“156項工程”建設(shè)中政府主導(dǎo)資本形成得失評析

摘要：直到今天，“156項工程”在中國經(jīng)濟發(fā)展中仍起著重要的作用，這些龐大項目的資本來源如何?本文在分析政府主導(dǎo)資本形成的體制背景基礎(chǔ)上，主要從境外資本流入、農(nóng)業(yè)剩余、國營企業(yè)貢獻和社會資源轉(zhuǎn)移等四個方面分析了政府主導(dǎo)資本形成的途徑，進而探討了政府主導(dǎo)資本化形成導(dǎo)致的問題，最后給出結(jié)論。

關(guān)鍵詞：156項工程；工業(yè)化；政府主導(dǎo)；資本形成

中圖分類號：F424.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0065－04

“蘇聯(lián)”援建的“156項工程”是中國“一五”計劃建設(shè)的核心，從1952年開始到1965年，在短短的13年時間里，盡管中間曾遭受嚴重挫折(如1958年的“大躍進”及隨后的國民經(jīng)濟重大調(diào)整)，通過以這些大項目為中心的大規(guī)模工業(yè)建設(shè)，中國的工業(yè)化進展十分迅速，從而使工業(yè)在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位得以基本確立。經(jīng)濟學理論非常強調(diào)資本形成在發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵作用，甚至將其看成是唯一重要的因素。因此從研究者的角度，必須了解這些重大項目建設(shè)資本的形成途徑，尤其是中國在資本稀缺的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟條件下，如何迅速建立起工業(yè)的重要地位的。本文的首先從背景看政府如何主導(dǎo)資本形成體制的建立，然后具體分析國內(nèi)資本形成的途徑，進而探討政府主導(dǎo)資本形成的問題與代價，最后是結(jié)論和啟示。

一、政府主導(dǎo)資本形成的背景

高度集中的計劃經(jīng)濟體制實際上是政府資源動員體制的基礎(chǔ)，正是在這種體制下，政府相關(guān)機構(gòu)可以把主要的資本、勞動力、物資等配置直接歸中央的計劃掌握，保證資源向“156項工程”的傾斜。影響工業(yè)品分配的市場價格機制的作用被限制在較小范圍之內(nèi)。從這一角度來看，伴隨著“一五”計劃的完成和“156項工程”的推進，中國建立了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，兩者是相輔相成的。正如南斯拉夫經(jīng)濟學家威·澤科維奇20世紀60年代初期指出：“唯有這樣才能為社會主義的經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，唯有這樣才能動員現(xiàn)有的一切資金并有計劃地使用它們”。一般來說，我國高度集中的計劃經(jīng)濟體制是一個完整的體制，包括了國民經(jīng)濟計劃體制、企業(yè)管理體制、財政體制、基本建設(shè)體制、物資平衡體制、勞動工資體制、物價體制等，這些制度對“156項工程”的資本形成起著基礎(chǔ)作用。

二、政府主導(dǎo)資本形成的具體途徑

一般來說工業(yè)化資本的來源有兩大類：國外來源和國內(nèi)來源。國外來源，是指一個國家的工業(yè)化過程從他國獲得一部分剩余資源以作為本國工業(yè)化的資本。這種來源主要有三種方式，即殖民掠奪、外國援助和外商投資。國內(nèi)來源，是指一個國家的工業(yè)化過程通過動員國內(nèi)的剩余資源來積累工業(yè)化的資本。這種來源主要有四種方式：增加國民儲蓄、增加工業(yè)積累、增加政府儲蓄和農(nóng)業(yè)剩余。另外，資本形成的主導(dǎo)力量在歷史上有殖民掠奪、政府導(dǎo)向和市場化三種。中國推動以“156項工程”為代表的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，所需的資本是政府導(dǎo)向的。

1.國外資本來源

利用外資籌措資本是工業(yè)化資本積累的一種最便利的方式。發(fā)達國家的工業(yè)化和后起國家的工業(yè)化都不同程度地利用了境外資源。由于一些原因，中國只能從“蘇聯(lián)”和東歐社會主義國家尋求資本來源，且總額相對于投資需求來說比較少。從1949年12月到1955年下半年，經(jīng)過中蘇雙方多次協(xié)商，最終確立下蘇聯(lián)援建“156項工程”。主要圍繞上述項目，采取了針對性的援助。

