論我國行政問責制建設:成績\\問題與對策

摘要：我國行政問責制建設取得了一些進展，但還有一些問題：(1)問責法制化取得進展，還需推進法治化；(2)問責的啟動往往與公共災難有關(guān)，屬事后問責；(3)問責主體主要是黨政機關(guān)；(4)政治責任居于顯著地位。解決以上問題，完善行政問責制需要的對策：(1)完整把握行政問責制的豐富內(nèi)涵；(2)把行政問責制與績效考核制有效地結(jié)合起來；(3)推進行政問責制度的“自運行”機制建設；(4)重視政治民主，實現(xiàn)多元問責；(5)著重進行管理問責，兼顧其他責任。

關(guān)鍵詞：行政問責制；問題；對策

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0049－03

一、我國行政問責制建設的進展

行政問責制在我國公共管理實踐中，已經(jīng)運行有一段時間了。尤其是2003年“非典”期間，多名失職瀆職官員被問責、免職。從此以后，行政問責制到今天已經(jīng)廣為人知。2008年，又可以說是一個行政問責年。這一年由于眾所周知的“奶粉”事件和其他一些公共問題引發(fā)了一波行政問責高潮?？梢钥隙?，行政問責制作為一項公共管理制度和手段，在我國創(chuàng)建責任型、服務型政府的改革過程中，發(fā)揮了并必將進一步發(fā)揮很有益的作用。

行政問責制建設的進展，主要體現(xiàn)在三個方面。一是有權(quán)必有責的觀念深入人心。通過實施行政問責制度，(1)各級官員深刻認識到了手中的權(quán)力來自于人民，要受到黨紀國法的監(jiān)督。權(quán)力首先意味著責任，而不是可以超越法律。手中的權(quán)力是用來服務于人民的，而不是用來謀求其他東西的。行政問責制的施行，深刻地改變了各級官員的權(quán)力觀。事實上，責任劃定了行政權(quán)力的作用范圍，明確了衡量行政權(quán)力的標準，提高了濫用權(quán)力的成本。在此基礎(chǔ)上，行政問責制提高了各級政府和政府官員的廉潔度，改進了工作作風，改善了工作效率。(2)廣大社會公眾及公眾團體、新聞媒介等，深刻認識到了政府的權(quán)力不是超越公眾的，官員的責任不是碰不得的。只有公共管理的各相關(guān)方，尤其是社會力量積極監(jiān)督政府和官員，才能夠?qū)崿F(xiàn)公共事務的更好的治理。(3)本質(zhì)上，各級官員和公眾對政府權(quán)力的觀念的更新，是“官本位”思想的一次大的改變，這是一種意識形態(tài)的改變?！肮俦疚弧睂崉t是一種封建性質(zhì)的意識形態(tài)，而破除“官本位”則是現(xiàn)代民主思想的勝利。應該說，行政問責制對破除“官本位”是起到了促進作用的。

二是問責的法律化、制度化水平獲得很大提升。問責法制化取得進展，還需推進法治化。2002年，中央頒布的《干部選拔任用條例》就涉及到了領(lǐng)導干部引咎辭職的內(nèi)容。2004年，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》第四章第十四條明確規(guī)定：“黨政領(lǐng)導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響……應當引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導職務”。2006年1月1日生效的《公務員法》第十三章則詳細規(guī)定了問責過程中的官員辭職辭退問題。在地方，2003年8月，國內(nèi)首個專門的行政問責辦法——《長沙市人民政府行政問責追究暫行辦法》出臺。緊接著，2004年，天津市頒布了《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》，重慶市則出臺了《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》。2005年，《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》、《浙江省影響機關(guān)工作效能行為責任追究辦法(試行)》、《成都市行政首長問責暫行辦法》相繼出臺。此后，各省市相繼進行了相關(guān)的法規(guī)規(guī)章建設，2008年1月，云南省制定了《中共云南省委關(guān)于在全省實行領(lǐng)導干部問責制的決定》?？梢哉f，我國行政問責制的法制化工作穩(wěn)步推進，取得了很大成績。

