貧困山區(qū)的村民自治研究

林 琳

[摘要]隨著農(nóng)村社會的變革，農(nóng)村自治至今大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，受到政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面的影響。為更好地加快貧困山區(qū)村民自治建設(shè)，必須完善村民自治制度，強化村級組織建設(shè)，協(xié)調(diào)村委會和村黨支部的關(guān)系，完善選舉制度，提升村民大會的作用；要加快貧困山區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展步伐，改善交通，發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢農(nóng)業(yè)；要強化教育，推進村民思想更新，提高村干部和村民的整體文化素質(zhì)；也要完善相關(guān)的法律制度，使《村組法》得到更好的落實。

[關(guān)鍵詞]貧困山區(qū)；村民自治；問題；對策

中圖分類號：D693.63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-5918(2009)04-0084-02

村民自治是具有中國特色的基層民主政治制度，是中國政治現(xiàn)代化的一個飛躍。改革開放以來。廣大農(nóng)村通過自我教育，自我管理，自我服務(wù)，使基層民主法制建設(shè)得到進一步加強，村民自治取得了實質(zhì)性效果。但由于歷史和自然條件等方面的原因，當前農(nóng)村特別是貧困山區(qū)的村民自治還存在一些問題，以致一些地方具體的政策和法律難以得到真正的落實，有待我們進一步研究和解決。

一、我國村民自治的歷史發(fā)展

根據(jù)村民自治的發(fā)展過程及其特點，我國村民自治大致經(jīng)歷三個階段：

第一階段(1980-1987年)黨的十一屆三中全會以后，人民公社隨著生產(chǎn)的發(fā)展難以履行其應(yīng)有的職能，基層組織缺乏生氣。村民委員會就是在這樣的背景下為適應(yīng)農(nóng)村迫切需要而誕生。1980年2月，地處廣西壯族自治區(qū)的6個生產(chǎn)隊以無記名投票的方式，選舉產(chǎn)生了我國第一個村民委員會——果作村村民委員會。1982年頒布的憲法用根本大法的形式規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)和基本任務(wù)等。村民委員會作為基層自治組織開始了制度的規(guī)范化過程。此后，在全國范圍內(nèi)村民自治委員會普遍建立，1983年中共中央頒布了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國出現(xiàn)了一批生產(chǎn)大隊改組村委會的高潮?？傮w來說，早期的村組織大多數(shù)還不夠成熟，村委會組織的設(shè)置也比較簡單，村委會的制度結(jié)構(gòu)較為單一，但基本的框架和精神已經(jīng)確立，為村民自治的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第二階段(1988-1998年)1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國全國村民委員會組織法<試行)》，1998年6月在全國實行。村民自治以法律的形式被固定下來。多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市先后頒布了“實施辦法”。使村民自治既具有權(quán)威性，又帶有地方特色和可操作性。基層領(lǐng)導干部通過深入研究和調(diào)查，開展宣傳、普法和教育工作，讓廣大村民了解《村組法(實行)》的有關(guān)規(guī)定及其精神。各地結(jié)合選舉或換屆選舉來貫徹這一法律。從競選過程看，地方上大都確立了發(fā)動群眾、公開競選、組織投票、宣布結(jié)果等重要步驟，因地制宜的創(chuàng)造出各種各樣的選舉模式，從而打破了鄉(xiāng)村長期僵化不變的干部任用制度，鼓勵和推動了農(nóng)村人才的成長。到1998年10月間。全國已經(jīng)普遍經(jīng)歷了三次農(nóng)村基層民主換屆選舉，村民自治取得廣泛成就，村民委員會通過選舉。內(nèi)部結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，只能更加明確，在基層中的作用和地位不斷提升，與早期村民自治相比，這一時期村民的自治意識和民主觀念得到加強，通過全國范圍內(nèi)廣泛開展村務(wù)公開活動，村民擁有了對村莊事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。

第三階段(1999年至今)1998年底，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過，村民自治走向規(guī)范化、制度化和法制化的轉(zhuǎn)折階段。這一時期，以“海選”為突破口的村委會選舉發(fā)展迅速，在選舉中也基本上確立了差額選舉模式。進入二十世紀以來，村民自治發(fā)展的權(quán)利指向更加明確，中共“十六大”報告提出建設(shè)社會主義政治文明的任務(wù)，從憲法“尊重和保障人權(quán)”的角度發(fā)展社會主義農(nóng)村民主，村民自治進入一個通過組織重建和制度完善實現(xiàn)村民民主權(quán)利的新的歷史時期。村民自治隨著農(nóng)村政治體制改革的發(fā)展，正在內(nèi)化為村民的一項不可剝奪的民主權(quán)利，“搞好村民委員會換屆選舉，必須充分發(fā)揮民主，切實保障廣大村民在選舉環(huán)節(jié)中的權(quán)利，使村民委員會的選舉真正體現(xiàn)農(nóng)民群眾的意愿?！?/p>

