商業(yè)化轉(zhuǎn)型中國家開發(fā)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理探析

摘要:國家開發(fā)銀行自成立以來，在發(fā)揮其社會(huì)政策性功能的同時(shí)進(jìn)行著開發(fā)性探索， 2007年被正式批準(zhǔn)全面推行商業(yè)化運(yùn)作，這一制度性改革是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革基礎(chǔ)上政策性銀行制度變遷的結(jié)果。同時(shí)改革中的國開行也面臨著特有的風(fēng)險(xiǎn)控制問題，本文就商業(yè)化改革國開行所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行制度性分析，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:商業(yè)化轉(zhuǎn)型;開發(fā)銀行;風(fēng)險(xiǎn)管理

一、引言

自1994年國家開發(fā)銀行作為中國的政策性銀行成立以來，在肩負(fù)著扶持建設(shè)、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型大背景的變化，國開行在商業(yè)化發(fā)展方面也在進(jìn)行著試水探索，2007年國家開發(fā)銀行作為政策性銀行改革的先行者由國務(wù)院批準(zhǔn)其全面推行商業(yè)化運(yùn)作，這是我國政策性銀行制度變遷的結(jié)果。而作為轉(zhuǎn)型中特殊政策性銀行企業(yè)，既不能偏頗于政策性以準(zhǔn)公共產(chǎn)品自居，更不能脫離自身的政策性社會(huì)職能以追求商業(yè)化利益的現(xiàn)代企業(yè)存在，在雙重角色下其自身的風(fēng)險(xiǎn)性既不能以現(xiàn)代商業(yè)性銀行來衡量，也不能以具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的非贏利組織來控制，則在經(jīng)營決策和管理過程中難免會(huì)產(chǎn)生更多不固定性因素影響開發(fā)行商業(yè)化改革道路中健康性成長(zhǎng)，因此轉(zhuǎn)型中國開行風(fēng)險(xiǎn)控制管理更值得關(guān)注。

李剛(2006)認(rèn)為立法滯后和融資渠道單一是政策性銀行存在風(fēng)險(xiǎn)的基本原因。張波(2007)講信息渠道不通暢，制度缺陷是中國政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)存在的一個(gè)主要因素。朱寶林、羅銘(2008)認(rèn)為國開行在推行軟貸款業(yè)務(wù)運(yùn)行中的主要風(fēng)險(xiǎn)為缺少專門的政策性銀行法，國開行的貸款具有投資期限長(zhǎng)、投資回報(bào)率低和風(fēng)險(xiǎn)較高的特性，具有一定的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。孫輝(2009)認(rèn)為改制后的國開行面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)為改制風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新業(yè)務(wù)法律政策風(fēng)險(xiǎn)及人力資源不足風(fēng)險(xiǎn)，缺乏健全的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和手段。而本文認(rèn)為國開行在轉(zhuǎn)型道路上存在的不論是立法滯后、信息不對(duì)稱、改制所帶來的效益損失，還是投融資業(yè)務(wù)決策、內(nèi)部結(jié)構(gòu)管理控制等最終根源于制度性問題，把轉(zhuǎn)型中的國開行面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)存在的主要原因歸結(jié)為不當(dāng)?shù)闹贫劝才藕秃线m制度的缺失。

二、國家開發(fā)銀行在商業(yè)化轉(zhuǎn)型中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

1、分支機(jī)構(gòu)層次少。一定的組織結(jié)構(gòu)是在既有的約束條件(包括制度約束和經(jīng)濟(jì)理論中所說的一些傳統(tǒng)性約束)所決定的機(jī)會(huì)集合下有目的地創(chuàng)立的，它是一個(gè)有目的的實(shí)體，是由創(chuàng)立者設(shè)計(jì)出來、用來最大化其收入、以及實(shí)現(xiàn)其他一些由社會(huì)制度結(jié)構(gòu)所提供的機(jī)會(huì)所限定的目標(biāo)。國開行在商業(yè)化改革前其制度約束即作為國家政策性銀行，積極貫徹國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，通過對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施信貸支持，是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為根本目標(biāo)的非營利性政策性金融機(jī)構(gòu)組織。所以國開行最初的體制框架是一財(cái)政融資的觀念為主導(dǎo)，由部門制定項(xiàng)目，政府機(jī)構(gòu)攤派發(fā)債，貸款由商業(yè)銀行委托管理，不需要有商業(yè)化經(jīng)營機(jī)構(gòu)和過多的分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行總分行制，目前在全國設(shè)有34家分行和3家代表處。

