全面開展中國特色績效審計(jì)的困難及對(duì)策

李星吾 黃江海

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),樹立科學(xué)審計(jì)理念,切實(shí)把握審計(jì)工作發(fā)展規(guī)律,通過預(yù)防、揭露、抵御三方面,充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能,要求全面推進(jìn)績效審計(jì)。但不容置疑的是,全面開展中國特色績效審計(jì)之路并非平坦。本文擬對(duì)全面開展中國特色績效審計(jì)的主要困難進(jìn)行剖析,并探求解困途徑和對(duì)策。

一、主要困難

(一)基礎(chǔ)理論研究不夠,缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)。

對(duì)于績效審計(jì),國外研究發(fā)展時(shí)間相對(duì)較長,取得了一定的研究成果,但在很多方面未能取得廣泛一致,我們自然不能照搬照套。國內(nèi)學(xué)者和研究人員對(duì)中國特色績效審計(jì)也進(jìn)行了一些研究探討,但都十分零散,沒有形成比較統(tǒng)一的主流觀點(diǎn),無法深刻影響我國績效審計(jì)理論、觀念和實(shí)踐的格局。因此,在缺乏比較系統(tǒng)的理論指導(dǎo)前提下,要全面開展績效審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)是比較困難的。

(二)面向社會(huì)宣傳不夠,缺乏一定審計(jì)環(huán)境。

由于中國特色績效審計(jì)理論研究成果相對(duì)缺乏,有的地方績效審計(jì)實(shí)踐近乎空白,審計(jì)機(jī)關(guān)也沒有將績效審計(jì)納入審計(jì)宣傳的范圍等諸因素的影響,政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門知之甚少,廣大民眾也對(duì)其缺乏了解,社會(huì)關(guān)注度極低,致使中國特色績效審計(jì)遠(yuǎn)在絕大多數(shù)人的視線之外。因此,開展績效審計(jì)缺乏一定的審計(jì)環(huán)境。

(三)法律法規(guī)依據(jù)不夠,缺乏具體指導(dǎo)細(xì)則。

修訂后的《審計(jì)法》規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！靶б妗倍?很宏觀很籠統(tǒng),不足以支撐中國特色績效審計(jì)的開展。除此之外,目前尚無其它法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí),指導(dǎo)績效審計(jì)的具體實(shí)施細(xì)則也未出臺(tái)。因而,有的地方試行績效審計(jì),只能在不規(guī)范、低水平的狀態(tài)下進(jìn)行。績效審計(jì)的法律依據(jù)不充實(shí),成為制約績效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

(四)專業(yè)審計(jì)力量不夠,缺乏相關(guān)從審經(jīng)驗(yàn)。

績效審計(jì)范圍的廣泛性、審計(jì)目標(biāo)的全面性、審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性及審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)艱難性等多因素的組合,要求從審人員具備多學(xué)科專業(yè)知識(shí)和技能。盡管我國審計(jì)已有二十余年的發(fā)展,這類專業(yè)審計(jì)人員仍十分缺乏。加之績效審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)很少,絕大部分審計(jì)人員無績效審計(jì)從審經(jīng)歷和從審經(jīng)驗(yàn),這勢必影響廣大審計(jì)人員開展績效審計(jì)工作的信心。

(五)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠,缺乏統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)。

各項(xiàng)資金的績效實(shí)現(xiàn)過程和表現(xiàn)形式各不相同,因此績效審計(jì)的對(duì)象會(huì)千差萬別,從而衡量和評(píng)價(jià)被審計(jì)事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等方面的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)有所不同,也難以統(tǒng)一。有時(shí)不同地域同類事項(xiàng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)也不能一概而論。甚至同一審計(jì)項(xiàng)目采用不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),所得出的結(jié)論都會(huì)有所不同。沒有切實(shí)可行的績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和衡量標(biāo)準(zhǔn),審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)無法控制,影響績效審計(jì)開展。

(六)相關(guān)制度完善不夠,缺乏審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。

績效審計(jì)成果能否得到充分有效運(yùn)用,是體現(xiàn)績效審計(jì)的作用和價(jià)值的重要方面。目前,由于審計(jì)結(jié)果公告、責(zé)任追究制度等可以有效促進(jìn)審計(jì)結(jié)論執(zhí)行和審計(jì)成果得到運(yùn)用的相關(guān)制度尚不完善,或者說無法全面執(zhí)行,在很多地方就連財(cái)政財(cái)務(wù)收支方面的審計(jì)結(jié)論還難以得到全面的執(zhí)行落實(shí),相關(guān)制度規(guī)定還未十分明確的績效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用會(huì)更難得到保證。

二、解困途徑和對(duì)策

(一)組織力量,借鑒國內(nèi)外有關(guān)績效審計(jì)的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國審計(jì)特點(diǎn),對(duì)中國特色績效審計(jì)的基礎(chǔ)理論展開較系統(tǒng)的研究。