二、貧困山區(qū)村民自治的對策

為了加快貧困山區(qū)村民自治建設(shè)的步伐，進一步貫徹落實《村委會組織法>，我提出以下對策：

(一)完善村民自治制度。強化村級組織建設(shè)

村民自治是黨領(lǐng)導農(nóng)民群眾的一項偉大創(chuàng)造，并以法律的形式實現(xiàn)農(nóng)民群眾當家作主的一項政治制度。中國共產(chǎn)黨從根本上是支持、組織和保證人民當家作主，在實踐中要不斷提高農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導村民自治的能力。在貧困山區(qū)，基層黨組織要積極貫徹“三個代表”重要思想，發(fā)揮黨的先進性和創(chuàng)造性，提高黨在農(nóng)村的引導、規(guī)范和整合的能力。黨的農(nóng)村基層組織在政策上根據(jù)村的具體情況做好宣傳和引導，向廣大農(nóng)民群眾宣傳國家推行村民自治的相關(guān)法律和政策，鼓勵和引導廣大村民積極參與到村民自治的實踐中去。基層黨組織內(nèi)部應(yīng)加強領(lǐng)導班子建設(shè)，完善干部選拔任用機制，通過公開競選，使選舉的方式民主化，強化競爭機制，真正讓那些政治素質(zhì)高、文化素質(zhì)好的黨員成為基層黨組織領(lǐng)導干部，不斷擴大黨內(nèi)民主，增強基層黨組織的號召力和凝聚力。

隨著村委會直選的推進，村委會的權(quán)威性大大加強，這就要求黨組織和村委會之間要正確處理好兩者的關(guān)系，明確各自的職責。一方面，要根據(jù)貧困山區(qū)的地理和人文特點，設(shè)計合理的制度來劃分村黨支部和村委會的權(quán)利邊界，實現(xiàn)權(quán)利配置的合理化、法制化和民主化，確保權(quán)利運作的規(guī)范、有序；另一方面，村委會要負責村務(wù)工作，在村黨支部的領(lǐng)導下依法開展各項工作，組織村民進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等自治實踐。村委會要重視村黨支部提出的有建設(shè)性的意見和建議；村黨支部在加強領(lǐng)導的同時，也要支持村委會依法開展村務(wù)工作。二者在處理村的重大問題時所提出的措施和建議，最終都應(yīng)由村民大會審議，村級組織要通過村民大會使村民在表決中認識自身行使權(quán)利的重要性?；鶎咏M織都要設(shè)立民主程序接受村民的監(jiān)督。

完善村民自治，還要擴大村民直接的權(quán)利，通過具體的監(jiān)督活動，使村委會活動規(guī)范化和民主化。涉及農(nóng)民利益的公共事務(wù)，要按依法治村的原則，以民主的方式由村民會議公開討論決定，防止少數(shù)人濫用權(quán)利而產(chǎn)生“暗箱操作”的行為。同時要體現(xiàn)程序原則，“村民自治為中國基層政治引入了新的‘游戲規(guī)則和操作程序。最為關(guān)鍵的是它將確定村級領(lǐng)導人這一整治過程的邏輯起點進行了反向置換，變‘自上而下為‘自下而上，并由此確定了新的游戲規(guī)則和操作技術(shù)?！碧貏e是在選舉過程中候選人的產(chǎn)生、競選、投票等都要規(guī)范化和程序化，排除依靠不正當手段獲取選票和破壞選舉的行為，不斷使村民自治的機制合理化。

