提高信貸政策執(zhí)行力：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

一、當(dāng)前信貸政策執(zhí)行力不強(qiáng)在基層的主要表現(xiàn)

(一)信貸結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但未達(dá)到預(yù)期效果

2004年以來(lái)，根據(jù)國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)先后出臺(tái)的多項(xiàng)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，人民銀行常德市中支發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)系列政策措施，促進(jìn)了信貸總量合理增長(zhǎng)，信貸結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。但信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題。

一是貸款壘大戶現(xiàn)象突出。2009年上半年，常德市金融機(jī)構(gòu)前五十名企業(yè)、機(jī)構(gòu)貸款戶(以下簡(jiǎn)稱前五十戶)貸款新增額33.6億元，占全部貸款新增額的60.4%，其中，前十戶貸款新增額占全部貸款新增額的37.6%，最大單戶新增貸款占前十戶貸款新增額的19.1%。6月末，前五十戶貸款余額97.3億元，占全市金融機(jī)構(gòu)貸款余額的25.8%，其中，前十戶貸款余額占全市金融機(jī)構(gòu)貸款余額的13.9%，最大單戶貸款余額12.9億元，占前十戶貸款余額的24.5%。監(jiān)管部門規(guī)定各銀行單一客戶貸款不能超出全部貸款余額的10%，前十戶貸款不能超出全部貸款余額的50%，常德市部分金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)接近、甚至超出了監(jiān)管要求的上限。

二是貸款過(guò)于向少數(shù)行業(yè)集中。2009年上半年貸款主要集中在政府機(jī)構(gòu)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和電力等優(yōu)勢(shì)行業(yè)。國(guó)土儲(chǔ)備中心、非稅收入管理局兩家政府機(jī)構(gòu)分別新增貸款4億元和1.3億元，占前五十戶貸款新增額的15.8%;經(jīng)建投、城建投及其所屬事業(yè)單位新增公共基礎(chǔ)設(shè)施貸款8.9億元，占26.5%;大唐和華電兩家電廠分別新增貸款2.2億元和2億元，占12.2%，僅此三個(gè)行業(yè)貸款新增額占前五十戶貸款新增額的54.5%。

三是貸款“井噴”背后孕育著新的風(fēng)險(xiǎn)。在投資拉動(dòng)的政策導(dǎo)向下，一些偏離“有保有壓”方針，本應(yīng)“控”和“壓”的“兩高一?！毙袠I(yè)的項(xiàng)目也可能搭車上馬，給銀行埋下信貸風(fēng)險(xiǎn)隱患。

(二)中小企業(yè)融資金難現(xiàn)狀有所緩解，但仍難滿足其有效需求

近幾年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策，要求鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，滿足其合理的信貸資金需求。但2009年以來(lái)，受國(guó)際金融危機(jī)的影響，中小企業(yè)發(fā)展受阻，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，對(duì)中小企業(yè)懼貸現(xiàn)象普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年上半年，全市金融機(jī)構(gòu)共發(fā)放中小企業(yè)貸款48.7億元，僅占全部貸款發(fā)放額的33.1%;6月末中小企業(yè)貸款余額150.3億元，僅占全部貸款余額的39.8%，民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)的有效信貸需求仍有很大部分難以滿足。據(jù)近期對(duì)常德市40家中小企業(yè)的問(wèn)卷顯示，有38家企業(yè)“很需要”或“需要”向金融機(jī)構(gòu)借款，占總數(shù)的95%，然而只有45%的中小企業(yè)2008年獲得金融機(jī)構(gòu)貸款比上年有所增加，35%的中小企業(yè)認(rèn)為現(xiàn)在從金融機(jī)構(gòu)借錢“越來(lái)越難”。

(三)信貸扶持弱勢(shì)群體有所成效，但力度有待進(jìn)一步加大

近年來(lái)，扶持弱勢(shì)群體的信貸政策出臺(tái)較多，扶弱對(duì)象、范圍和政策效果均在擴(kuò)大。然而，與農(nóng)民、下崗失業(yè)人員、貧困學(xué)生的發(fā)展要求和信貸資金需求相比，政策效果遠(yuǎn)未達(dá)到目標(biāo)。即使在適度寬松貨幣政策下，貸款急劇擴(kuò)張，流向“三農(nóng)”等弱勢(shì)群體的資金卻仍不多，據(jù)對(duì)常德市7縣市(不含2個(gè)市轄區(qū))農(nóng)村金融發(fā)展情況的調(diào)查顯示，雖然獲得農(nóng)村金融服務(wù)的農(nóng)戶數(shù)在逐年增加，但覆蓋面仍低于50%，其中獲得貸款的不到40%。國(guó)家專項(xiàng)信貸政策落實(shí)困難重重，下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)各國(guó)有商業(yè)銀行市分行不愿意承擔(dān)，目前只有農(nóng)村信用社開辦;國(guó)家助學(xué)貸款在常德高職院一直沒有開辦，生源地助學(xué)貸款政策傳導(dǎo)不暢，全市除農(nóng)村信用社已經(jīng)初步啟動(dòng)外，其它行均未開展。

