農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案新探

一、當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營存在的問題

(一)農(nóng)地零碎過于分散，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營

在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口平均分配，形成了單個農(nóng)戶多地塊、單個地塊面積小的土地經(jīng)營特點，這使得農(nóng)地經(jīng)營極度分散，農(nóng)戶很難獲得規(guī)模效益。這種超小規(guī)模的土地經(jīng)營模式，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化、規(guī)?；图s化發(fā)展。

(二)土地經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn)定，農(nóng)民的經(jīng)營和投資動力不足

現(xiàn)行農(nóng)村土地實行的是集體所有制，而實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組三者都不同程度上擁有農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。而理論上的所有者是農(nóng)民集體，農(nóng)民不僅難以實現(xiàn)自己的所有權(quán)，而且連監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組的權(quán)利也很難實現(xiàn)。農(nóng)村土地的所有權(quán)主體的錯位使農(nóng)民只擁有土地的不穩(wěn)定使用權(quán)，容易造成農(nóng)民經(jīng)營土地行為的短期性，抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營的安全感與積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的增長。

(三)農(nóng)地分散經(jīng)營，農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

農(nóng)地在切蛋糕式的分割承包后，農(nóng)地經(jīng)營以家庭為單位呈現(xiàn)分散化、獨立化，如水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)交通設(shè)施等農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施成了公共產(chǎn)品。這類公共產(chǎn)品由誰來提供呢?公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的特點決定了單個農(nóng)戶不僅無力供給，也沒有義務(wù)為其他農(nóng)戶的基礎(chǔ)設(shè)施消費買單，而理論上的最佳供給者集體及其管理機構(gòu)村委會又沒有經(jīng)濟來源，受益者共同出資出力的供給模式是最后的選擇。農(nóng)戶共同出力建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，大家一起勞動相互監(jiān)督，較為容易。但共同出資就難多了，這涉及到各戶出多少，資金由誰管理，怎樣監(jiān)督資金管理者等一系列問題。農(nóng)地的分散經(jīng)營同農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品特性相互矛盾，造成了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后。

(四)農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地過程中，農(nóng)民權(quán)益遭受侵犯

在我國農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，首先必須經(jīng)過政府征用，變成國有土地，才可以作為城市建設(shè)用地。政府在征地過程中扮演著征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定者、交易當(dāng)事人、執(zhí)法人三種角色。交易的另一方，既法律上農(nóng)地所有的集體由于政治發(fā)育不全缺乏監(jiān)督的村委會代表，土地使用者農(nóng)戶幾乎沒有參與交易討價還價的權(quán)利，往往只是作為利益相關(guān)者得到少量的經(jīng)濟補償，農(nóng)民的權(quán)益得不到合理的維護。

二、目前流行的改革方案評述

1.農(nóng)村土地農(nóng)民私有

持農(nóng)村土地農(nóng)民私有化觀點的學(xué)者認(rèn)為，實行農(nóng)村土地的農(nóng)民私有制，能夠保證農(nóng)民對土地?fù)碛信潘缘耐恋禺a(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民的土地收益得到應(yīng)有的保證。學(xué)術(shù)界有兩種模式:一種是取消集體的土地所有權(quán)，農(nóng)地以農(nóng)戶為單位進行確權(quán)私有化;另一種是保持集體的土地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，延長土地的承包期限至70年乃至無限期，承認(rèn)農(nóng)戶對農(nóng)地的永久使用權(quán)。然而，筆者認(rèn)為農(nóng)地的私有化面臨如下問題:

第一，農(nóng)村土地農(nóng)民私有化只能解決好上文中提出的第二問題，規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施滯后的問題沒有辦法解決。我國人多地少的基本國情決定了土地私有化后單個農(nóng)戶擁有的土地少，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

第二，在農(nóng)村社會保障體系不健全狀況下，非自愿失地農(nóng)民的生活沒有保障。我國農(nóng)村人口眾多，人們對土地的依存度極高，土地承擔(dān)著農(nóng)村社會保障功能。實行農(nóng)地的私有制，農(nóng)地的所有權(quán)完全歸農(nóng)民所有，由于農(nóng)戶在抵御各種風(fēng)險的能力薄弱，部分農(nóng)民土地所有權(quán)會被迫讓渡。

第三，如何進行私有化的問題。筆者認(rèn)為，土地私有化從技術(shù)上來說是一項龐大的工程，在目前的農(nóng)村還不具備這樣的組織和經(jīng)濟條件。

2.農(nóng)村土地國家所有

農(nóng)村土地國家所有化，將農(nóng)村集體所有的土地收歸國有。國家擁有并依法行使對土地的所有權(quán)，農(nóng)民則向國家租佃土地并繳納租金，形成國家所有、農(nóng)民經(jīng)營的制度。實行這種國有租佃的模式，國家通過地租、地稅等經(jīng)濟杠桿實現(xiàn)土地的競爭經(jīng)營，有利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于抑制稀缺資源土地投機活動，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)化和規(guī)?；?，有利于最大限度地激勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對土地資源的充分合理利用，有利于國家對土地資源進行有效管理，有利于避免農(nóng)戶投資的短期行為。但是，國有租佃制思路也存在缺陷。