第一，貸款。1950年2月，蘇聯(lián)政府確定給中國政府優(yōu)惠貸款，借款3億美元分5年付款，每年6000萬，年息1分：對東南歐各國貸款利息均為2分，中國利息率比較優(yōu)惠。這3億美元在同年3月折合成12億盧布，在5年中(至1954年)蘇聯(lián)將用貸款總額向中國提供電站、冶金工廠、機床廠、煤礦、鐵路和公路運輸?shù)仍O(shè)備。1951——1955年，中蘇兩國又簽訂了10筆貸款協(xié)議，其中1筆為無息，9筆年息2％，償還期限2～10年。以上10筆貸款總金額共12.74億新盧布(折合人民幣53.68億元)，其中用于購買軍事裝備物資和支付蘇聯(lián)移交旅大軍事基地等設(shè)施、物資的費用占76.1％；用于購買設(shè)備物資的費用占23.9％。1960年7月蘇聯(lián)單方面中止合同，1964年中國按兩國政府協(xié)議規(guī)定的期限提前還清了全部蘇聯(lián)貸款，本息共計14.06億新盧布(折合人民幣57.42億元)。

第二，直接投資。在這一時期，中國還吸收了少量的直接投資，即與蘇聯(lián)、波蘭共同投資創(chuàng)辦了5個合營企業(yè)。中國與蘇聯(lián)在1950年、1951年先后合資建立了中蘇(新疆)石油股份公司、中蘇(新疆)有色及稀有金屬股份公司、中國民用航空股份公司和中蘇(大連)造船公司等4個企業(yè)。合資企業(yè)的股份，雙方各占50％。中方以場地、廠房及其他建筑物和建筑材料等投資入股，蘇(波)方以各種機械設(shè)備、工業(yè)器械、探測器材、飛機、航空器材等投資入股。但1954年10月，中蘇合營企業(yè)結(jié)束合營，蘇方全部股份轉(zhuǎn)給中國，并作為對中國的貸款。中國與波蘭在1951年合資開辦的中波輪船股份公司，投資總額8000萬(舊)盧布，雙方各占50％。合營期限原定12年，但由于經(jīng)營狀況良好，直到現(xiàn)在還在經(jīng)營，目前凈資產(chǎn)近3億美元。

2.國內(nèi)資本來源——農(nóng)業(yè)剩余

在高度集權(quán)的經(jīng)濟管理體制和實行統(tǒng)收統(tǒng)支的分配制度下，企業(yè)收入的大部分為國家財政所集中，企業(yè)的投資活動由政府計劃確定，企業(yè)的投資資金來源也主要是財政撥款；銀行只為企業(yè)提供臨時性、周轉(zhuǎn)性的超定額流動資金貸款。居民的收入和儲蓄水平低，為其他部門提供的儲蓄資金很少。從而社會各經(jīng)濟部門及主體基本上不存在儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的選擇權(quán)和在社會上籌資的選擇權(quán)。政府部門不僅是最大的投資主體，也是最大的儲蓄主體，儲蓄和投資的職能和實施主要由計劃和財政部門來承擔，這是一種國家計劃主導(dǎo)型的儲蓄—投資轉(zhuǎn)化機制和資本積累模式。以下就分別從農(nóng)業(yè)、工業(yè)等幾個方面說明這種模式。

(1)農(nóng)業(yè)稅。一般來說，從農(nóng)業(yè)中積累資本。來源主要是農(nóng)業(yè)稅收。1953—1962年無論絕對值(農(nóng)業(yè)稅總值基本上在20—30億元徘徊)還是相對值(農(nóng)業(yè)稅占財政收入的比例，最高123％，最低4.9％)，農(nóng)業(yè)稅都維持在低水平，農(nóng)業(yè)稅收不是國家財政收入和基本建設(shè)投資的主體，也不是中國工業(yè)資本的主要來源，農(nóng)民直接向工業(yè)化提供資本極少。

(2)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差。也即政府通過農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，獲取廉價工業(yè)原料和基本生活資料，從而降低工業(yè)部門原材料成本和工資成本，推動并保證工業(yè)部門產(chǎn)生高額利潤，進而積累巨額的工業(yè)化資本。據(jù)估算，中國工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，其絕對數(shù)1952年為24億元，1957年為127億元，1978年為364億元；相對數(shù)(“剪刀差”絕對數(shù)占農(nóng)業(yè)新創(chuàng)價值的比重)1952年為17.9％，1957年為23.0％，1978年為25.5％。據(jù)估計，1955—1985年間，通過農(nóng)村與城市的交換價差，國家把6000—8000億元資金由農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到其他部門。同時有學者也計算了中國工業(yè)化資本中，工農(nóng)業(yè)剪刀差的貢獻，從1953年開始，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”方式，對農(nóng)業(yè)剩余的汲取量的絕對數(shù)遠遠超過農(nóng)業(yè)稅的數(shù)量，1953—1962年剪刀差的絕對值最高12723億元，最低3621億元。