但隨著國開行過渡到開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)上來，其制度約束目標(biāo)除社會(huì)政策性目標(biāo)外還有商業(yè)性贏利性目標(biāo)，2007年經(jīng)批準(zhǔn)改制成為國家開發(fā)銀行股分有限公司，改制后變?yōu)槔^工、農(nóng)、中、建之后的第五家大型國有商業(yè)銀行，但是又不同于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行。相對(duì)其運(yùn)用的金融資源和業(yè)務(wù)而言，開行現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，其兩層的總分行結(jié)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和業(yè)務(wù)擴(kuò)展是不利的，這樣一個(gè)有效的經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)的缺失勢(shì)必會(huì)影響自身潛在經(jīng)濟(jì)績(jī)效。因此無形中形成了由制度約束目標(biāo)改變引起的以特殊金融組織機(jī)構(gòu)為載體的結(jié)構(gòu)安排由高效率向低效率轉(zhuǎn)變的風(fēng)險(xiǎn)。

2.專業(yè)人力資源不足。轉(zhuǎn)型中的國開行是從帶有濃重行政色彩氣氛中走出的，傳統(tǒng)的政策性銀行大多是由政府指派項(xiàng)目投向任務(wù)，國家財(cái)政信用擔(dān)保融資，較少的具有專業(yè)的商業(yè)化管理、經(jīng)營投資決策和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人才，傳統(tǒng)的政策性銀行的很大程度上扮演著行政政策執(zhí)行者，相應(yīng)的國開行工作職員并非是為適應(yīng)商業(yè)化經(jīng)營管理模式而存在的。面臨市場(chǎng)化經(jīng)營管理模式的引進(jìn)，員工工作理念是否能與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變，是否能及時(shí)引進(jìn)專業(yè)技術(shù)性人才最終決定于人力資源管理制度和國開行自身組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。

(二)功能定位風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)在國開行兼顧著政策性和商業(yè)性金融功能，仍主要通過開展中長(zhǎng)期信貸與投資等金融業(yè)務(wù)，為國民經(jīng)濟(jì)重大中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策籌集和引導(dǎo)社會(huì)資金，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約和薄弱環(huán)節(jié)，致力于以融資推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)和規(guī)劃先行，支持國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè);支持城鎮(zhèn)化、中小企業(yè)、“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)等以此增強(qiáng)國力，改善民生。但需注意的是國開行已經(jīng)是股份制商業(yè)性銀行，一定程度上具備一般商業(yè)銀行的性質(zhì)和功能，商業(yè)銀行是以盈利為目的的企業(yè)，具有從事業(yè)務(wù)所需要的自有資本，它依法經(jīng)營、自負(fù)盈虧、以利潤為目標(biāo)，并以其全部法人財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，以利潤最大化最為自己的經(jīng)營目的。

那么作為一個(gè)已不是傳統(tǒng)型政策銀行的國開行，只要還擔(dān)負(fù)著社會(huì)性使命，就不能視為完全性質(zhì)的商業(yè)銀行，就始終面臨著社會(huì)利益和自身企業(yè)利益的雙面權(quán)衡利益權(quán)衡不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。在什么規(guī)則下應(yīng)以社會(huì)利益為大，什么階段下應(yīng)以追求自身利益為目的始終是制度規(guī)則問題，應(yīng)以多大程度的兼顧在社會(huì)和企業(yè)自身之間都得應(yīng)由量化和定性的制度性規(guī)定。

(三)投融資業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

從開行的經(jīng)營業(yè)績(jī)來看，它始終緊密結(jié)合形勢(shì)及時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)，嚴(yán)格把握貸款的投向發(fā)揮中長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)，支持社會(huì)發(fā)展。截至2008年底，開行貸款余額2.8萬億元，累計(jì)本息回收率99.74%，連續(xù)9年處于國內(nèi)外先進(jìn)水平;雖受地震災(zāi)害等因素影響，不良貸款率仍保持在0.97%的低位。但是隨著市場(chǎng)化程度的越來越大，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中深層次矛盾的日益暴露，開發(fā)行同樣面臨著相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。而且轉(zhuǎn)型之后其對(duì)貸款的投向和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注從依靠政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴袌?chǎng)，從關(guān)注擔(dān)保人轉(zhuǎn)向第一借款人，作為商業(yè)性銀行更加關(guān)心的應(yīng)是借款人的未來盈利能力和實(shí)際財(cái)務(wù)狀況以保證所投資金安全和回報(bào)順利。最終商業(yè)化改革后面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著市場(chǎng)化程度增大而增大，這些都得需要一定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系來評(píng)估和防御，而這些體系性機(jī)構(gòu)設(shè)施也正是剛步入市場(chǎng)化運(yùn)作的國開行因?yàn)樵谡幕\罩下所忽視的。