由審計(jì)署牽頭,各地方審計(jì)機(jī)關(guān)參與,組織審計(jì)實(shí)務(wù)工作者和大專院校、科研院所審計(jì)理論研究人員,通力合作,理論聯(lián)系實(shí)際,借鑒國內(nèi)外有關(guān)績效審計(jì)的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國審計(jì)特點(diǎn)進(jìn)行研究。明確中國特色績效審計(jì)的基本含義、特點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)技術(shù)方法、審計(jì)質(zhì)量控制和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等相關(guān)問題,確立一個(gè)相對(duì)主流的觀點(diǎn)用以統(tǒng)一績效審計(jì)相關(guān)人員的認(rèn)識(shí),然后再在不斷實(shí)踐和研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步豐富和完善。

(二)廣泛開展宣傳,讓社會(huì)更多的了解中國特色的績效審計(jì),營造良好的績效審計(jì)環(huán)境。

審計(jì)宣傳是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本工作。多年來,審計(jì)宣傳取得了較好的社會(huì)影響,為推動(dòng)審計(jì)工作的深入開展發(fā)揮了積極作用,也積累了比較豐富的審計(jì)宣傳經(jīng)驗(yàn)。今后,我們應(yīng)該加大對(duì)中國特色的績效審計(jì)的宣傳力度。通過報(bào)紙、電臺(tái)舉辦績效審計(jì)的宣傳專欄、相關(guān)會(huì)議宣講績效審計(jì)、印發(fā)有關(guān)績效審計(jì)的專題宣傳資料、電視臺(tái)做有關(guān)績效審計(jì)的訪談節(jié)目、重大績效審計(jì)案例實(shí)行公告等多種手段和方法,多場合、全方位宣傳中國特色績效審計(jì)。通過不懈的努力,讓領(lǐng)導(dǎo)了解、民眾知曉。與此同時(shí),各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)積極向市委、人大、政府等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)爭取對(duì)全面開展績效審計(jì)工作重視和支持,為全面開展績效審計(jì)營造良好的審計(jì)環(huán)境。

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè),充實(shí)專業(yè)審計(jì)力量,創(chuàng)新隊(duì)伍管理體制和方法,加強(qiáng)培訓(xùn),為開展中國特色績效審計(jì)提供人力資源。

全面開展中國特色的績效審計(jì),要不斷優(yōu)化人才結(jié)構(gòu),通過公務(wù)員招考、調(diào)入、聘請(qǐng)等方式逐步提高法律、工程、環(huán)境保護(hù)和計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)人員比例。同時(shí),還應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)有在職人員績效審計(jì)專業(yè)知識(shí)和技能的教育培訓(xùn),大規(guī)模培訓(xùn)績效審計(jì)專業(yè)人員。著力提升廣大審計(jì)人員宏觀分析的能力、查處揭露重大違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪線索的能力、財(cái)務(wù)信息分析的能力和實(shí)事求是作出審計(jì)判斷的能力,提升廣大審計(jì)人員有效開展績效審計(jì)的其他各種專業(yè)勝任技能。

(四)積極推動(dòng)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的制訂和完善,進(jìn)一步充實(shí)績效審計(jì)法律法規(guī)規(guī)定。

積極推動(dòng)有關(guān)績效審計(jì)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的制訂和完善,努力做到用專門的法律法規(guī)條款規(guī)范績效審計(jì)。在做好審計(jì)法實(shí)施條例的修訂和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例的制定工作中,注重涉及完善有關(guān)績效審計(jì)的內(nèi)容。在開展績效審計(jì)工作的起步階段,國家審計(jì)署至少先應(yīng)依據(jù)審計(jì)法和其他方面的一些相關(guān)規(guī)定,以部門規(guī)章來明確績效審計(jì)的相關(guān)事項(xiàng),讓績效審計(jì)工作逐步開展起來。之后,要立足我國審計(jì)實(shí)踐,借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在較短的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)績效審計(jì)準(zhǔn)則和指南。

(五)積極探索,制訂一系列切實(shí)可行的具有中國特色的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建起績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)遵循全面性原則、可操作性原則、定性與定量結(jié)合原則、長期和短期結(jié)合原則和成本效益原則。從這些原則立場出發(fā),探索制訂績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系可從三個(gè)層次進(jìn)行。一是指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn),就是對(duì)績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和一些具體做法作出的原則性規(guī)定,主要來源于相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章,這些是績效審計(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ);二是技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn),包括已被廣泛接受的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)組織建議的標(biāo)準(zhǔn)以及被審計(jì)單位、項(xiàng)目的業(yè)務(wù)目標(biāo)、用于衡量評(píng)價(jià)績效的其他明確標(biāo)準(zhǔn);三是替代標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)上述兩個(gè)層次的標(biāo)準(zhǔn)均不存在或者無法滿足績效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí),可以考慮先用替代標(biāo)準(zhǔn),包括同類先進(jìn)組織的最佳實(shí)務(wù)以及被審計(jì)單位以前年度的最佳績效等。此外,如果以上標(biāo)準(zhǔn)還無法滿足績效審計(jì)評(píng)價(jià),審計(jì)人員就需要與被審計(jì)單位共同探討制定共認(rèn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),創(chuàng)造性的開展相關(guān)工作。

