國(guó)庫(kù)集中支付體制下預(yù)算編制的要求

李 婭

一、國(guó)庫(kù)集中支付體制下預(yù)算編制的要求

預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的重要組成部分,它是一個(gè)國(guó)家在中央政府和地方政府以及地方各級(jí)財(cái)政之間,劃分預(yù)算收支范圍和預(yù)算管理職責(zé)與權(quán)限的一項(xiàng)根本制度。由于政府預(yù)算是國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃,中央與地方各級(jí)政府之間預(yù)算收支范圍和管理權(quán)限的劃分,對(duì)國(guó)家財(cái)政以至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有著重要影響,因此,預(yù)算管理體制是財(cái)政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié),占有重要地位。然而,預(yù)算會(huì)計(jì)是政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)的有機(jī)結(jié)合,很大程度上是為預(yù)算管理服務(wù)的,為國(guó)家實(shí)行預(yù)算管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、參考資料以及相關(guān)的會(huì)計(jì)信息。因此,預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革必須適應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的需要,國(guó)家預(yù)算管理體制的改革必須相應(yīng)帶動(dòng)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的改革,才能與之相適應(yīng)。同時(shí),正由于預(yù)算會(huì)計(jì)是預(yù)算管理的基礎(chǔ),在推進(jìn)預(yù)算管理和政府會(huì)計(jì)改革方面,國(guó)外大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐是先從政府會(huì)計(jì)改革入手,經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行以后,才開(kāi)始實(shí)施預(yù)算管理改革。因此,預(yù)算會(huì)計(jì)制度的改革,尤其是理論研究應(yīng)具有一定的前瞻性,才能適應(yīng)現(xiàn)階段中國(guó)預(yù)算管理體制不斷改革的需要,及時(shí)跟上預(yù)算管理體制改革的步伐,避免或減少出現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)制度與預(yù)算管理體制改革脫節(jié)、預(yù)算會(huì)計(jì)改革滯后、出現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)核算規(guī)范真空的局面。

二、國(guó)庫(kù)集中支付體制下政府預(yù)算編制方法的改革

從編制范圍看,政府預(yù)算不僅包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金收支,還包括各項(xiàng)預(yù)算外資金收支、經(jīng)營(yíng)收支以及其他收支;從支出角度看,政府預(yù)算包括部門(mén)或單位所有按支出功能分類(lèi)的不同用途的資金,可以全面反映一個(gè)部門(mén)或單位各項(xiàng)資金的使用方向和具體使用內(nèi)容。由于國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施,有必要建立與之相適應(yīng)的政府預(yù)算,因此,探討復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算和戰(zhàn)略預(yù)算在政府預(yù)算中的應(yīng)用也是非常必要的。

1.復(fù)式預(yù)算。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,市場(chǎng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著主要的資源配制作用,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市場(chǎng)作用的缺陷也越來(lái)越明顯,也有“失靈”的時(shí)候,因此,國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)是必不可少的,政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中也扮演著重要的角色。由于財(cái)政行使著國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要職能,實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度,就能有效地提高財(cái)政資金的使用效益,有助于財(cái)政對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而政府會(huì)加大財(cái)政支出,發(fā)行大量國(guó)債,就會(huì)產(chǎn)生財(cái)政赤字經(jīng)營(yíng),任何債務(wù)都是要還本付息的,這樣就有必要將政府支出劃分為一般性支出和有收益的資本性支出,在這種情況下,單式預(yù)算不分收支性質(zhì)來(lái)編,不利于政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行分析和管理,不能清楚地反映財(cái)政赤字或結(jié)余的內(nèi)容,不能有效地進(jìn)行政府宏觀調(diào)控;同時(shí),單式預(yù)算是把債務(wù)收入列入正常收入,使財(cái)政赤字?jǐn)?shù)額反映不真實(shí)。而復(fù)式預(yù)算是按收支性質(zhì)分成不同類(lèi)別,明確收支對(duì)應(yīng)的關(guān)系,促進(jìn)合理使用資金,準(zhǔn)確反映財(cái)政收支平衡及赤字產(chǎn)生的原因,利于國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分析;同時(shí),復(fù)式預(yù)算將債務(wù)收入列為資本預(yù)算,合理反映財(cái)政收支狀況和赤字額度。為了更好地反映國(guó)家投資效益問(wèn)題,單式預(yù)算逐漸會(huì)被復(fù)式預(yù)算所取代。然而,至今為止,中國(guó)的復(fù)式預(yù)算制度基本上只是在中央政府預(yù)算層次上實(shí)施,并未完全實(shí)施和推廣,地方政府大多仍是按單式預(yù)算編制的。即便是中央的復(fù)式預(yù)算,也只是在原有單式預(yù)算基礎(chǔ)上按收支經(jīng)濟(jì)性質(zhì)不同分列而己,經(jīng)常性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算混為一體,并未區(qū)別開(kāi);由于存在著大量的預(yù)算外與制度外的收支活動(dòng),復(fù)式預(yù)算對(duì)政府收支活動(dòng)的反映不完整;從配套措施上看,沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的配套改革,并未對(duì)預(yù)算科目、分類(lèi)、會(huì)計(jì)、管理制度等做實(shí)質(zhì)性的改革。針對(duì)中國(guó)預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)情況,國(guó)內(nèi)許多學(xué)者提出關(guān)于復(fù)式預(yù)算改革的主張,即認(rèn)為現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算中的營(yíng)利性與非營(yíng)利性的內(nèi)容必須分開(kāi)。