從資金來源上看，改革后的國開行雖然可以吸收一定的銀行存款，但是其主要籌資渠道仍是通過發(fā)行金融債券，2008年籌資總量突破1億，累計(jì)債券發(fā)行量突破人民幣4萬億元，但是這些是在國家信用級(jí)債券基礎(chǔ)上風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為零的基礎(chǔ)上形成的，一旦金融債券性質(zhì)在過渡期結(jié)束后將會(huì)完全變?yōu)楣緜?，發(fā)行的成本有可能增加的同時(shí)公司債券的信用度也會(huì)有所降低。

由以上分析可知不論是國開行的貸款投向?qū)ο蠛完P(guān)注力度的改變，還是將會(huì)面臨缺少穩(wěn)定的低成本資金來源的風(fēng)險(xiǎn)，都是皆因國開行的經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的一系列業(yè)務(wù)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

(四)制度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

信息不對(duì)稱。開行商業(yè)化運(yùn)作推進(jìn)以來，一系列風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)信息化管理體系成為其改進(jìn)重點(diǎn)，銀行前后臺(tái)及部門之間、銀企之間信息不通暢，銀行內(nèi)部管理決策人員得不到充分有效信息來提高決策有效性，這對(duì)政策性銀行本身就是一潛的隱患性風(fēng)險(xiǎn)，從跨入市場(chǎng)化門檻，商業(yè)銀行性質(zhì)決定了開行首當(dāng)其沖要解決即信息渠道不通暢問題。

立法滯后。我國還沒有專門的政策性銀行法，國開行一方面肩負(fù)著社會(huì)使命，處于國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要去支持其它商業(yè)性金融不愿介入或無力介入的領(lǐng)域，承受著一定政策性風(fēng)險(xiǎn)，開行部分貸款因有國家機(jī)關(guān)等不具備保證人資格擔(dān)保而處于貸款保證缺乏合法性和不確定狀態(tài)。另一方面，國開行已是商業(yè)化改制過的股份制金融企業(yè)，本應(yīng)按商業(yè)銀行法來發(fā)展管理，但恰其仍擔(dān)負(fù)社會(huì)性政策性責(zé)任，卻只能視為是特殊的商業(yè)銀行或特殊的政策性銀行，既不能按照傳統(tǒng)政策性銀行法規(guī)管理也不能按傳統(tǒng)商業(yè)性銀行法規(guī)管理，適合轉(zhuǎn)型中的政策性銀行法律法規(guī)缺少的正是不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

文化等非正式制度重視不足。企業(yè)文化作為一種非正式制度無形中約束著人與人之間的形式準(zhǔn)則、行為方向及慣例。在現(xiàn)代企業(yè)中員工的企業(yè)精神、責(zé)任心、工作態(tài)度和理念等自身素質(zhì)無不受所在企業(yè)文化意識(shí)形態(tài)的熏陶和影響，從而更加影響著一個(gè)企業(yè)未來發(fā)展。而銀行風(fēng)險(xiǎn)文化是一種集現(xiàn)代銀行經(jīng)營思想、風(fēng)險(xiǎn)管理理念、風(fēng)險(xiǎn)管理行為、風(fēng)險(xiǎn)道德標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境等要素于一體的文化力，是企業(yè)文化建設(shè)的的重要組成部分。對(duì)于步入市場(chǎng)化經(jīng)營探索階段的國開行，由傳統(tǒng)政策性銀行轉(zhuǎn)變而來，傳統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)由國家出資，政策性虧損和經(jīng)營性虧損的界限模糊，常以政府為依靠，經(jīng)營壓力不大，在缺少金融機(jī)構(gòu)外部考核和激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，約束力不強(qiáng)，內(nèi)在動(dòng)力不足，給職員帶來的信號(hào)即為“干好干壞一個(gè)樣”企業(yè)精神理念沒有樹立，更不用談銀行風(fēng)險(xiǎn)文化建設(shè)。國開行能否完全轉(zhuǎn)變成競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的現(xiàn)代金融企業(yè)，具備高素質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)文化等企業(yè)文化理念是關(guān)鍵。

