和學生群體為基礎(chǔ)。

(一)以政府及相關(guān)部門工作人員為核心

政府及相關(guān)部門工作人員是突發(fā)公共事件應急管理的核心力量，因為其擔負決策制定、組織協(xié)調(diào)、狀態(tài)控制和事后恢復等一系列重大職責，需要聯(lián)絡技術(shù)專家和社會各界的力量共同應對災情。政府及相關(guān)部門工作人員構(gòu)成了應急管理的總指揮部，如果指揮中心的人員自身缺乏良好的危機感知能力、基本的應急知識和技能，沒有縝密活躍的應變能力、冷靜的處事能力以及較強的組織活動能力，那么在突發(fā)公共事件面前整個應急管理系統(tǒng)就會失靈。

政府及相關(guān)部門工作人員分為行政領(lǐng)導干部和普通工作人員兩大類，對其進行培訓的側(cè)重點也不同。行政領(lǐng)導干部主要接受應急管理決策能力的培訓，包括對宏觀事態(tài)的全面把握能力，對事態(tài)發(fā)展趨勢的預測能力以及在事態(tài)發(fā)展的不同階段迅速而準確地做出相應對策的能力等：普通工作人員則主要接受信息采集報告、跟蹤反饋等方面的培訓。要求具備領(lǐng)悟力、貫徹力和協(xié)同能力。不僅能領(lǐng)悟領(lǐng)導決策的精神并將其很好地貫徹下去，同時還能根據(jù)事態(tài)發(fā)展迅速而果斷地制定出可操作性的行動計劃。

《海南省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》第8.2.1條“干部培訓”中就明確規(guī)定：各級政府要將突發(fā)公共事件管理納入行政領(lǐng)導干部培訓內(nèi)容，各應急處置職能部門要有針對性的開設(shè)相應培訓課程。省突發(fā)公共事件應急委員會辦公室會同省人事勞動保障部門將突發(fā)公共事件應急處置知識和技能納入行政機關(guān)領(lǐng)導干部和工作人員考核內(nèi)容。據(jù)此，海南省人力資源和社會保障廳于2009年2月11日至3月25日組織全省行政機關(guān)公務員開展了突發(fā)事件應對法培訓。重點學習了突發(fā)事件應對法確立的應急管理體制、預防與應急準備制度、監(jiān)測與預警制度、應急處置與求援制度、事后恢復與重建制度等內(nèi)容。全省各級行政機關(guān)公務員和參照公務員管理的事業(yè)單位2萬多人參加了該培訓。

(二)以市民和學生群體為基礎(chǔ)

2006年4月。清華大學公共管理學院危機管理課題組發(fā)布的《中國城市居民危機意識網(wǎng)絡調(diào)查報告》指出：參與調(diào)查者有47.6％的公眾對政府在危機管理方面的工作缺乏了解?？梢姡嫣岣吖姷奈C意識及其面對突發(fā)公共事件的應對能力是政府應急管理中亟待解決的問題。良好的公眾基礎(chǔ)能保障政府應急管理措施的順利實施，是應對突發(fā)公共事件不可或缺的人力資源保障。否則，無論多么完備的政府應急管理體系也會在面臨突發(fā)公共事件時瀕臨崩潰，無法有效運轉(zhuǎn)。

作為公眾的市民和人數(shù)相對集中的學生群體是突發(fā)公共事件應急管理全員培訓的重要組成部分?！逗Ｄ鲜∪嗣裾话l(fā)公共事件總體應急預案》第8.2.2條“學校教育”就明確規(guī)定：中小學和高等院校應當開設(shè)有關(guān)突發(fā)公共事件預防與應急知識、自救與互救知識和技能的課程。并列為必修課?！额A案》第8.2.3條“市民教育”中也明確規(guī)定：市、縣人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當組織開展應急常識的宣傳普及和應急演練工作。居民委員會、村民委員會、企事業(yè)單位和其他組織應當根據(jù)所在地人民政府的要求與本單位的實際情況，開展突發(fā)公共事件應急知識的宣傳普及和應急演練。各有關(guān)職能部門、出版單位和媒體要積極向群眾宣傳突發(fā)公共事件知識和應急技能。

根據(jù)《海南省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》的要求，結(jié)合海南省本地突發(fā)公共事件的特點和實際情況，政府每年定期在社區(qū)、企事業(yè)單位和學校舉辦具有針對性的演習操練活動。如：2007年4月16日上午，海南省公安廳交警總隊聯(lián)合省安監(jiān)局、省外事辦、衛(wèi)生廳等單位，在?？?、定安、瓊海等地開展博鰲亞洲論壇年會交通事故應急處置演練；2008年9月17日下午。檢驗海南電網(wǎng)應對突發(fā)氣象災害事件能力和與大用戶之間應急協(xié)調(diào)能力的“2008海南防風防汛”應急聯(lián)合演習在洋浦舉行；2009年11月5日上午，海南省首次風暴潮防災應急演習在海口市新埠島橫溝村舉行，這次演習假設(shè)受0988號熱帶風暴“美麗沙”的影響，海口市沿海發(fā)生超過警戒水位的風暴潮增水，造成沿海部分低洼地區(qū)淹沒，并組織部分人員疏散和其他相應應急處置工作。