(二)發(fā)展貧困山區(qū)經(jīng)濟，提高村民生活質(zhì)量

貧困山區(qū)的村民參與村民自治的積極性不高的重要原因是沒有及經(jīng)濟發(fā)展作后盾，要在這樣的地方推進村民自治，就

要大力發(fā)展貧困山區(qū)的經(jīng)濟，提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平，為村民自治提供物質(zhì)保障。貧困山區(qū)要根據(jù)自身的優(yōu)勢發(fā)展特色經(jīng)濟，如引進優(yōu)良品種來提高貧困山區(qū)的農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量，也可以通過有規(guī)模的蓄養(yǎng)家禽來增加副業(yè)收入。在個別有地理條件的鄉(xiāng)村，村民通過開發(fā)旅游資源增加財政收入，發(fā)展地區(qū)的旅游經(jīng)濟。從政府方面講，應(yīng)響應(yīng)中央提出的以城帶鄉(xiāng)、建設(shè)新型農(nóng)村的號召，改善通往貧困山區(qū)的道路交通設(shè)施，使山區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城溝通便利。在方便了鄉(xiāng)村間的聯(lián)系的前提下才能使村民自治不斷接受民主化的創(chuàng)新機制。針對貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的特點，政府還要引導農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，走農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。同時，為了避免農(nóng)村勞動力外流，貧困山區(qū)應(yīng)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。地方政府可提高減免稅收等優(yōu)惠政策鼓勵投資者在貧困山區(qū)開辦工廠，充分發(fā)揮農(nóng)村的人力資源優(yōu)勢，促進生產(chǎn)發(fā)展。增強農(nóng)村社會凝聚力。農(nóng)村特別是貧困山區(qū)經(jīng)濟要發(fā)展，離不開方方面面人士的支持，正如鄧小平所說的：“一個生產(chǎn)隊有了自主經(jīng)營權(quán)。一小塊地沒種上東西，一小片水面沒有利用起來搞養(yǎng)殖業(yè)，社員和干部就要睡不著覺。就要開動腦筋想辦法，全國幾十萬個企業(yè)、幾百萬個生產(chǎn)隊都開動腦筋，能增加多少財富啊?！?/p>

(三)發(fā)展教育，推進村民思想更新

通過發(fā)展鄉(xiāng)村教育，提高農(nóng)民的文化水平，減少農(nóng)村成年人中的文盲和半文盲人數(shù)，培養(yǎng)村民的政治參與意識。廣大基層干部要加大宣傳力度，把國家關(guān)于村民自治的政策落實到實處，使村民能進一步學習國家頒布并實行多年的《村民委員會組織法》，樹立自身在村民自治中主人翁地位和增強政治責任感。村民自治離不開村民依法治村理念的培養(yǎng)，不僅通過教育使廣大村民懂法、知法，更要使他們守法、用法，把殘留在村民思想深處的“人治”觀念通過法制宣傳得到轉(zhuǎn)變，提高村民對國家政策法規(guī)的認識層次。村干部可以通過夜間學習班來提高農(nóng)民依法治村的理念，增強村民的民主意識，使廣大鄉(xiāng)村居民都能積極參與到村民自治的實踐中。

解決貧困山區(qū)村民自治問題的根本途徑在于人的素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，特別是鄉(xiāng)村干部的政治、文化素質(zhì)的提高。縣級政府部門要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)農(nóng)村特點，經(jīng)常性地舉辦黨員干部培訓班，提高其政治文化素質(zhì)，使基層干部接受先進文化的熏陶，提高干部內(nèi)在的修養(yǎng)和品性，克服“官本位”思想。對于那些民主法制意識薄弱、知識和能力低下的干部要堅決予以裁決。貧困山區(qū)要加大力度，創(chuàng)造良好的條件，營造良好的用人機制，從縣到鄉(xiāng)建立一套有利于優(yōu)秀人才發(fā)展的空間，吸引人才深入鄉(xiāng)村基層，培養(yǎng)一批專業(yè)化、年輕化、知識化的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村干部隊伍。政府還要加大教育投資力度，改善農(nóng)村的教育基礎(chǔ)設(shè)施，引進高素質(zhì)的教師隊伍，提高農(nóng)村教育的整體質(zhì)量。只有依靠教育，提升村民的文化水平，才能從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)村落后的思想觀念和陳舊的思維意識，才能使基層民主政治深入人心。

(四)加強和完善村民自治的法律制度

《村民委員會組織法》中主要規(guī)定了村委會產(chǎn)生的程序和職能，而對不履行的行為并沒有切實可行的制裁措施?！耙酝{、賄賂、偽造選票大呢感不正當手段……破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報?！痹趯嶋H中，貧困山區(qū)的村民在整體上的覺悟水平、文化素質(zhì)、法制意識等都不能保證這一權(quán)利得以有效行使。因此，當前需要完善《村組法》，規(guī)范民主選舉的操作程序，明確政府與基層干部的職責。規(guī)定具體有效的獎懲措施，使該法在農(nóng)村有較強的可操作性和認同感。村干部和村民群眾可依據(jù)憲法和法律制定符合本村的村規(guī)，建立各種村級管理制度，把村民自治納入制度化、法律化的軌道。通過廣播、電視、報刊等媒體，多方位的開展民主法制教育和宣傳，有力地提高貧困山區(qū)的政治文明程度，從根本上改變農(nóng)村重人治、輕法治的思想，最終實現(xiàn)村民自治的法制化。

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