三是在實踐中，通過行政問責制，追究了不少違法違紀或庸劣官員的責任。行政問責制不僅在人們的觀念上。在法規(guī)制度建設上，取得了成績。在實踐中，的確成為促進積極行政，震懾不法濫權(quán)行為的有力工具。據(jù)新華社北京2009年3月10日電，2008年，僅檢察機關(guān)就依法追究了貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件33546件41179人。查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2687人，其中廳局級181人，省部級4人。其中，已偵結(jié)提起公訴26684件33953人，分別比上年增加1％和1n1％。我們相信。隨著依法治國的推進和行政問責制度的進一步完善，行政權(quán)力的運行必將得到更好的規(guī)范。

二、我國行政問責制運行中的問題

行政問責制在我國運行以來，取得了很大的成績?！坝袡?quán)必有責”已經(jīng)成為各級領(lǐng)導干部和普通公務員的共識。社會公眾也對追究違法失職官員的責任十分關(guān)注。如能進一步克服行政問責制運行中的問題，就能夠更加有效地把這一制度的潛力發(fā)揮出來。通過觀察，當前我國行政問責制還存在下面一些問題。

(一)問責法制化取得進展，還需推進法治化。制度建立起來了，不等于制度就能很好的運行。制度的運行，如果沒有強制力、約束力，則經(jīng)常會流于形式，成為擺設。我們觀察到，我國行政問責制運行常常被稱為“問責風暴”、“問責年”。這說明，我國的行政問責制度，很大程度上還依賴于上級領(lǐng)導人員認識到現(xiàn)實中存在的問題，針對人民群眾的不滿，而在特定時期和范圍內(nèi)來推動施行。這顯示出我們的行政問責制度運行沒有實現(xiàn)“常態(tài)化”。究其實質(zhì)，是法治化程度還有待提高。法治化意味著，只要行政問責運行的要素具備，就會啟動問責程序，而不是等著人為的外力來刻意啟動。

(二)問責主體主要是黨政機關(guān)。理論上說，公共權(quán)力的問責主體是廣泛的，“一般劃分為同體問責主體與異體問責主體?！痹谖覈?，同體問責主體主要是指各級黨委和政府。異體問責主體主要包括各級人大、政協(xié)、民主黨派、公民個人、社會團體等等。據(jù)抽樣統(tǒng)計，在2003～2006年期間，各級黨委政府機關(guān)在行政問責事件發(fā)起者和處理者中所占比例分別占到“81％”和“100％”。同體問責有它的優(yōu)點：同體不同層級之間、領(lǐng)導和下屬之間的問責，反應及時、高效，尤其面對突發(fā)公共危機事件時，能迅速穩(wěn)定局面，鎮(zhèn)定人心。但僅僅有同體問責還是遠遠不夠的。從利益關(guān)系上說，同體問責同屬一個體系，有可能結(jié)為一個利益共同體。從責任鏈條上看，上下級之間既有權(quán)力隸屬關(guān)系，就會有責任連帶關(guān)系。從信息角度講，中央和地方、上級和下級存在信息不對稱，存在博弈空間。而異體問責主體就較少這三方面的顧慮。

(三)政治責任居于顯著地住。行政問責制所問的責任可以劃分為政治責任、管理責任、法律責任和道德責任。當前我國行政問責中，這四種責任的追究是不平衡的。對政治責任的追究相對比較嚴厲。政治責任通常是指領(lǐng)導責任。當出現(xiàn)公共管理問題時，相關(guān)具有領(lǐng)導職務的官員都會受到上級黨委或政府追究，包括黨紀處分、行政處分，直至免去職務。在公共管理危機事件中，嚴厲追究政治領(lǐng)導責任突出彰顯黨和政府從嚴治政、執(zhí)政為民的決心，這是完全必要的。然而，公共權(quán)力的運行不只是領(lǐng)導人員的決策指揮就能順利完成的，這還涉及到大量的執(zhí)行機構(gòu)和人員的管理責任。如果執(zhí)行機構(gòu)和人員充斥官僚主義、衙門作風，缺乏服務意識和責任意識，對上級敷衍塞責，對人民漠不關(guān)心，那在公共管理中就很難不出問題。如果不對管理責任進行追究和重塑，很可能會免了領(lǐng)導卻免不了事故。除了政治領(lǐng)導責任與執(zhí)行中的管理責任外，還要尤其注重法律責任。凡涉及以權(quán)謀私、公權(quán)私用的，都應當啟動司法程序，予以合乎法律規(guī)定的懲處，而不可以有任何姑息縱容，干擾司法的現(xiàn)象。最后，對于道德責任，這是責任政府主觀倫理基礎(chǔ)，重要性毋須贅言。但是道德責任怎么問，用什么有效形式能夠介入和規(guī)范行政主體的內(nèi)部價值體系，并創(chuàng)建先進行政文化，這個工作還有待于探討與加強。