第一，土地國有化與農(nóng)民的利益不完全一致。國家進行土地國有化可采取兩種方式:一種是有償贖買;另一種是無償征收。采用有償贖買的方式由于受國情國力的限制不可行，農(nóng)民的利益很難得到合理實現(xiàn)。如果無償征收，原屬于農(nóng)民的土地變?yōu)槿袼校鴩凶獾璧淖饨鸨厝粚儆趪?，農(nóng)民的權(quán)益何以保障?

第二，政府行使土地所有權(quán)并經(jīng)營土地的租賃業(yè)務(wù)增加了社會成本。土地的租賃業(yè)務(wù)是追求利潤的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，以行政命令為管理手段的政府來經(jīng)營土地租賃業(yè)務(wù)，只能造成低效率和高成本。

第三，國有租佃不利于建立公平有序的市場經(jīng)濟。政府作為社會的管理者對土地租賃市場進行管理，同時又作為經(jīng)營者參與土地租賃業(yè)務(wù)經(jīng)營，身兼二職，不利于建立公平有序的土地租賃市場。

第四，政府不是經(jīng)濟人，難以勝任土地租賃業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在的土地租賃業(yè)務(wù)不僅僅是土地有限期使用權(quán)的出賣，還必須進行適當(dāng)?shù)耐顿Y。投資必須考慮成本和收益，作為靠稅收運行的政府難以勝任必須由經(jīng)濟人進行的投資活動。農(nóng)戶作為承租人花錢購買的是即時可用、質(zhì)量有保障、便于耕種的土地使用權(quán)，不僅沒義務(wù)而且更沒動力投入大量資金來改善土地質(zhì)量、建設(shè)農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施等。而這恰恰必須由土地租賃人來做，這就要求租賃人必須是一個按市場規(guī)則決策的經(jīng)濟人。

3.農(nóng)村土地復(fù)合所有

有人在反對單一公有制和單一私有制時，提出了建立復(fù)合所有制的土地產(chǎn)權(quán)改革方案。一種思路是實行在農(nóng)村土地社會(國家)占有基礎(chǔ)上的農(nóng)戶(農(nóng)民)個人所有制，但是，這種制度安排必然造成了國家和農(nóng)戶間土地產(chǎn)權(quán)不清晰責(zé)權(quán)利不明。另一種思路是實行土地的國家、集體、個人三元所有權(quán)制。國營農(nóng)、林、牧、漁場的土地為國家所有，原來集體的耕地、林果園地、公用的其他場地為集體所有，農(nóng)戶長期經(jīng)營的口糧田、自留地等為個人所有。國家和村集體公有土地實行租佃經(jīng)營，農(nóng)戶個人所有的農(nóng)地由農(nóng)戶自主經(jīng)營。實行這種三元所有制有利于兼顧國家、集體和個人三方面的利益，但也存在很多問題，如增加了土地管理工作的難度、難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營等。

4.土地股份合作制

這種觀點強調(diào)以土地股份化為主要內(nèi)容，鼓勵和支持農(nóng)戶將土地使用權(quán)折合成股本參與各種合作組織、農(nóng)業(yè)開發(fā)及規(guī)模經(jīng)營等，并按其股本定期領(lǐng)取土地股權(quán)收益。從理論上看，股份制的特點決定了股份不可退出只可轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)戶的土地使用權(quán)是有限期的不可以買賣，這兩者之間顯然存在矛盾。從實際操作上看，實行土地股份合作制必須具備第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)比較發(fā)達、相關(guān)制度比較健全的條件，否則農(nóng)戶的合法利益得不到維護，很可能出現(xiàn)只見入股不見分紅的情況。

三、產(chǎn)權(quán)制度安排的決定

目前，我國的農(nóng)村土地實行私有制還是公有制更有效率呢?筆者認(rèn)為，這可以從我國自農(nóng)業(yè)合作社到如今的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地變革歷史中找到答案。在農(nóng)業(yè)合作社時期，土地實行公有制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運用管理手段而非市場手段來組織，花費了極大的管理成本卻到處是出工不出力的現(xiàn)象，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率。對于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，筆者認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實質(zhì)是對公有農(nóng)地的有限期私有化。由合作社制變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在初期產(chǎn)量大增很快解決了溫飽問題。隨著溫飽有余，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入商品化時代，單個農(nóng)戶帶著少量的農(nóng)地進入龐大的市場，規(guī)模經(jīng)濟小，交易費用總成本高，結(jié)果是農(nóng)戶收入低，農(nóng)村長期在停留溫飽有余的狀態(tài)。

(作者單位:上海金融學(xué)院國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院、貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)