3.國內(nèi)來源——國營企業(yè)的貢獻

國營企業(yè)利潤、工商業(yè)稅款以及工廠折舊基金是這一時期歷年財政收入的最主要來源。這三項指標占政府財政收入的比例從1950年的65％，上升到1956年的81％。1953—1962年來自于工業(yè)部門收入占財政收入總額的比例達到一半左右。

國營企業(yè)除了貢獻利潤之外，國家還通過一些特殊制度從國營企業(yè)積累資本。1952—1966年，國營企業(yè)財務(wù)制度規(guī)定，國營企業(yè)折舊基金全部集中上繳國家。同時，企業(yè)所需的“三項費用”(技術(shù)組織措施費、新種類產(chǎn)品試制費、零星基本建設(shè)支出)，在改革以前，除1958—1961年外，基本上是由國家預(yù)算撥款解決的。經(jīng)過計算我們發(fā)現(xiàn)，1952年到1962年11年間，中央財政共提取基本折舊基金200.97億元，大修理折舊基金81.0億元；利潤留成15056億元，超計劃利潤分成10.61億元，企業(yè)獎勵基金16.99億元，國家撥給的三項費用(或四項費用)撥款24.83億元，這里國家收人281.97億元，支出24.83億元。11年間企業(yè)獲取稍微自由的金額只有161.17(利潤留成+超計劃利潤分成+企業(yè)獎勵基金)億元。這樣，除了各年國營企業(yè)上繳的大量的利潤以外，企業(yè)的折舊和大修理基金大部分被用于基本建設(shè)了。

4.其它社會資本轉(zhuǎn)移

除了利用上述方式形成工業(yè)化資本外，政府還利用其他手段動員、集聚盡可能多的資本。(1)發(fā)行國家建設(shè)公債。從1954年開始到1958年連續(xù)5年，中央政府每年發(fā)行國家經(jīng)濟建設(shè)公債6億元，公債采取指令性分配方式銷售，最終超額完成發(fā)行任務(wù)，實際發(fā)行額35.44億元。(2)提高社會儲蓄。增設(shè)服務(wù)網(wǎng)點，便利群眾存取。中國人民銀行在城市增設(shè)儲蓄基層服務(wù)網(wǎng)點，并定名為“儲蓄所”。到1966年“文化大革命”前夕，設(shè)在城市和較大集鎮(zhèn)的儲蓄所和專柜，達到11000多個。1952年底城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額約為8.6億元，1953年為12.3億元。到1957年底達到352億元，1958年為552億元，1959年達到68.3億元，以后雖略有下降，但1953—1962年年增長率仍為50％以上。(3)用低工資、低消費增加資本積累?！耙晃濉睍r期各年職工平均實際工資增長速度均低于工業(yè)勞動生產(chǎn)率的增長速度。按不變價格計算，社會主義國家所有制工業(yè)職工全員勞動生產(chǎn)率，由1952年4200元提高到1957年的6376元，提高了51.8％，平均每年提高8.7％；而職工平均實際工資由515元提高到632元，提高了22.7％，平均每年提高42％。

通過上述各種途徑，政府為“156項工程”和“一五”計劃集中了大量資本?！?56項工程”建設(shè)的總規(guī)模，原概算總投資為187.8億元，最后竣工的實際投資為196.3億元。“一五計劃”規(guī)定的經(jīng)濟建設(shè)預(yù)算，五年內(nèi)經(jīng)濟和文化教育建設(shè)總支出為766.4億元。全民所有制基本建設(shè)投資達588.47億元，其中國家財政撥款資金就達531.18億元，占90％以上。而幣在1953—1956年中國年國家財政收入不超過300億元，可見政府在主導(dǎo)資本形成中其他方式起到了主要作用。

三、政府主導(dǎo)資本形成的問題與代價

現(xiàn)有文獻一般的評價認為，“156項工程”等重點工程的建設(shè)成就是巨大的，改變了中國工業(yè)極端落后的狀況，填補了中國工業(yè)的空白，并且初步積累了社會主義工業(yè)建設(shè)的經(jīng)驗，主要是集中力量保證重點建設(shè)等等。這里的集中力量保證重點建設(shè)就是政府主導(dǎo)資本形成，保證政府的重點項目的資本來源。但是，隨著時間的延續(xù)，我們現(xiàn)在來看。這種依靠政府主導(dǎo)資本形成的模式存在一些問題，也付出了一定的代價。

