淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀與對策建議

摘要:內(nèi)部控制在現(xiàn)代行政事業(yè)單位管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，但目前單位內(nèi)控現(xiàn)狀不容樂觀，筆者分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出現(xiàn)的問題、成因， 并提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;對策

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來的。它是一種強調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，來提高管理的效果及效率。從1999年10月31日修訂通過的《中華人民共和國會計法》到《內(nèi)部會計控制制度規(guī)范》都對內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。目前，相比企業(yè)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對滯后，實際工作中存在著不少漏洞。其產(chǎn)生的原因是多方面的，而認清現(xiàn)實、分析原因、尋找對策，達到解決這些問題的目的才是最具有實踐意義的。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

(一)內(nèi)部控制意識不到位

內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。許多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠，抱著有沒有無所謂的態(tài)度，或是對組織結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟責(zé)任人的責(zé)、權(quán)、利不明確，風(fēng)險意識不強;而會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式，無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動，對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。

(二)預(yù)算控制比較薄弱

隨著我國部門預(yù)算改革的推進，預(yù)算控制得到了一定程度的加強，但實際運用中相當數(shù)量的單位預(yù)算控制仍顯薄弱。主要表現(xiàn)為:預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強，部門預(yù)算編制達不到零基預(yù)算要求;預(yù)算的范圍有限，尚未涵蓋單位全部財務(wù)收支事項;預(yù)算沒有在單位內(nèi)部按組織體系進行細化，經(jīng)常有年度預(yù)算調(diào)整變動情況發(fā)生，缺乏預(yù)算的剛性約束。

(三)財務(wù)會計基礎(chǔ)工作較弱，基本管理制度不健全

有效的管理控制需要堅實的基礎(chǔ)工作作為支撐， 但大部分行政事業(yè)單位財務(wù)會計基礎(chǔ)工作仍顯薄弱，急需強化。有的單位迄今還沒有專門的內(nèi)部財務(wù)管理制度，許多財務(wù)事項的運作與管理措施僅靠慣例，缺乏相應(yīng)的成文制度保證。后果是誰也說不清應(yīng)該怎么做，管理的隨意性較大。常表現(xiàn)為:財物崗位職責(zé)認定不詳(無法制衡與監(jiān)督);會計處理程序不順暢(無法規(guī)范化與標準化);內(nèi)控制度缺乏或不完善(缺乏管理依據(jù));有章不循，制度流于形式(缺乏管理效力)。

(四)資產(chǎn)不實，資產(chǎn)管理混亂

資產(chǎn)是內(nèi)部控制的主要對象，在單位管理中居于核心地位。目前，普遍是單位內(nèi)部部門之間對國有資產(chǎn)管理相互脫節(jié)，后勤部門只管發(fā)放而不清楚資產(chǎn)價值和實物分布情況，使用部門只用不管。后果是單位不知自己家底多少，何談資產(chǎn)的利用與效益。常表現(xiàn)為:未建立固定資產(chǎn)明細賬(不知家底多少);未充分利用現(xiàn)有資產(chǎn)(未發(fā)揮資產(chǎn)效用);未建立資產(chǎn)監(jiān)督體系(造成國有資產(chǎn)流失)。

(五)內(nèi)部控制體系不夠完善，業(yè)務(wù)流程不盡合理

業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，其合理、有效與否直接決定著能否實現(xiàn)控制的目的。許多單位內(nèi)部財務(wù)與會計控制方法體系很不完善，比如:關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓，現(xiàn)實中卻有部分單位，會計、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔(dān)任;有些經(jīng)濟事項沒有明確的審批控制流程，或流程控制過于簡單，僅僅局限在事后審批上;資產(chǎn)處理、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策與執(zhí)行缺乏相互制約和相互監(jiān)督機制;經(jīng)濟事項的決定權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)集身于一人，重大經(jīng)濟決策不經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子討論;部分單位沒有建立內(nèi)部審計機構(gòu)，已建立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位也未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。這些忽視了內(nèi)控是一種業(yè)務(wù)動作過程中環(huán)環(huán)相扣、監(jiān)督制約的動態(tài)機制， 往往是行政命令代替制度政策， 只強調(diào)上下級行政關(guān)系， 忽視了權(quán)力的相互制衡;

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的原因

(一)主觀因素

單位負責(zé)人和會計人員對內(nèi)部控制產(chǎn)生影響的素質(zhì)主要有能力、知識和品質(zhì)三個方面。有些人員對《會計法》和財務(wù)管理知識了解不多，依法理財?shù)挠^念淡漠，管理理念不到位，缺乏責(zé)任感;有些人員對內(nèi)部控制的概念非常模糊，不理解內(nèi)部控制的意義所在，這些知識結(jié)構(gòu)或職業(yè)道德因素均使內(nèi)部會計控制制度的作用得不到很好發(fā)揮。

(二)客觀因素

目前，政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位，但實際上是針對企業(yè)制定的。由于沒有考慮行政事業(yè)單位的特點，也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)費管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等，實際上對行政單位的適用性是比較差的。還有，財政部門、審計部門對管理和監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題不引起高度重視，不依法依程序處理，只是輕描淡寫的一筆帶過，很難觸及到失職、瀆職者靈魂深處，起到警醒的作用，相反還會產(chǎn)生一定的負面影響，致使一些立場不堅定的觀望者加入此陣營，引發(fā)內(nèi)部控制的更大問題。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的若干對策建議

