土地改革重“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要推進一些基礎(chǔ)性的制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民獲得土地收益權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。因此，農(nóng)村土地制度管理改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”近日，有關(guān)權(quán)威人士向媒體透露，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌將是下一步土地管理制度改革的主線。

這一點，已經(jīng)在日前國務(wù)院批復(fù)同意的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案》中得以證實。黨的十六大以來，中央突出強調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，黨的十七屆三中全會對農(nóng)村改革發(fā)展作出了全面部署，要求推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

“土地管理制度改革已進入攻堅階段，應(yīng)鼓勵先行先試、尋求突破。”這位權(quán)威人士分析說，現(xiàn)階段土地管理制度的改革，說它怎么重要都不為過。而且在當(dāng)前解決經(jīng)濟社會發(fā)展當(dāng)中一些關(guān)鍵性問題，尤其是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除我國經(jīng)濟社會發(fā)展當(dāng)中的二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)之間的一些大的矛盾都是意義重大和影響深遠的。

改革五大重點蓄勢待發(fā)

根據(jù)中央的部署，下一步推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理改革將有五大重點:一是不折不扣地堅決落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，探索建立耕地保護和節(jié)約用地新機制，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源;二是推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，加大產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的力度，保護農(nóng)民的權(quán)益;三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和管理，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場;四是大力推進農(nóng)村土地整治，搭建新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺;五是推進征地制度改革，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，統(tǒng)籌解決被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和社保等問題。

“土地管理政策是‘三農(nóng)’政策的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑?！辈稍L中，財政部經(jīng)濟建設(shè)司司長王保安認為，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，要“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革為抓手，加快推進改革”。

例如，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，可能是未來城鎮(zhèn)化進程中最重要的政策保障。國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵介紹說，我國集體建設(shè)用地大約為2.5億畝，容納著67.2%的農(nóng)村人口。如果按統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率來計算，人均占有229平方米。如果城鎮(zhèn)化率達到55%的水平，農(nóng)村人均集體建設(shè)用地將為265平方米，說明農(nóng)村集體建設(shè)用地還有較大的整理空間。

“目前，國家綜合改革試驗區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革方面進行了積極的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗?！睓?quán)威人士向本刊記者介紹，一些地方積極推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證，構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度;一些地方成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);一些地方以農(nóng)村土地整治為平臺，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點;一些地方探索建立耕地保護補償機制，調(diào)動廣大農(nóng)民保護耕地的積極性;一些地方積極推進舊村莊、舊工廠、舊城區(qū)改造，對城市土地進行二次開發(fā);一些地方在規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約用地以及征地制度改革等方面也作了有益的探索。

在他看來，這些改革探索，有力地促進了耕地保護和節(jié)約集約用地，有效拉動了農(nóng)村需求和經(jīng)濟增長，推動了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也為繼續(xù)深化土地管理制度改革提供了很好的思想基礎(chǔ)、工作基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁以《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案》中的主角成都市為例介紹說，2003到2008年間，成都作為我們國家少有的幾個千萬人口以上的大都會城市，與全國平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續(xù)擴大城鄉(xiāng)居民收入差距的趨勢相對照，卻出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人均收入差距下降跡象。

他說，“我們從成都經(jīng)驗的角度觀察，發(fā)現(xiàn)這里的做法不單是將財政性資源向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，而且啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權(quán)利，使經(jīng)濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益?！?/p>

艱巨性和復(fù)雜性在加大

從當(dāng)前來看，為應(yīng)對危機，各級政府加大了投資建設(shè)力度，巨量投資考驗著耕地紅線。據(jù)國土資源部副部長鹿心社介紹，1～5月份，已通過預(yù)審的建設(shè)項目涉及用地面積有351萬畝，占全年用地計劃指標總量的55.7%;其中，交通、水利、能源用地占83%。全國批準建設(shè)用地面積309萬畝，比去年同比增長40%;其中國務(wù)院批準的重大項目用地面積165萬畝，同比增長17%。雖然保障發(fā)展的項目用地得到了落實和保障，但用地形勢的緊張是不容置疑的。

為了管住用地閘門，在保障發(fā)展項目用地的同時，1～5月，國土資源部審查退回不符合產(chǎn)業(yè)政策和用地報審要求的建設(shè)項目報件91件，占受理總量的41%。審查退回不符合要求的建設(shè)項目用地報件3件，涉及用地2.2萬畝。同時審查核減建設(shè)項目不合理用地0.9萬畝。

“改革的艱巨性和復(fù)雜性正在加大?！睓?quán)威人士警示說，“當(dāng)前要注意一種傾向，農(nóng)村缺錢、城市缺地，兩者一拍即合，大量農(nóng)村土地繼續(xù)流向城市。當(dāng)前更要注意，在承包地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，權(quán)力、資本、宗族等強勢甚至是黑惡勢力巧取豪奪，損害農(nóng)民權(quán)益。要特別關(guān)注這些苗頭和傾向并及時予以解決，使改革始終在依法規(guī)范的軌道上進行?！?/p>