(六)廣泛借鑒,摸索總結(jié),大膽創(chuàng)新,積極運(yùn)用先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法。

績效審計(jì)方法,是在審計(jì)工作中為了實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)目標(biāo)而采用的工作模式、程序、措施和手段等,它包括績效審計(jì)工作組織實(shí)施的方法、審計(jì)取證方法和審計(jì)工作質(zhì)量與成果的考核方法等。但是對(duì)于廣大的績效審計(jì)工作者來說,更關(guān)注的是更多運(yùn)用績效審計(jì)的一些具體方法。一般來說,常用的審計(jì)證據(jù)收集方法和分析方法,如審閱法、觀察法、訪談法、抽樣和案例研究法、統(tǒng)計(jì)分析法和比較分析法等都適用于中國特色的績效審計(jì)工作。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查方法,能更高效的涉及被審計(jì)單位和被審計(jì)事項(xiàng)的多個(gè)層面,是適用績效審計(jì)的一個(gè)較好辦法,應(yīng)在開展績效審計(jì)的過程進(jìn)行進(jìn)一步完善和有效運(yùn)用。

(七)建立并不斷完善被審計(jì)單位資料庫,及時(shí)補(bǔ)充相關(guān)信息資料。

被審計(jì)單位資料庫,是一種以電子文件形式表達(dá)的被審計(jì)單位的基本情況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理情況和審計(jì)情況等其他與審計(jì)相關(guān)情況的資料信息集合。被審計(jì)單位資料庫通過收集和整理被審計(jì)單位的基本信息、業(yè)務(wù)信息、歷年的財(cái)務(wù)信息和相關(guān)的審計(jì)信息,全面掌握被審計(jì)單位的情況,為充分行使審計(jì)監(jiān)督提供必要的支持。按照信息化工作要求,采集的被審計(jì)單位的信息數(shù)據(jù)至少應(yīng)該包括以下十個(gè)方面:被審計(jì)單位決算報(bào)表數(shù)據(jù);被審計(jì)單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置及各部門的職責(zé)、人員分工等;重大會(huì)計(jì)政策選用及變動(dòng)情況;企業(yè)、法人營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、行政事業(yè)單位法人代碼證書復(fù)印件;審計(jì)管轄單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表;與審計(jì)目標(biāo)相關(guān)的電子業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)等;被審計(jì)單位所使用的核算軟件;被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度的制定情況及制度材料;根據(jù)被審計(jì)單位接受社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)情況和審計(jì)檔案資料;審計(jì)管轄單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)情況和審計(jì)檔案資料;其他有利于審計(jì)工作了解情況的相關(guān)資料等。與此同時(shí),不斷完善被審計(jì)單位資料庫,及時(shí)補(bǔ)充相關(guān)信息資料,能及時(shí)掌握了解被審計(jì)單位發(fā)展歷程,能跟蹤被審計(jì)單位的情況變化,尤其適合績效審計(jì)的工作需要。較好的被審計(jì)單位資料庫對(duì)于績效審計(jì)工作必將起到事半功倍的效果。

(八)進(jìn)一步完善和推行審計(jì)結(jié)果公告制度和責(zé)任追究制度等相關(guān)制度,確?？冃徲?jì)結(jié)果得到運(yùn)用。

審計(jì)作用的發(fā)揮,突出體現(xiàn)在審計(jì)結(jié)論是否得到執(zhí)行,審計(jì)結(jié)果是否得到運(yùn)用。已經(jīng)試行的審計(jì)結(jié)果公告制度和責(zé)任追究制度等相關(guān)制度,充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)輿論監(jiān)督和問責(zé)制的力量,在促進(jìn)審計(jì)結(jié)論執(zhí)行,審計(jì)結(jié)果運(yùn)用方面發(fā)揮了一定的作用。為確?？冃徲?jì)結(jié)果得到運(yùn)用,審計(jì)機(jī)關(guān)不斷提高績效審計(jì)質(zhì)量的同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步完善并執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告制度和責(zé)任追究制度等相關(guān)制度。通過進(jìn)一步完善我國法律賦予人大等相關(guān)部門的質(zhì)詢、罷免和撤職等監(jiān)督手段,強(qiáng)化政府責(zé)任追究制度對(duì)決策失誤、效率低下及造成重大損失浪費(fèi)等行為的有關(guān)責(zé)任人問責(zé),以確?？冃徲?jì)成果有效落實(shí),減少和杜絕屢審屢犯現(xiàn)象和審計(jì)人力資源的浪費(fèi)。

(作者單位:岳陽市審計(jì)局)