新公共管理理論的成就批判與反思

劉玉蓉

[摘要]為了擺脫傳統(tǒng)公共行政理論指導下出現(xiàn)的政府管理危機，在對傳統(tǒng)公共行政理論的持續(xù)爭論和批判中。新公共管理理論興起。作為一種試圖超越傳統(tǒng)公共行政理論的現(xiàn)代公共管理理論的組成部分，新公共管理創(chuàng)新了傳統(tǒng)公共行政的研究范圍、方法、學科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)，為西方政府的改革提供了新思路、新模式，它的理論及實踐為推動西方國家的行政研究和行政改革起到了十分重要的推動和指導作用。但是，對新公共管理理論的質(zhì)疑和批評聲也從未間斷。本文試圖從新公共管理取得的成就及它在立論、實踐模式和價值取向等方面存在的內(nèi)在矛盾入手分析，從而更客觀地看待和理解這場新公共管理運動的實質(zhì)，使我們在學習借鑒此種理論時有更理性的把握。

[關(guān)鍵詞]公共行政；新公共管理；批判反思

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-5918(2009)04-0082-02

一、新公共管理的基本思想

根據(jù)西方行政學者們的論述，新公共管理理論的基本思想可以做如下概括：

(一)政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。與傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠治理并且善于實行“治理”的政府。

(二)政府服務應以顧客或市場為導向。新公共管理理論認為，政府的社會職責是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務?！笆袌霾粌H在私營部門存在，也在公共部門內(nèi)部存在。”于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構(gòu)，而是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”，這是公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實回歸。

(三)政府應廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。新公共管理理論認為，與集權(quán)的機構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)有許多優(yōu)點：比集權(quán)的機構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速做出反應；比集權(quán)的機構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產(chǎn)率等等。因此，政府應將社會服務與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭和志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理。

(四)政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同。新公共管理理論強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如重視人力資源管理、強調(diào)成本一效益分析、全面質(zhì)量管理，強調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理理論認為，政府應根據(jù)服務內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應的供給方式。

(五)政府應在公共管理中引入競爭機制。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理理論強調(diào)政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質(zhì)量和效率。

(六)政府應重視提供公共服務的效率、效果和質(zhì)量。新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應關(guān)心公共部門直接提供服務的效率和質(zhì)量。因此。新公共管理理論主張政府管理的資源配置應該與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來。在管理和付酬上強調(diào)按業(yè)績而不是按目標進行管理，按業(yè)績而不是按任務付酬。在對財力和物力的控制上強調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預算制度，即按使命作預算、按產(chǎn)出作預算、按效果作預算和按顧客需求作預算。

(七)政府應放松嚴格管制，實施明確的績效目標控制。新公共管理理論反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效目標對完成情況進行測量和評估。

(八)公務員不必保持中立。在看待公務員與政務官員關(guān)系的問題上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。新公共管理理論認為，政策制定與政策執(zhí)行不應截然分開。正視行政機構(gòu)和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執(zhí)行政策，還能使他們以主動的精神設(shè)計公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會功能。

二、新公共管理的成就

(一)與傳統(tǒng)的公共行政學相比，“新公共管理”范式具有一系列創(chuàng)新。這主要表現(xiàn)在如下四個方面：

第一?！靶鹿补芾怼睘楣膊块T管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)；

第二，“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；

第三，“新公共管理”建立起—個更加全面、綜合的知識框架；

第四，“新公共管理”提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。

(二)新公共管理表現(xiàn)出了防止行政權(quán)力濫用的趨向：

1.新公共管理的服務定位將導致特權(quán)的消失和特權(quán)意識的弱化；

2.新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)；

3.新公共管理由于實行公共服務的公開竟標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機會最小化?？傊?，新公共管理已經(jīng)顯示出這樣的趨勢，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。

三、對新公共管理理論的批判與反思

(一)對新公共管理理論的立論批判

1.對新公共管理經(jīng)濟學基礎(chǔ)的批判。有觀點認為經(jīng)濟學作為經(jīng)濟體系和私營部門的理論基礎(chǔ)，是有一定成效的，但將其應用到公共部門則是一種低劣的構(gòu)想。

2.對人性認識的偏頗。公共選擇理論把經(jīng)濟學方法運用到政治學中，用方法論上的個人主義，采用理性“經(jīng)濟人”假設(shè)來解釋整個傳統(tǒng)上屬于政治學、行政學研究范疇的問題，認為市場中的政府官員在公共領(lǐng)域也同樣是“經(jīng)濟人”，這種人性假設(shè)忽視了文化因素對人性的規(guī)制。