“從全國的情況來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的形勢還是非常艱難?！敝芷淙释ㄟ^他的現(xiàn)場調(diào)研解釋了當(dāng)前改革的復(fù)雜性，自上世紀90年代以后，中國城鎮(zhèn)建成面積的擴大速度快于城鎮(zhèn)化率，“這說明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度?！?/p>

“最為反常的是，隨著大量農(nóng)民向城市集中，城鎮(zhèn)空間急速擴大，而農(nóng)村的居住面積也還在繼續(xù)擴張?！彼麚?dān)憂地說，“城市擴大，農(nóng)村也擴大，如此兩頭擠占，中國本來就不算富裕的那點耕地，就成為怎么高喊保護也難以保住的對象?！?/p>

與此同時，在我國還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的又一輪機會。不但背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷，而且有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。

然而，周其仁指出，多少年來我們對農(nóng)村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達的產(chǎn)權(quán)界定，誠然，農(nóng)村土地(包括山林)和農(nóng)民實際存在的權(quán)利關(guān)系，至今尚沒有完整的、普遍的法律表達。

當(dāng)然艱巨性還體現(xiàn)在現(xiàn)行國家征地制度的根本變革。從戰(zhàn)略目標上看，十七屆三中全會已經(jīng)提出“逐步縮小征地范圍”，縮小征地范圍是大勢所趨，不可阻擋。周其仁認為，“問題是，究竟怎么來實現(xiàn)這個重大的轉(zhuǎn)變，怎樣從一切工業(yè)化、城市化用地都靠國家征用，轉(zhuǎn)向只有公益用地才動用國家征地權(quán)，經(jīng)營性用地則要講產(chǎn)權(quán)、講市場交換?這是一個很大的制度建設(shè)問題?！?/p>

最關(guān)鍵的還在尋找利益平衡點?！巴恋刭Y源具有空間上的唯一性。一塊土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法?！敝芷淙收J為，千難萬難，也要盡最大努力找尋新的平衡點。他說，譬如耕地資源外，還有大量集體建設(shè)用地遠沒有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農(nóng)業(yè)的發(fā)展，“看到對立，也看到統(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點?！?/p>

改革必須尊重農(nóng)民意愿

“推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革必須尊重農(nóng)民意愿?！睓?quán)威人士認為，要破解這些難題，一定要強調(diào)“農(nóng)民群眾是農(nóng)村土地管理制度改革的主體”。

他指出，對農(nóng)民群眾而言，土地不僅是生活保障，還是社會保障。他們的呼聲、他們的訴求，彰顯了對農(nóng)村土地管理制度改革的迫切愿望和熱切期盼，“我們要以人為本，把農(nóng)民滿意不滿意、農(nóng)民受惠不受惠、農(nóng)民擁護不擁護作為推進農(nóng)村管理制度改革的重要標準和尺度。”

他強調(diào)，“農(nóng)民是富有創(chuàng)意、創(chuàng)見、創(chuàng)新、創(chuàng)造精神的，我們要充分尊重農(nóng)民意愿，充分依靠農(nóng)民群眾，充分調(diào)動農(nóng)民積極性，共同推動十七屆三中全會提出的‘健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度’目標的實現(xiàn)，促進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?！?/p>

按照中央的要求，改革必須把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié):探索創(chuàng)新總體上應(yīng)該在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進行;需要突破現(xiàn)行法律的，應(yīng)該履行申報程序;改革試點應(yīng)該做到“全面探索，局部試點，封閉運行，結(jié)果可控”。

特別是，要支持和鼓勵國家各類綜合改革試驗區(qū)先行先試，注重把握“梳理突出問題，設(shè)計解決方案，局部先行先試，形成制度成果”四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，邊試點、邊總結(jié)、邊規(guī)范，積極推動政策制度的立、改、廢。要切實加強監(jiān)管，深入調(diào)查研究，跟蹤評估改革試點的效果，對實踐中出現(xiàn)的偏差要及時予以糾正，使各項改革試點始終符合科學(xué)發(fā)展的要求。

“農(nóng)村土地管理制度改革要解決的問題，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不夠明晰，使用權(quán)不夠規(guī)范，收入分配不夠合理。土地及其收益決定著民心向背，改革必須十分慎重?！睓?quán)威人士特別指出，“推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革必須注重依法規(guī)范。”

綜觀之，權(quán)威人士表示，“農(nóng)村土地管理制度改革，一不能等，要積極探索;二不能急，要穩(wěn)妥推進;三不能亂，要依法規(guī)范。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐步推進的動態(tài)過程。當(dāng)前正在推進的農(nóng)村土地整治，整理出來的土地首先要復(fù)耕;其次要優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè);再次，要留足農(nóng)村發(fā)展用地，使農(nóng)民有土地收益，獲得土地財產(chǎn)權(quán);最后，富余的土地通過增減掛鉤到城鎮(zhèn)使用，土地級差收益要返還用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?！?/p>

(作者系《瞭望》新聞周刊記者)