(一)增強內(nèi)控意識，強化單位負責(zé)人的內(nèi)控責(zé)任

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代企業(yè)、行政事業(yè)單位在對經(jīng)濟活動進行管理時所采用的一種管理手段，是企業(yè)、行政事業(yè)單位有效的管理體系中不可缺少的一個組成部分。任何一個單位，盡管規(guī)模大小不一，性質(zhì)特點不同，都應(yīng)該根據(jù)各自的具體情況建立必要的內(nèi)部控制制度?！稌嫹ā泛汀秲?nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范》明確規(guī)定:單位負責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)，對本單位內(nèi)部會計控制的建立和健全及有效實施負責(zé)。

具體措施:一是單位負責(zé)人要認真學(xué)習(xí)，提高對內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認識，并在單位內(nèi)部推行責(zé)任到人制，將責(zé)任風(fēng)險直接與決策層掛鉤。二是加強員工思想教育工作，以堅持正面教育為主，使每個員工樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。增強對拜金主義，享樂主義的免疫力，促其從思想意識中不想為之。三是建立有效的相互制衡、激勵獎懲的機制，充分調(diào)動整個內(nèi)部控制隊伍的積極性，形成單位內(nèi)部控制人人參與、人人有責(zé)的良好氛圍。四是建立必要的信息披露制度，接受社會公眾的監(jiān)督和約束。

(二)完善部門預(yù)算制度，強化預(yù)算控制

加強預(yù)算管理預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務(wù)活動，加強預(yù)算管理，是確保業(yè)務(wù)目標實現(xiàn)的重要手段，是各項事業(yè)健康發(fā)展的條件保障。應(yīng)該做到:進一步擴大部門預(yù)算的范圍，要將各部門單位的全部財務(wù)收支事項均納入部門預(yù)算的實施范圍，并嚴格預(yù)算的調(diào)整和追加程序;將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機結(jié)合按照財政下達的部門預(yù)算控制數(shù)，結(jié)合各部門單位內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、處室職責(zé)和工作任務(wù)等，編制內(nèi)部分處室的責(zé)任預(yù)算體系，并嚴格責(zé)任預(yù)算的考核機制;在支付環(huán)節(jié)強化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。全面強化預(yù)算的剛性約束。

(三)加強會計基礎(chǔ)工作，完善財務(wù)管理制度

在機構(gòu)設(shè)置和崗位分工時，一定要明確各部門組織及上崗個人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，做到按事設(shè)崗、按崗設(shè)人，職責(zé)明確，并規(guī)定追究、查處責(zé)任的措施與獎懲辦法;規(guī)范會計處理程序，嚴格按程序操作，確保基礎(chǔ)會計信息真實、明晰。強化會計工作基礎(chǔ)，還需要財政機關(guān)加強對行政事業(yè)單位會計人員的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)。作為會計基礎(chǔ)工作的有力保障—財物管理制度，各本單位應(yīng)結(jié)合實際情況，對現(xiàn)有的各種規(guī)章制度進行認真梳理，及時調(diào)整、修訂、補充和完善，統(tǒng)一制定若干業(yè)務(wù)管理制度及操作規(guī)程，從根本上解決制度不健全、流于形式、脫離實際的問題，在具體的工作中要認真抓好落實，用制度來管理和約束行為，用嚴格的制度提升會計基礎(chǔ)工作水平。

(四) 完善資產(chǎn)內(nèi)部控制和監(jiān)督機制，防止國有資產(chǎn)流失

內(nèi)部控制的重要任務(wù)之一是保護企業(yè)資產(chǎn)安全、促進資產(chǎn)保值增值。單位負責(zé)人要充分認識內(nèi)部會計控制在保護資產(chǎn)的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實現(xiàn)單位經(jīng)濟目標等方面的重要性，積極采取有效措施。相應(yīng)的措施:一是建立國有資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督制度并將工作的重點放在對國有資產(chǎn)使用、處置及其他情況進行內(nèi)部監(jiān)管上，定期或不定期地進行清查盤點，保證賬賬相符、賬實相符。二是建立國有資產(chǎn)處置審批權(quán)限制度，處置國有資產(chǎn)必須報國有資產(chǎn)管理部門批準，確保國有資產(chǎn)的安全與完整。三是把行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，督促單位領(lǐng)導(dǎo)自覺重視國有資產(chǎn)管理，對造成國有資產(chǎn)損失、損壞和浪費的單位和個人要追究責(zé)任，區(qū)別情況進行追償與處理。另外，對流動性強的貴重資產(chǎn)，如:照相機、攝像機、便攜式計算機等嚴格責(zé)任到人，防止被個人長期占有。

(五)健全單位內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為

全面清理整頓單位原有的各項管理制度、辦法，依照《會計法》和《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范》有關(guān)要求，制定單位內(nèi)部會計控制制度。內(nèi)容涉及:建立授權(quán)和分配的責(zé)任控制制度，以劃分各自責(zé)任，強化內(nèi)部牽制;建立資產(chǎn)清查盤點制度，對貨幣資金和其他資產(chǎn)嚴格管理，防范國有資產(chǎn)流失;建立采購業(yè)務(wù)流程控制制度，原則是不能有同一部門或個人辦理采購與付款的全過程，防止暗箱操作、以權(quán)謀私;建立內(nèi)部審計規(guī)范制度，強化其權(quán)威性與獨立性，發(fā)揮審計作用。

(六)加強審計功能

內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行是不夠的，還需要建立健全監(jiān)督機制，對內(nèi)部控制運行質(zhì)量不斷進行評估，即對內(nèi)部控制設(shè)計、運行及修整活動進行評價。加強內(nèi)部審計，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，針對這些問題對癥下藥，制定改進措施。除了嚴格的內(nèi)部審計外，還可以借助必要的外部社會性質(zhì)的審計控制，外部控制是對內(nèi)部控制的再控制，可以改善會計控制環(huán)境，不斷改進內(nèi)部控制的設(shè)計與運行。

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(作者單位:河南博物院)