中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革綜述

自1998年起，四川、山西、廣東、云南等省市的個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別嘗試著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選為重要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革，并開(kāi)展了諸多有意義的實(shí)踐活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革得到學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，大量學(xué)者深入研究，取得了較為豐碩的研究成果。筆者對(duì)近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題的研究狀況擇其要者加以綜述，以期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的進(jìn)一步研究和實(shí)踐有所裨益。

一、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的認(rèn)同差異

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度的改革已經(jīng)十年有余，學(xué)者的態(tài)度各異。有的學(xué)者認(rèn)為其雖不完善，但持積極態(tài)度。雖然這些改革大多僅僅屬于技術(shù)性創(chuàng)新的層面，但在中國(guó)基層民主政治發(fā)展進(jìn)程中卻蘊(yùn)涵著深刻的制度性創(chuàng)新意義，這些探索所包含的精神和價(jià)值符合中國(guó)政治發(fā)展的方向和要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇指引了方向。

有的學(xué)者則持謹(jǐn)慎和保留態(tài)度。盡管農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村級(jí)選舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉提供了必要條件，但是依然無(wú)法準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)法律支持下的全國(guó)性鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的進(jìn)程。民眾對(duì)民主制度的認(rèn)同感呈現(xiàn)“金字塔”效應(yīng)，農(nóng)村是熟人社會(huì)，民主制度安排認(rèn)同度高，而越往上(如城鎮(zhèn))群眾相互間信息不對(duì)稱(chēng)，推行民主選舉很難保證選舉的成功和結(jié)果的公正。

有的學(xué)者認(rèn)為試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革符合我國(guó)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)情。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，文化教育事業(yè)、民主法制建設(shè)事業(yè)不斷進(jìn)步，特別是在農(nóng)村大力開(kāi)展了普法教育、依法治村和村民自治等活動(dòng)，廣大農(nóng)民的法制觀念、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，所以大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已基本具備實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”的條件，可以穩(wěn)妥地分步試行。

有的學(xué)者則認(rèn)為與我國(guó)當(dāng)前的實(shí)情不符。在民主政治漸進(jìn)過(guò)程中，現(xiàn)階段的選舉制度是符合我國(guó)國(guó)情的，包括選舉地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的方式適應(yīng)于人們的文化素養(yǎng)、思想意識(shí)和法制水準(zhǔn)。由選民直接投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，初衷可能是為了發(fā)揚(yáng)民主，但現(xiàn)階段與法律、政策、國(guó)情都不符，將會(huì)給嚴(yán)肅的換屆選舉造成復(fù)雜局面。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的創(chuàng)新動(dòng)力

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村民主經(jīng)驗(yàn)的積累成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的關(guān)鍵。各地陸續(xù)出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革具有自發(fā)性的特點(diǎn)，改革的動(dòng)力來(lái)源于基層日益增長(zhǎng)的政治參與訴求。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ);農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民素質(zhì)的提高為改革提供了良好的人員準(zhǔn)備;農(nóng)民政治心理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進(jìn)為改革提供了必要的心理準(zhǔn)備;村委會(huì)的選舉為改革提供了良好的鋪墊，村民“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，使民主具體化為“選舉干部”的現(xiàn)實(shí)操作。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度的創(chuàng)新動(dòng)力來(lái)源于政府的鼓勵(lì)和推動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的改革是為了解決對(duì)基層干部的不信任危機(jī)，進(jìn)而增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性。另外，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件相對(duì)落后地區(qū)的某些官員普遍面臨政績(jī)困境，通過(guò)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)獲得政績(jī)和提升的機(jī)會(huì)較小，而通過(guò)政治創(chuàng)新獲得政績(jī)的機(jī)會(huì)要大得多。

在某些地區(qū)，在現(xiàn)有的制度框架下，不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)能夠推動(dòng)政治創(chuàng)新。原因在于:第一，危機(jī)通常最有可能在不發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，因地方政府因缺乏足夠的財(cái)政能力來(lái)安撫公眾以緩解或消除危機(jī)。第二，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)的分化程度較低，這使社會(huì)群體之間的利益沖突相對(duì)較為簡(jiǎn)單。第三，不發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾似乎更關(guān)注基本的物質(zhì)需要。第四，在不發(fā)達(dá)地區(qū)政府與社會(huì)之間的信息不對(duì)稱(chēng)是明顯的。在認(rèn)知參照系不足的情況下，公眾更容易認(rèn)同在現(xiàn)有制度框架下的某些創(chuàng)新。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的制度特質(zhì)