二、應急管理全員培訓的方式

突發(fā)公共事件應急管理全員培訓應采取靈活多樣的方式，目的是讓受訓人員具備應急意識、掌握基本的應急知識，提高應急技能，在面對突發(fā)公共事件時能保持正常的心理狀態(tài)，成功保護自身安全的同時能積極配合政府的應急管理措施并盡可能幫助周圍的被困人群脫險。

(一)講座式培訓

講座是最基本的應急培訓方式，旨在通過邀請突發(fā)公共事件應急管理方面的技術(shù)專家、學者或權(quán)威人士以講授的方式向受訓對象傳播應急知識、技能和與政府應急管理相關(guān)的政策、法規(guī)等，讓受訓者初步掌握應對突發(fā)公共事件的基本常識。例如，2008年“5.12”汶川特大地震之后，社會上一度流傳“9月13日在南寧與海南島之間將發(fā)生9.1級大地震并引發(fā)海嘯、造成數(shù)百萬人死亡”的謠言，造成市民不同程度的心理恐慌。海南省政府立即組織地震局的專家奔赴各社區(qū)、企事業(yè)單位，或者通過電臺、電視臺、網(wǎng)絡等，進行地震科普知識和防震技能方面的講座。公眾在了解地震成因并掌握基本的應對技能后，迅速平息了不安情緒，投入正常的工作生活之中。

(二)演練式培訓

演練式培訓是通過把受訓對象置于模擬的突發(fā)公共事件情境中，讓他們按計劃、有組織的撤離、自救和逃生。要求受訓者能夠在模擬的真實環(huán)境中自覺運用學到的應急知識和技能。這種方式的培訓情境逼真、操作性強。效果十分顯著，使受訓人員在演練中獲得親身體驗的機會。值得注意的是，演練式培訓需要事先精心設(shè)計情境，準備具體細致的應對方案，取得受訓群體的積極配合，實現(xiàn)相關(guān)部門的聯(lián)動效應。通過演練，政府能夠及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共事件應急管理工作中的漏洞，進行相應的增補措施，從而不斷增強救援工作的時限性和有效性。

海南省人民政府要求擔負應急救援任務的部門、單位，每年要針對各自的救援任務組織實戰(zhàn)或模擬演練一次。省政府三年組織一次綜合性演練。如。2009年5月11日上午。由海南省甲型H1N1流感防控工作領(lǐng)導小組主辦，省衛(wèi)生廳承辦，省疾病預防控制中心、省公共衛(wèi)生緊急救援指揮中心、省傳染病醫(yī)院、省農(nóng)墾總局醫(yī)院、省中醫(yī)院、?？谑?20急救中心等單位協(xié)辦的“海南省甲型H1N1流感疫情應急處置演練”就在海南省第一衛(wèi)校操場舉行。該次演練以海口美蘭機場為假設(shè)背景。模擬從疫區(qū)飛抵?？诿捞m機場的航班上發(fā)現(xiàn)甲型H1N1流感疑似病例病人的情況，并且對疫情防控的相關(guān)工作和各項措施進行全面系統(tǒng)的展示。在兩小時內(nèi)，演練成功完整地模擬了發(fā)現(xiàn)疑似甲型H1N1流感患者后的控制“患者”、采樣檢驗、消毒疫點、轉(zhuǎn)運隔離、防止擴散和層層消毒等科學規(guī)范的處理過程。

(三)其他方式的培訓

1.網(wǎng)絡平臺。通過網(wǎng)絡平臺的構(gòu)建可以向公眾傳播突發(fā)公共事件的應急知識和技能。海南省人民政府及下屬各縣市人民政府的網(wǎng)站上均開設(shè)了“應急管理”專欄。其中包括應急通告、工作動態(tài)、突發(fā)事件、典型案例、相關(guān)法規(guī)、應急演練、應急預案、機構(gòu)設(shè)置、應急電話、科普宣教等子欄目，讓公眾全面了解突發(fā)公共事件的相關(guān)知識、技能和法規(guī)政策，及時掌握最新的事件動態(tài)信息。

2.大眾傳播。廣播、電視、報刊等新聞媒體要在全社會范圍內(nèi)廣泛宣傳各類突發(fā)公共事件帶來的危害和妥善處置、應對突發(fā)公共事件的重要性。以及發(fā)生突發(fā)公共事件時緊急避險的有關(guān)常識。

3.宣傳教育。海南省突發(fā)公共事件應急委員會辦公室組織編寫并向公眾發(fā)放了《突發(fā)公共事件應急常識手冊》，并把突發(fā)公共事件安全教育納入大、中、小學校學生素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，提高青少年學生應對危機的意識和能力。