1.問題

第一，可持續(xù)性問題。雖然有體制背景作為保證，在一個資本稀缺的前提下，長期依靠政府主導(dǎo)資本形成是不可能，這樣的經(jīng)濟增長也不可能持續(xù)，事實證明，1978年以前。我國的經(jīng)濟增長波動是比較大的，以GDP(按當年價格計算)的增長速度為標準，1949—1956年年均增長率達到16.8％，經(jīng)濟增長很快，其間的1950—1952年是恢復(fù)性增長：1957—1978年年均增長率636％，比上一個階段低10.44個百分點。再仔細分析1957—1978年的經(jīng)濟增長。我們發(fā)現(xiàn)，其中有6年增長率是負的，各年增長率的差額最高達到46.7個百分點。更進一步地，為了加速資本形成。保證經(jīng)濟增長的速度，還可能導(dǎo)致社會的穩(wěn)定性。因此，中共“八大”以后，陳云在總結(jié)1956年財政經(jīng)濟工作的情況和經(jīng)驗教訓時，提出了建設(shè)規(guī)模的大小必須和財力、物力相適應(yīng)的著名論斷。

第二，體制選擇問題?！?56項工程”以及“一五”計劃同期建設(shè)的其他重要工程等大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)的資本依靠政府主導(dǎo)形成，政府不得不采取相應(yīng)的政策，建立相應(yīng)的體制來達到目的，這就是我們在第二部分講的背景。這種模式由行政力量直接配置各種有限的資源到要優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，并抑制非優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，市場機制在這種經(jīng)濟戰(zhàn)略下被抑制。實踐證明，這種傳統(tǒng)的高度集中的計劃體制，短期內(nèi)在資源動員中作用明顯，但長期效果不佳。市場機制是迄今為止最能有效培植資源的一種方式。二戰(zhàn)后，一些包括中國在內(nèi)的后發(fā)國家經(jīng)濟發(fā)展的一個顯著特點，就是強調(diào)計劃化而忽視了市場機制的作用，結(jié)果不僅沒有促進經(jīng)濟的持續(xù)增長，反而造成了一系列問題和后患。而二戰(zhàn)后“四小龍”之所以能躋身于新興國家或地區(qū)的行列，很大程度是由于他們在開展工業(yè)化建設(shè)的同時，積極引進市場制度，培育市場，實行一系列有利于市場經(jīng)濟形成和發(fā)展的政策，發(fā)揮了制度后發(fā)優(yōu)勢。

第三，投入產(chǎn)業(yè)的選擇問題。“156項工程”涉及的行業(yè)范圍比較廣，包括了競爭性(私人品)領(lǐng)域和非競爭性(公共物品)領(lǐng)域。實際施工的150項中，包括軍事、能源等非競爭性(公共物品或準公共品)領(lǐng)域的企業(yè)有116個，其他的競爭性(私人品)領(lǐng)域，包括輕工業(yè)、機械加工等的企業(yè)有34個。經(jīng)濟學理論認為公共品的特點是非競爭性和非排他性。公共品是市場失效的一個經(jīng)典案例，只能由政府生產(chǎn)，但是其他的非公共品還是由市場生產(chǎn)最有效。一般在工業(yè)化的早期，政府投資的企業(yè)多為公共品或準公共品，我國的“156項工程”包括了一些競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，違背了基本的經(jīng)濟學理論，也是后來這些企業(yè)經(jīng)營效率差，國有企業(yè)或破產(chǎn)或退出的原因。