(一)模式

從1998年5月四川省遂寧市保石鎮(zhèn)的“公選”鎮(zhèn)長(zhǎng)起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉模式屢有創(chuàng)新。就已知案例的創(chuàng)新程度而言，基本可以分為兩大類(lèi):一類(lèi)是體制內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的改革，以改革候選人的提名方式或者叫改革候選人選擇方式為重點(diǎn)。另一類(lèi)是突破體制性障礙的改革，以直接選舉為重點(diǎn)。具體有人大代表直接提名、直選模式、公選制、兩票選任制、三輪兩票制、兩推一選等模式。

海選模式(擴(kuò)大的直選)在緩緩升級(jí)，比如，江蘇省宿遷市“公推競(jìng)選”產(chǎn)生37名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，云南省石屏縣的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功地進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直接推選”試點(diǎn)。海選最初在農(nóng)村的村委會(huì)選舉中實(shí)行，后來(lái)為城市社區(qū)居委會(huì)所效仿。隨后又被推及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中，以及縣級(jí)政權(quán)的縣長(zhǎng)選舉中。

(二)程序

許多學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉模式時(shí)對(duì)選舉程序進(jìn)行了具體描述，這里不作過(guò)多復(fù)述。有少部分學(xué)者提出建議，如嚴(yán)朝均和楊先濤認(rèn)為，現(xiàn)階段部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采取“兩選制”(由全體選民提名并選出正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的候選人，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)正式選舉產(chǎn)生正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng))，為逐步過(guò)渡到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”積累經(jīng)驗(yàn)。

(三)特點(diǎn)

各地陸續(xù)出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革案例大致有以下基本特點(diǎn)。1.自發(fā)性。改革的動(dòng)力來(lái)源于基層日益增長(zhǎng)的政治參與訴求。2.建設(shè)性。選舉方式的改革，是努力克服體制性障礙的創(chuàng)新，是在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下保證既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其建設(shè)性是毋庸置疑的。3.民主性。選民可以用自己的投票行為，影響或改變選舉結(jié)果，使民主性得到充分發(fā)揮。4.試驗(yàn)性。迄今為止，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的案例都貫以“試點(diǎn)”字樣，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革具有試驗(yàn)性。

(四)意義

1.民主建設(shè)的新局面。四川公選、直選的實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩選”是農(nóng)村基層民主發(fā)展的有益探索。它標(biāo)志著中國(guó)擴(kuò)大基層民主的政治體制改革進(jìn)程，已經(jīng)開(kāi)始由廣泛推行“村民自治”的社會(huì)民主層面，向進(jìn)一步改革基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的政治民主層面發(fā)展，有助于提高中國(guó)基層政權(quán)的民主化程度。

2.基層政權(quán)合法性的新來(lái)源。從政治權(quán)威的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式的改革嘗試，表明了政治領(lǐng)導(dǎo)的合法性越來(lái)越多地依賴(lài)于地方選民的選票而不是上級(jí)的任命，使之與農(nóng)民及上級(jí)政府的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，促使地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民眾負(fù)責(zé)，切實(shí)維護(hù)地方利益。

3.政治體制改革的新突破。政治體制改革自下而上進(jìn)行可以在一定程度上減少改革風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式的改革是中國(guó)干部人事制度改革的又一個(gè)突破口。在地方民主化已成趨勢(shì)的情況下，高層民主政治進(jìn)程的壓力有可能轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)民主進(jìn)程的動(dòng)力，促進(jìn)黨內(nèi)民主及人民代表大會(huì)制度的發(fā)展。

4.基層現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的新出路。此改革有力地促進(jìn)了社會(huì)矛盾的解決，截至2000年底，“中國(guó)直選第一鄉(xiāng)長(zhǎng)”譚曉秋競(jìng)選時(shí)的10項(xiàng)諾言已有9項(xiàng)兌現(xiàn)，步云鄉(xiāng)的落后面貌發(fā)生了重大變化。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的困境與出路