4.模擬軟件系統(tǒng)。采用先進的計算機三維模擬仿真技術(shù)，建立一套能提供應急預案演練、救災操作培訓等功能的計算機軟件系統(tǒng)。依據(jù)“培訓與演練相結(jié)合、進階式應急演練過程”的模式，建立以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為輔、階段式訓練進程為主、并配有考試考核功能的系統(tǒng)架構(gòu)，循序漸進提高應急人員的應急救援能力。并通過對應急預案的演練過程檢驗預案的可操作性與實用性，使應急隊伍和指揮人員在不斷地學習和練習中提高其指揮能力、作戰(zhàn)能力和應變能力。能迅速處理突發(fā)公共事件，攝大限度地減少事故損失和人員傷亡。

三、應急管理全員培訓保障機制

自2003年“非典事件”爆發(fā)以來，近年我國經(jīng)歷了諸如南方低溫雨雪冰凍災害、拉薩3.14打砸搶燒暴力事件、“5.12”汶川特大地震、三鹿奶粉事件、新疆烏魯木齊7.5事件等一系列影響重大的突發(fā)公共事件，政府應急管理因此引起社會各界和學者的密切關(guān)注。全國各地方政府也將提高公務員的應急管理能力和向社會公眾普及應急知識與技能的全員培訓作為一項重要日常工作展開。然而，由于應急管理意識薄弱、培訓經(jīng)費不足、高級專門人才緊缺、評估考核機制不完善等因素的存在，造成全員培訓尚未取得令人滿意的成效。因此，只有建立一套應急管理全員培訓的保障機制才能有效推進培訓進程。切實保證培訓成果。

(一)加大財政投入，注重社會籌集

突發(fā)公共事件應急管理全員培訓工作需要充足的資金做后盾，培訓基地的建設(shè)、培訓設(shè)備的購置，加上受訓人員參加培訓活動耗費的時間、精力等巨大成本，導致一次應急演練需要少則幾萬元多至幾十萬元的經(jīng)費投入。因此。各級地方政府應當給應急管理培訓撥出一部分?？?，專門用于應急培訓活動，并將該經(jīng)費納入同級財政預算。以加強資金的監(jiān)督管理，明確支出用途和處理程序，實行跟蹤監(jiān)控和內(nèi)部審計，保證專款專用。此外，可以按照政府補助、單位自籌和社會捐贈相結(jié)合的方式。為應急管理全員培訓拓寬經(jīng)費籌集渠道。

(二)打造一支高素質(zhì)專業(yè)化的應急人才隊伍

長期以來，由于政府和相關(guān)的教育機構(gòu)對于應急管理人才培養(yǎng)的重視程度還不夠，目前我國應急管理人才儲備明顯不足，造成能夠擔當應急培訓任務的師資十分緊缺。直到2004年，教育部首次批準的“國民經(jīng)濟動員學”碩士學位點才開始在北京理工大學招生。近年來，該專業(yè)陸續(xù)在浙江大學、中山大學、復旦大學等高校的管理學院開辦起來，特別是2009年4月23日。我國首個應急管理專業(yè)培訓學院——暨南大學應急管理學院掛牌成立，2009年8月底，首個國家級應急培訓基地在國家行政學院掛牌，采用案例教學對高中級官員進行輪訓。這些舉措能有效解決當前應急管理人才缺口的問題，也可為全員應急培訓提供高質(zhì)量的師資隊伍。

(三)建立科學的培訓評估體系

對應急管理培訓進行科學有效的評估，一方面為了激勵學員學習效果的轉(zhuǎn)化，另一方面可以考核培訓組織單位的工作成效。海南省人民政府規(guī)定將突發(fā)公共事件應急處置知識和技能納入行政機關(guān)領(lǐng)導干部和工作人員考核內(nèi)容，并規(guī)定對應急培訓和演練組織不力的單位，取消其主要領(lǐng)導當年評先評優(yōu)資格，對應急事件預防和處置能力十分差的干部，原則上不得提拔重用。

(四)動員全社會積極參與應急培訓

充分發(fā)揮街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織和企事業(yè)單位、學校的作用，建立群防群治隊伍體系，加強應急知識和技能的培訓。鼓勵具有相關(guān)專業(yè)知識和技能的志愿者納入應急培訓隊伍，開展科普宣教和輔助演練等活動。例如，針對火災應急培訓，海南省人民政府就要求各鎮(zhèn)政府、街道辦事處要在鄉(xiāng)村、社區(qū)、辦公區(qū)等場所設(shè)立消防宣傳教育專欄和消防安全標識；廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)站等新聞媒體定期刊播消防公益廣告，每月留出一定版面和頻度，義務宣傳消防知識；廣告企業(yè)有義務宣傳消防知識的責任，確保一定時段和版面無償宣傳消防。

突發(fā)公共事件應急管理全員培訓就是要通過覆蓋面廣、參與度高的培訓，提高政府及相關(guān)部門工作人員的應急意識、政策理論和管理水平，提高應急專業(yè)人員的應急處置能力，向社會公眾普及應急知識和基本技能。只有建立健全適應突發(fā)公共事件應急工作需要的應急管理全員培訓體系，才能全面提升我國突發(fā)公共事件的預防和應對能力。

責任編輯 梅瑞樣