三、政策建議

國家開發(fā)銀行由于商業(yè)化運(yùn)作帶來的組織形式、經(jīng)營管理模式的轉(zhuǎn)變及由此帶來的新風(fēng)險(xiǎn)的可能性，追其根源是政策性銀行制度變革導(dǎo)致原有政策性銀行規(guī)則體系不能適應(yīng)新的發(fā)展需求的緣故，因此解決一系列風(fēng)險(xiǎn)控制問題須從根本上逐步解決風(fēng)險(xiǎn)背后的制度性缺陷。

(一)從國開行自身內(nèi)部控制而言。針對(duì)其內(nèi)部總分行制經(jīng)營機(jī)構(gòu)設(shè)置，要擴(kuò)大其經(jīng)營范圍和市場(chǎng)化區(qū)域，就應(yīng)適當(dāng)根據(jù)需要增多其分支機(jī)構(gòu)以提高業(yè)務(wù)效率;建立適合自己的內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制和內(nèi)部管理控制制度，一方面把主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、經(jīng)營性虧損控制指標(biāo)等與銀行管理、營業(yè)人員的收入狀況、業(yè)績(jī)考核等掛鉤，形成外部約束機(jī)制，另一方面，引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人，依據(jù)自身市場(chǎng)拓展需求引進(jìn)專業(yè)性人才;在內(nèi)部管理上健全風(fēng)險(xiǎn)控制設(shè)施，建立嚴(yán)格的審貸分離制度，規(guī)范貸款程序，落實(shí)貸款責(zé)任以抑制投資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生;轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，定期進(jìn)行專業(yè)人才培訓(xùn)，研究探索開發(fā)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，測(cè)量;定位于市場(chǎng)，把金融發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)緊密結(jié)合，以開發(fā)性方法實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，鼓勵(lì)體制創(chuàng)新，最終達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)最大效益目的。

(二)從監(jiān)管部門角度講。在監(jiān)管理念上不能把國開行視為一般性商業(yè)銀行來監(jiān)管，也不能遵循原有政策性銀行監(jiān)管體制。應(yīng)結(jié)合國開行業(yè)務(wù)模式和特點(diǎn)，借鑒國外先進(jìn)政策性銀行成功經(jīng)驗(yàn)，探索先進(jìn)管理方法，對(duì)其監(jiān)管體制應(yīng)是“量體裁衣”。其次，從以前對(duì)其部分業(yè)務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向全面業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，雖然國開行相對(duì)與我國其他政策性銀行的業(yè)績(jī)水平較高，不良貸款率也較低，但面對(duì)商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的探索性發(fā)展，各種監(jiān)管指標(biāo)都應(yīng)有硬性的制度性規(guī)定來杜絕不必要風(fēng)險(xiǎn)。

(三)對(duì)政府角度而言。商業(yè)化轉(zhuǎn)型中的國開行是處在是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和政府轉(zhuǎn)型的雙轉(zhuǎn)軌大環(huán)境中，需要的是完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和服務(wù)型政府政府。首要由政府來做的即為制定完善的適合改革中的政策性金融機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，來從正式制度上約束銀行經(jīng)濟(jì)行為，提供金融經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)國開行的健康發(fā)展，如諾斯《西方世界之興起》講:“使債務(wù)被尊重，合同必須強(qiáng)迫執(zhí)行，不論主權(quán)誰屬，只能在安全、有秩序和在法律保護(hù)的商業(yè)路線。交易市場(chǎng)和契約關(guān)系之下，利潤才能增值”。其次發(fā)揮政府調(diào)控引導(dǎo)職能，使市場(chǎng)信息通暢，發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格功能，例如如哈耶克在《致命的自負(fù)》中提到:“創(chuàng)造財(cái)富不僅僅是物質(zhì)過程…而是千百種分散的不同信息，它們結(jié)晶為價(jià)值，以此引導(dǎo)人們進(jìn)一步做出決定”?？傊疄閲_行發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，其提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力推動(dòng)其發(fā)展，不僅是為國開行自身創(chuàng)造價(jià)值，更是為我國其它政策性銀行的改革之路奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn):

[1][美]道格拉斯.C.諾思著，杭行譯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M]上海:格致出版社.上海三聯(lián)書店.上海人民出版社，2008

[2]孫輝.商業(yè)化改革后國家開發(fā)銀行監(jiān)管難點(diǎn)及模式探析[J].上海金融，2009年第5期

[3]朱元樑.對(duì)深化我國政策性銀行體制改革的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)[J].中國金融，2008年第1期

(作者單位:河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)