(一)困境

在現(xiàn)行制度和基本國(guó)情、民情條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革主要受到來(lái)自社會(huì)層面、體制層面，以及選舉制度自身不足的制約。

1.社會(huì)性困境

鄉(xiāng)村貧富差距，影響民主選舉的可行性;農(nóng)村權(quán)威機(jī)構(gòu)的不合理運(yùn)行，影響了民主選舉的正常進(jìn)行;社會(huì)上出現(xiàn)的黑社會(huì)流氓等惡勢(shì)力，影響到民主選舉的合法性。

2.體制性困境

在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，以下幾種“國(guó)情”構(gòu)成了選舉制度改革的“背景”:(1)擴(kuò)大政治參與應(yīng)該也必然服從和服務(wù)于保持社會(huì)政治穩(wěn)定的目標(biāo)。(2)確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位比進(jìn)行合法性實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)換的嘗試更重要。(3)政治體制的完善程度與擴(kuò)大政治參與的要求尚有較大差距。(4)成本—收益的比較也將弱化政治權(quán)力中心推廣上述改革創(chuàng)新的意愿。

另外，選舉改革面臨現(xiàn)實(shí)困惑與法制矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試點(diǎn)沒(méi)有得到國(guó)家的明確支持，反而由全國(guó)人大出面強(qiáng)調(diào)應(yīng)按照現(xiàn)行法律進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的間接選舉;由于縣鄉(xiāng)改革不配套，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的試點(diǎn)出現(xiàn)了選舉成果不能夠延續(xù)下來(lái)的“孤島”現(xiàn)象。試行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”與我國(guó)現(xiàn)行《憲法》及相關(guān)法律的有關(guān)條款規(guī)定不相一致，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉的規(guī)定不相一致，與黨管干部的原則和現(xiàn)行干部人事制度不一致。

3.程序性困境

選舉方式改革基本屬于動(dòng)員式民主和規(guī)劃式民主，大眾參與的動(dòng)力機(jī)制不足。這種民主是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者、上級(jí)決策者為了擺脫鄉(xiāng)村治理危機(jī)或調(diào)動(dòng)干部的積極性而主動(dòng)采取的一種手段，只能在某些經(jīng)過(guò)層層篩選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行，并且整個(gè)過(guò)程都在上級(jí)政府及決策者的精心策劃和控制之中。在選舉程序中，制度設(shè)計(jì)仍有不完善之處。

(二)出路

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的出路問(wèn)題，大多學(xué)者著重于解決改革的體制性困境，即協(xié)調(diào)與現(xiàn)行政治制度的矛盾，而很少涉及社會(huì)困境(比如選舉的社會(huì)條件、社會(huì)承受力等)、選舉組織、程序設(shè)計(jì)的問(wèn)題。

要解決選舉改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)體制的矛盾，應(yīng)當(dāng)科學(xué)理解人民代表大會(huì)制度的實(shí)質(zhì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)該參與并主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉工作，發(fā)揮自己對(duì)本區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決策權(quán)力，強(qiáng)化監(jiān)督的職能。要解決與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制之間的矛盾，需要正確地認(rèn)識(shí)“黨政分開(kāi)”的內(nèi)涵，可以實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主官合一的制度，也可嘗試在黨內(nèi)設(shè)置專(zhuān)職管理黨務(wù)活動(dòng)的副書(shū)記。要解決與黨管干部體制之間的矛盾，黨組織應(yīng)當(dāng)成為直選程序與規(guī)則的守護(hù)者，充分發(fā)揮參與競(jìng)選者的積極性和能動(dòng)性，直接從程序和規(guī)則上獲取更為穩(wěn)固的執(zhí)政合法性。要解決與上下級(jí)政府之間的壓力型體制的矛盾，應(yīng)當(dāng)以完備的法制保障各級(jí)政府的權(quán)、責(zé)、能相一致，建立上下級(jí)政府之間的談判機(jī)制。此外，選民和縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的施政進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，必要時(shí)依法彈劾和罷免，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力運(yùn)作始終合法、科學(xué)。而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入農(nóng)村社區(qū)為我們提供了另一思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的改革，其實(shí)是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展要求的一種回應(yīng)。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)方式，使其更加融入農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)新的治理格局。

(作者單位:解放軍南京政治學(xué)院)