三、完善行政問責制的對策

行政問責制是一項實踐性很強的制度，是規(guī)范公共權(quán)力運行的一種管理手段和技術(shù)。我國建立行政問責制度以來，理論研究也不斷深入，實踐中取得了很多成績。而對于當前我國行政問責制運行中存在的一些不足，我們認為應該有針對性予以改進，來完善問責制度。

(一)完整把握行政問責制的豐富內(nèi)涵。行政問責不僅僅是“局限于對重大安全事故和典型性行政失職行為的責任追究”。行政主體有沒有認真對待自身的工作職責，是否消極怠慢，行政不作為；有沒有依法、依程序秉公辦事，還是以權(quán)謀私，濫用權(quán)力，甚至公權(quán)私用，權(quán)錢交易：是否做到了回應性、合法性、民主性、效能性、透明性、公正性等現(xiàn)代行政管理的標準要求。這些理應也是行政問責制度涵蓋的范圍。行政管理過程造成了嚴重的后果，當然要追究相關(guān)行政主體的否定性責任。但造成否定性后果的原因，也必須追本溯源，厘定清楚，納入行政問責制的范圍內(nèi)，才能更好的發(fā)揮問責制度的效能，才能更好的改進政府的工作。行政問責的要義，一方面懲戒功能固然重要，但建設性的改進也彌足重要。

(二)把行政問責制與績效考核制有效地結(jié)合起來?！翱冃гu估是行政問責制的前提和基礎(chǔ)”。績效評估的題中之義當然也是要把一段時間的工作中，大家的德能勤績等各方面取得的效果予以衡量，然后獎優(yōu)、治庸、罰劣，對犯有嚴重責任事故的人進行問責追究?？梢哉f，績效評估制度需要行政問責制度作為威懾。但反過來，行政問責制也需要績效評估作為要件內(nèi)容的支撐。更重要的是，密切結(jié)合績效評估之后，可能實現(xiàn)行政問責前移，即由單純的事后問責，向事中、事前問責來拓展。因為現(xiàn)代績效評估方法已經(jīng)不僅僅是作為衡量績效的簡單工具，而是作為一種戰(zhàn)略性的組織管理方法被廣泛運用。這種方法最著名的是由美國人羅伯特·卡普蘭和諾頓提出的平衡記分卡(BSC)這一著名的績效評估工具。平衡記分卡把組織使命和目標的實現(xiàn)劃分為四個相互關(guān)聯(lián)的過程：財務、客戶、內(nèi)部經(jīng)營過程和員工的學習與成長。也就是說，平衡記分卡這一績效考核工具不僅注重組織績效結(jié)果，而且關(guān)注績效產(chǎn)生的過程。那么，行政問責制如果能和這種考核方法結(jié)合起來，就可能推進行政問責制事后、事中和事前問責的平衡。

(三)推進行政問責制度的“自運行”機制建設。中國人民大學教授毛壽龍先生曾經(jīng)指出我國行政問責制中欠缺“程序化”、“主要取決于領(lǐng)導人的意愿和意志”。我們掀起“問責風暴”，這固然是雷厲風行，大快人心的。但從另一個側(cè)面反映出，公共權(quán)力運行中的矛盾不能正常有序的平緩的解決，而常常要積累到公共災難、公共危機突然爆發(fā)的地步。這時出于社會壓力處理大批相關(guān)官員，無異于亡羊補牢，成本很高。所以，我們的行政問責制度不能掛在墻上當成擺設，而是要能夠真正發(fā)揮規(guī)范公共權(quán)力日常運行的作用。關(guān)鍵是要切實推行法治，只有實現(xiàn)了法治化，才能實現(xiàn)行政責任制度的“自運行”。我們認為這要做三方面工作，一是把問責制度程序化、細化。怎么啟動，怎么討論，怎么處理等都應進一步細化。二是問責的責任明確化。公共權(quán)力監(jiān)督主體是一個體系，即有同體監(jiān)督，也有異體監(jiān)督。監(jiān)督不僅是一種權(quán)力(利)，也是一種義務和責任。明確問責責任，就是該誰啟動問責、怎么啟動問責，都要明確。如果該問責，而問責主體沒有做，這也要追究責任。三是問責標準、程序、內(nèi)容公開化。問責制度應該作為機關(guān)培訓公務員的一項內(nèi)容，使大家通過學習，清楚明白。