2.代價

第一，犧牲農(nóng)業(yè)。我們從上文的分析中看到，中國的農(nóng)業(yè)部門通過各種方式(主要是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差方式)，對以“156項工程”為代表的中國早期工業(yè)化作出了重要的資本貢獻，這種犧牲農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略大大傷害了農(nóng)業(yè)。首先，農(nóng)業(yè)增長比較緩慢。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值來看，除了1950—1952年是恢復(fù)性增長，1953年到1957年間年均增長率434％，1959—1961年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值連年下滑，直到1965年才恢復(fù)到1958年的水平，1958—1966年年均增長率2.4％，1967—1978年年均增長率為6.5％。農(nóng)業(yè)增長速度比較慢，波動大。其次，糧食問題日趨嚴重。農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)積極性很差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，綜合抗災(zāi)能力差，導(dǎo)致糧食比較緊張。一個典型的數(shù)據(jù)是，在貫徹“以糧為綱”的情況下，我國糧食的產(chǎn)量一直到1977年基本上徘徊不前，沒有超過3000億公斤，人均主要農(nóng)產(chǎn)品，只有糧食有少量增加，例如1976年人均糧食308公斤，比1966年增加17公斤，比1956年少2公斤。農(nóng)民生活水平得不到明顯改變。同時，農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的制約作用比較明顯。1952—1956年經(jīng)濟建設(shè)表現(xiàn)出明顯的規(guī)律性：上年農(nóng)業(yè)豐收，下年整個國民經(jīng)濟增長速度加快；上年農(nóng)業(yè)歉收，下年整個國民經(jīng)濟發(fā)展速度就減慢。一些研究也證明，農(nóng)業(yè)雖然可以為工業(yè)化提供資本積累，但犧牲農(nóng)業(yè)過多，從長期來看，反而會降低農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移的規(guī)模。

第二，短期利益與長期成本。政府主導(dǎo)資本形成模式從短期來看。效果是非常顯著的。例如隨著“156項工程”和“一五”計劃的完成，中國迅速奠定了工業(yè)化的基礎(chǔ)。但是從長期來看，這種政府主導(dǎo)的、集中全部資源建設(shè)大規(guī)模企業(yè)的資本形成模式，又會阻礙工業(yè)化的發(fā)展，短期收益明顯，長期來看成本比較高。例如，農(nóng)業(yè)部門除了可以為工業(yè)化積累資本外，還可以為工業(yè)化提供市場。市場貢獻要求農(nóng)業(yè)部門的貨幣收入越多越好，收入多，農(nóng)業(yè)部門對非農(nóng)產(chǎn)品的需求也越大。經(jīng)驗表明，凡是對農(nóng)業(yè)資本抽取太多而使農(nóng)村市場萎縮的國家，經(jīng)濟發(fā)展也是不成功，或不太成功的。相反，那些保持農(nóng)民收入以一定速度增長，保持農(nóng)村市場興旺的國家，經(jīng)濟發(fā)展也較為迅速。這是由于農(nóng)村資本抽取太多。農(nóng)民掌握的收入少，非農(nóng)業(yè)部門因缺乏農(nóng)村這個潛力巨大的市場而不能得到迅速發(fā)展。同樣國營企業(yè)的職工也被給予低工資、低福利待遇，也使工業(yè)產(chǎn)品缺少市場，工業(yè)只能在內(nèi)部自我循環(huán)，工業(yè)不能持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論和啟示

在特定歷史條件下，由政府主導(dǎo)下的資本形成對推動本國的工業(yè)化進程、推動經(jīng)濟社會發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。當時可供選擇的工業(yè)化道路有兩種，一種是資本主義各國的典型道路，先發(fā)展輕工業(yè)，再發(fā)展重工業(yè)；另一種是“蘇聯(lián)”的道路，即優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)(“156項工程”是核心)。中國在當時國情下做出的，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的決策，有一定的歷史必然性(類似的討論很多，在這里就無庸贅述)。“156項工程”的建設(shè)，政府采取計劃管理的辦法，主導(dǎo)其資本形成，主要通過五個方面來形成資本：增加國營工商業(yè)的收入、對私營工商業(yè)的稅收、增加農(nóng)業(yè)剩余、發(fā)行政府公債和提高社會儲蓄、尋求其他國家的援助等等。國家將“一五”時期財政總收入的20％集中于重點工程建設(shè)：將70％—90％的鋼材、水泥、木材等重要的物資優(yōu)先供應(yīng)重點工程建設(shè)：在人才方面，國家采取培訓和從全國抽調(diào)的辦法，充實加強以“156項工程”為代表的重點企業(yè)，保證其對工程技術(shù)人員的需求。最終迅速奠定了中國工業(yè)化的基礎(chǔ)。但是，這里要強調(diào)的是依靠政府主導(dǎo)資本形成并不具有普遍意義，不是所有的后發(fā)國家在工業(yè)化的早期都可以或必須采用。有些后發(fā)國家采取了其他的工業(yè)化模式和其他的資本形成模式，也取得不錯的成績，例如市場主導(dǎo)的依靠國內(nèi)金融系統(tǒng)為工業(yè)化籌措和分配資金的模式。

責任編輯 劉婷