3.對新公共管理的管理主義傾向的批判。新公共管理對私營部門管理方式的借鑒是其遭到批判的又一原因。

(二)對新公共管理理論實踐模式的批判

1.對重塑政府運動的批判。針對美國的重塑政府運動，美國學者格林和哈伯爾批評說，企業(yè)家政府模式引用法國經(jīng)濟學家薩伊對企業(yè)家概念的定義并試圖將這一定義簡單地推廣為任何人、任何公務員或公共組織可以仿效的行為準則，這是對美國政府及其治理模式的極大偏離，這些偏離將會引起涉及諸如三權(quán)分立體制中的制度關(guān)系、法治、制度穩(wěn)定與整合、分配效應以及富有活力的政治社群的維持等傳統(tǒng)的基本政治問題。

2.對市場化改革的批判。有學者認為，政策變革反映出在發(fā)展哲學中的以國家為中心的方法到以市場為中心的方法的徹底的改變，并最終確定了公共部門和私營部門的關(guān)系和界

限。這里存在一種危險，公共部門有可能成為和洗澡水一起潑掉的嬰兒，暴露出政府失靈問題的國家和機構(gòu)忽視了一個問題，即市場失靈也是不可控制的。

(三)對新公共管理的價值取向的批判

1.新公共管理可能會導致更大機會的腐敗

有觀點認為，傳統(tǒng)行政模式的效力之一在于它的倫理制度，依靠這種制度來有效約束貪污腐化行為。而在將注意力轉(zhuǎn)變到結(jié)果而不是手段方面時，可能會產(chǎn)生責任和倫理，甚至貪污腐敗問題。新公共管理理論去掉了以往在公共服務方面為保證誠實和中立制定的方法如：固定薪金、程序規(guī)定、永久任期、對直線管理權(quán)力的限制、公共部門和私營部門之間明確分開的界限等，按照仍待檢驗的傳統(tǒng)的價值觀，這種變革可能會產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

也有專家認為，有一些具體的倫理問題與簽約轉(zhuǎn)包方式有關(guān)。例如秘密委員委托個別公務員提出或監(jiān)督合同，與特定承包商達成默契而不是公開招投標，在選擇承包商的過程中進行政治干預，投票者相互串通，接受投票者高于公共服務成本的價格等等。

2.新公共管理的價值取向單一

公共行政與公共管理不同于企業(yè)管理，它不僅僅追求經(jīng)濟價值，其價值取向是多元的，公共行政保障著民主社會中基本價值如自由、民主、人權(quán)以及社會正義的實現(xiàn)。但新公共管理卻導致了民主與公平等公共管理核心價值的弱化。新公共管理把經(jīng)濟(Economy)、效率(EMciency)和效能(Effective-ne88)，即“3E”作為自己價值的基礎(chǔ)，要求用最少的錢辦最多的事，在公共服務的供給上采用“用者付費制”、“憑單制”?！罢髽I(yè)化運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價”?！盁o論在哲學上，還是在實際的事務中，人們都十分關(guān)注公正、正義和公平。如果對此二者缺乏某種程度共同認可的制度安排，道德共同體的存在是不可能的?！?/p>

3.公共管理目標——公共利益難以得到保障

公共管理的目標是要實現(xiàn)和捍衛(wèi)公共利益，在傳統(tǒng)公共行政過程中，寄希望“政治中立”、“一心為公”的官僚來實現(xiàn)與捍衛(wèi)公共利益，并對官僚實行終身的保障和嚴格規(guī)制約束以保證執(zhí)行公務中的無私。

新公共管理也主張實現(xiàn)和維護公共利益，但主張通過短期或臨時的政府雇員或合同的方式來實現(xiàn)。這種主張的理論基礎(chǔ)是公共選擇理論，其中隱含的是公共利益維護者本身也有利益需求，但是，短期或臨時雇員可能會因侵蝕公共利益的收益大而比終身有保障的官僚更易侵吞公共利益；而合同本身就已承認雙方的利益分享，也就是說公共利益在合同中已讓渡一部分給簽約方。

由于新公共管理理論存在諸多內(nèi)在矛盾，使得新公共管理改革在實踐的過程中遇到了自身也無法克服的困難。挪威的湯姆·克瑞廷教授對最早實施新公共管理的國家的改革實踐進行跟蹤研究，結(jié)果顯示：從總體上看，歷時20多年的改革均未實現(xiàn)其理論所承諾達到的節(jié)約管理成本、顧客至上的目標，改革措施也沒有解決福利國家現(xiàn)有的問題及提高公共管理效率和民主性的目標。即使在英國、澳大利亞和新西蘭，關(guān)于改革結(jié)果的大量證據(jù)依然充滿了爭議，有說服力的證據(jù)依然有限。

西方發(fā)達國家的這些改革結(jié)果有力地說明，我們需要重新認識新公共管理的意義與作用，尤其是當它已經(jīng)作為一種國際性潮流運用在不同發(fā)展程度的國家時，更是如此。

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