(四)重視政治民主，實現(xiàn)多元問責。當前行政問責以上級黨委政府為主要主體，這體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導地位和政府的行政職權(quán)。這是必須堅持的。但同時，我國憲法和政府組織法、人大議事規(guī)則等規(guī)定，人大及其常委會有聽取審議本級人民政府的工作報告，審查和批準本行政區(qū)劃的計劃和預算，質(zhì)詢、詢問，特定問題調(diào)查，罷免、撤職等權(quán)力。人大對行政問責的介入雖然被歸為異體問責，但其實也是體制內(nèi)的法權(quán)問責。人大是代表人民在行使民主權(quán)利，強化人大的職能是我們進行政治民主建設的基本途徑。司法部門是另一個行政問責的體制內(nèi)法權(quán)主體。從我國發(fā)生的許多重大行政責任事故的處理來看，僅僅停留在免職、引咎辭職，“這是難以令人信服的”。發(fā)揚民主，不僅要進行上述體制內(nèi)的建設，還涉及到民主黨派、人民團體、新聞媒介、廣大公民的有效參與。而社會力量有效參與的關(guān)鍵還在于能夠和體制內(nèi)法權(quán)主體能夠?qū)崿F(xiàn)有效的信息溝通，有平等議事的平臺和機制。單純講社會的監(jiān)督權(quán)力，效果是有限的。事實上，正是由于社會上對少數(shù)不法官員的不法行為，不能順暢地訴求于法權(quán)制約體系，這才導致了近年來我國群體性事件“成為影響構(gòu)建社會主義和諧社會的一個突出問題”。

(五)著重進行管理問責，兼顧其他責任。行政問責的目的還是在于改進公共管理水平。在發(fā)生嚴重的公共事故之后，對領(lǐng)導干部展開政治性問責，免去其職務，有其很強的警示作用。但這樣做也有弊端。新上來的領(lǐng)導干部，熟悉所管領(lǐng)域的業(yè)務，掌握所領(lǐng)導的下屬工作人員的特點、能力，都需要一定的磨合時間。此其一。其二，對于公共權(quán)力的運行。公共管理的推進，領(lǐng)導干部固然掌握著決策、領(lǐng)導等權(quán)力，但總體上來說，普通管理人員能否依法積極施政，對于公共管理目標的實現(xiàn)也是具有舉足輕重的影響。因此，政治問責還是應該慎重把握尺度。當前應當著力對管理執(zhí)行人員進行督促問責。只要管理執(zhí)行人員依法、合理、積極實施行政管理工作，包括行政問責制在內(nèi)的各種法律規(guī)范能夠“自運行”，那樣我們的公共權(quán)力運行就很好了。當然，無論是領(lǐng)導干部，還是普通公務員，如果涉及貪污腐敗，公權(quán)私用，就不可以只追究政治或管理責任，而是要進行法律責任的追究。在行政問責中，對道德責任也不應忽視。道德盡管是內(nèi)在的東西，但卻體現(xiàn)在人的外部行為中。所以既要重視道德的教育，也要運用一些方法來進行道德問責。隨著民主行政的日益發(fā)展，民意測驗也越來越得到各級政府部門的重視。通過民意測驗，也可以得到公眾對政府機關(guān)和公務員的道德、形象等方面的評價。道德問責不僅要進行這種測量，而且要把這種測量的結(jié)果納入到公務員的管理中來，才會彰顯問責效力。

責任編輯 梅瑞祥