2.零基預(yù)算。

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本確立,財(cái)政體制改革的重心轉(zhuǎn)向財(cái)政支出方面,特別是國(guó)庫(kù)集中支付制度改革,使原有的預(yù)算編制方法已不能適應(yīng)政府預(yù)算改革的發(fā)展,因此,中國(guó)實(shí)行零基預(yù)算改革已是迫在眉睫。零基預(yù)算是從整體上來(lái)控制政府財(cái)政支出的一種預(yù)算編制方法,其重要特點(diǎn)是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響,一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析基礎(chǔ)上,根據(jù)分析和實(shí)際情況,對(duì)一個(gè)部門(mén)的所有計(jì)劃項(xiàng)目和行動(dòng)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)和審查,貫徹本部門(mén)的組織目標(biāo),基于本部門(mén)的活動(dòng)范圍以及資源,按輕重緩急排出本部門(mén)的經(jīng)費(fèi)支出先后次序,一切從零開(kāi)始來(lái)編制預(yù)算叫零基預(yù)算。也就是說(shuō),編制零基預(yù)算并不是說(shuō)不考慮以前年度的基礎(chǔ)資料,應(yīng)是把以往的基本數(shù)據(jù)作為參照來(lái)編制預(yù)算,其核心是重新評(píng)估下年度的所有項(xiàng)目,其實(shí)質(zhì)是對(duì)那些被證明很好的項(xiàng)目不是從零開(kāi)始,而是繼續(xù)執(zhí)行,有的也只是做些修正;對(duì)那些已經(jīng)被證明不適宜的項(xiàng)目,應(yīng)該是加以改進(jìn),或者說(shuō)是確實(shí)從零開(kāi)始,重新編制零基預(yù)算。因此,在編制零基預(yù)算的過(guò)程中,要堅(jiān)持求真務(wù)實(shí),認(rèn)真負(fù)責(zé),力求財(cái)政資金預(yù)算分配科學(xué)、合理,保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展的基本資金需求。實(shí)行零基預(yù)算的基本要求就是要掌握財(cái)政資金使用的詳細(xì)情況,這與中國(guó)加強(qiáng)政府預(yù)算管理的要求是相一致的。零基預(yù)算是建立在一個(gè)科學(xué)合理的基礎(chǔ)上的,對(duì)未來(lái)年度的預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)和審核,充分考慮政府各部門(mén)在下一預(yù)算年度對(duì)資金的需求,在年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中不再追加預(yù)算,使年初確定的預(yù)算指標(biāo)成為真正有約束力的剛性指標(biāo),盡量壓縮不必要的開(kāi)支,最終目的是使預(yù)算資金的分配與使用達(dá)到最優(yōu),取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益,在很大程度上體現(xiàn)了預(yù)算資金分配的科學(xué)性和合理性;同時(shí),零基預(yù)算可以綜合考慮各單位的情況,促進(jìn)各單位的財(cái)政收支平衡,加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金使用情況的管理。因此,為了編制好零基預(yù)算,有必要通過(guò)對(duì)各單位預(yù)算基數(shù)的清理,掌握各單位的家底;同時(shí)規(guī)范政府收支分類(lèi),建立科學(xué)合理的預(yù)算科目,實(shí)行復(fù)式預(yù)算編制方式,進(jìn)行正確的預(yù)算分類(lèi),推行有效的預(yù)算控制。

3.滾動(dòng)預(yù)算。

滾動(dòng)預(yù)算常常在企業(yè)預(yù)算管理中應(yīng)用,很少在政府預(yù)算中應(yīng)用。與企業(yè)預(yù)算管理不同,在政府預(yù)算中,滾動(dòng)預(yù)算應(yīng)以達(dá)到政府管理目標(biāo)為基礎(chǔ),根據(jù)政府管理目標(biāo)及市場(chǎng)變動(dòng)情況分階段滾動(dòng)預(yù)算政府財(cái)政資金的一種財(cái)務(wù)預(yù)算方法。其基本特點(diǎn)是首先要定位階段性的政府管理目標(biāo),保證政府職能正常發(fā)揮作用;其次要遵照政府管理目標(biāo)安排政府經(jīng)營(yíng)活動(dòng),引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)行滾動(dòng)式的動(dòng)態(tài)預(yù)算。滾動(dòng)預(yù)算具有靈活性,不斷隨時(shí)間進(jìn)行調(diào)整,可以反映政府內(nèi)外部環(huán)境的最新變化,因此,筆者認(rèn)為,在政府預(yù)算中應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算方法,有利于政府預(yù)算根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化有效地做出調(diào)整,增強(qiáng)政府預(yù)算的連貫性和可操作性,提高財(cái)政性資金的使用效益。在政府預(yù)算中應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算方法,它打破了傳統(tǒng)意義上的預(yù)算模式,是將財(cái)務(wù)核算與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)的一種科學(xué)靈活的財(cái)務(wù)預(yù)算管理方法。所謂滾動(dòng)預(yù)算,是指在編制預(yù)算時(shí),一切都以政府的發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃為導(dǎo)向,以不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境來(lái)確定政府預(yù)算目標(biāo)的一種具有彈性和柔性預(yù)算編制方法。也就是說(shuō),政府的預(yù)算支出以收入來(lái)確定,預(yù)算目標(biāo)服從政府的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃,通過(guò)系統(tǒng)地、周期性地調(diào)整預(yù)算,以更好地追求政府戰(zhàn)略目標(biāo),指導(dǎo)政府經(jīng)營(yíng)活動(dòng),引導(dǎo)政府管理行為長(zhǎng)期化。

4.戰(zhàn)略預(yù)算。

一般地,政府的發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)往往需要多年的經(jīng)營(yíng)才能完成,像中國(guó)政府是以五年為一個(gè)周期進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃,在每個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃中,國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)以及發(fā)展重點(diǎn)都會(huì)不同,各有側(cè)重。然而,政府預(yù)算要為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù),為國(guó)家發(fā)展提供財(cái)政資金安排。因此,如何使政府預(yù)算與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃不脫節(jié),如何解決政府預(yù)算目標(biāo)短期化等問(wèn)題是筆者將要研究的問(wèn)題。政府采用戰(zhàn)略預(yù)算,首先是在具體預(yù)算方法上應(yīng)由年度預(yù)算向滾動(dòng)預(yù)算發(fā)展。年度預(yù)算容易引起部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人追求短期效應(yīng),為體現(xiàn)其在位期間的工作政績(jī),有可能在編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算中都盡量留有余地,下級(jí)往上報(bào)預(yù)算時(shí)也會(huì)盡量留有余地,從而導(dǎo)致預(yù)算不符合客觀實(shí)際,準(zhǔn)確性也越來(lái)越差,這樣編制出來(lái)的預(yù)算就會(huì)與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。因此,政府在編制預(yù)算時(shí)引入戰(zhàn)略預(yù)算觀念,采用滾動(dòng)預(yù)算法把國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃貫徹在預(yù)算中,從動(dòng)態(tài)預(yù)算中把握國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略,使各級(jí)財(cái)政部門(mén)充分考慮未來(lái)一定時(shí)期的政府職能作詳細(xì)的考慮和全盤(pán)規(guī)劃,保證政府工作能夠有條不紊地進(jìn)行,可以使預(yù)算能隨時(shí)間的推進(jìn)不斷加以調(diào)整和修訂,使預(yù)算與實(shí)際情況更相適應(yīng)。這有利于充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用,提高預(yù)算的靈活性,幫助戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度下對(duì)預(yù)算執(zhí)行的變化

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下,必然要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行,確保預(yù)算的圓滿(mǎn)實(shí)現(xiàn)。這就要求相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的預(yù)算規(guī)章制度,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的管理、控制;定期、不定期檢查預(yù)算執(zhí)行情況,盡早發(fā)現(xiàn)差異,找出原因,加以控制。此外,各單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定,避免預(yù)算的隨意追加、調(diào)整。單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后,就應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)必須嚴(yán)格執(zhí)行的財(cái)經(jīng)制度,不得隨意追加或調(diào)整預(yù)算。經(jīng)常性支出項(xiàng)目一般不應(yīng)調(diào)整;對(duì)于確需追加或調(diào)整的,應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算追加程序,由單位最高決策部門(mén)審批并報(bào)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。只有這樣,預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性才能真正的樹(shù)立起來(lái)。同時(shí)要完善預(yù)算支出績(jī)效考核。預(yù)算績(jī)效考核是對(duì)經(jīng)費(fèi)支出與產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為,是以支出“結(jié)果”和“追蹤問(wèn)效”為導(dǎo)向,以定性分析與定量評(píng)判為手段的預(yù)算支出管理模式,這對(duì)強(qiáng)化支出管理意識(shí),優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu),提高預(yù)算支出的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益具有重要作用。而績(jī)效的評(píng)價(jià)必須通過(guò)建立一套科學(xué)、合理并行之有效的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施。必須建立以主管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、資產(chǎn)、后勤、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門(mén)處長(zhǎng)為成員的經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效考核評(píng)價(jià)小組,以提高評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性,建立支出預(yù)算計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約機(jī)制,實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核工作制度化、規(guī)范化、法制化。

總之,國(guó)庫(kù)集中支付制度的目的是為了從根本上提高財(cái)政資金的使用效率,但國(guó)庫(kù)集中支付制度要真正達(dá)到預(yù)期的目的,必須建立相應(yīng)的預(yù)算管理制度,主要是編制一本完整規(guī)范的政府預(yù)算。

(作者單位:深圳市福田區(qū)國(guó)庫(kù)支付管理中心)