二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，信貸政策的實(shí)施方式主要有政府直接參與型和政策引導(dǎo)型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)，直接向弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、落后地區(qū)注入信貸資金;政策引導(dǎo)型則是政府通過(guò)制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)市場(chǎng)主體加大對(duì)這些領(lǐng)域的投入。歸納起來(lái)，信貸政策的有效實(shí)施離不開法律環(huán)境的完善、政府的實(shí)質(zhì)參與和相關(guān)政策的配合。

(一)加強(qiáng)立法保障:提高信貸政策權(quán)威性

在農(nóng)村金融方面，法國(guó)、美國(guó)等國(guó)家大都通過(guò)立法對(duì)農(nóng)村政策性金融給予支持保障(見下表)。

在助學(xué)貸款推動(dòng)上，美國(guó)、日本均制定了一整套完備的助學(xué)貸款法律法規(guī)體系(見下表)。

(二)政府實(shí)質(zhì)參與:提高信貸政策執(zhí)行力

從國(guó)際上助學(xué)貸款政策的實(shí)施看，政府實(shí)質(zhì)參與主要體現(xiàn)在三個(gè)方面(見下表)。

在對(duì)弱勢(shì)群體的支持方面。英國(guó)政府專門拿出一筆啟動(dòng)資金，支持社區(qū)金融協(xié)會(huì)為這些人員創(chuàng)業(yè)提供貸款支持，并降低貸款門檻，幫助他們獲得必要的資金。2002年，政府一次性投入了4 000萬(wàn)英鎊給社區(qū)發(fā)展金融協(xié)會(huì)，作為對(duì)貧困人口、弱勢(shì)群體提供貸款支持的啟動(dòng)資金。截至2006年，社區(qū)金融協(xié)會(huì)各會(huì)員單位已累計(jì)發(fā)放貸款4.4億英鎊，扶持發(fā)展的中小企業(yè)已累計(jì)創(chuàng)造8萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

(三)政策聯(lián)動(dòng)配合:提高信貸政策有效性

在信貸政策和產(chǎn)業(yè)政策的配合方面， 日本與韓國(guó)在制定和貫徹信貸政策時(shí)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策的目標(biāo)都有明確的、可信的、靈活的辦法。1973年的石油危機(jī)發(fā)生后，日本產(chǎn)業(yè)支持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)向尖端技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域的投資和改善貿(mào)易摩擦等方面。從信貸對(duì)產(chǎn)業(yè)支持的重點(diǎn)看，為縮小國(guó)際收支順差，停止對(duì)出口產(chǎn)業(yè)的支持，保留了進(jìn)口優(yōu)惠政策;高、精、尖產(chǎn)業(yè)不僅可以通過(guò)城市銀行、信用銀行、長(zhǎng)期信托銀行來(lái)取得資金，而且也可以從民間和發(fā)展較好的企業(yè)得到資金。韓國(guó)政府通過(guò)控制利率并監(jiān)督銀行信貸分配(包括外匯分配)來(lái)影響企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，60年代的出口運(yùn)動(dòng)和70年代的重化工業(yè)運(yùn)動(dòng)都是由各種類型的優(yōu)惠信貸計(jì)劃和政府對(duì)信貸的決定分配支持的。

在農(nóng)村金融方面，許多國(guó)家都對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均十分重視。美國(guó)自1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》以來(lái)，其農(nóng)作物保險(xiǎn)經(jīng)歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營(yíng)保險(xiǎn)公司混合經(jīng)營(yíng)、政府出政策并完全由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)和代理的四個(gè)階段。而法國(guó)是典型的私有化主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)國(guó)家，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系基本上由私有保險(xiǎn)公司組成，政府只是提供必要的政策支持。日本設(shè)立了農(nóng)村信用保險(xiǎn)制度、臨時(shí)性資金調(diào)劑的相互援助制度以及政府和信用合作組織共同出資的存款保險(xiǎn)制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度和農(nóng)業(yè)信用保證保險(xiǎn)制度(貸款擔(dān)保制度)等制度，建立起農(nóng)村合作金融的外部保險(xiǎn)機(jī)制，化解了農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，避免了合作金融為求化解風(fēng)險(xiǎn)趨向于商業(yè)化，或者大量破產(chǎn)引發(fā)金融危機(jī)。

三、幾點(diǎn)啟示

(一)硬性法律約束替代軟性窗口指導(dǎo)

一是修訂《中國(guó)人民銀行法》，將第四條第二項(xiàng)“依法制定和執(zhí)行貨幣政策”修改為“依法制定、執(zhí)行貨幣政策和信貸政策”，廓清人民銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管理部門分工和配合的邊界，明確信貸政策工作職責(zé)和行政權(quán)威。二是遵循單獨(dú)逐一立法原則，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融、中小企業(yè)融資、助學(xué)貸款等信貸政策集中領(lǐng)域的立法。如在農(nóng)村金融方面，公平界定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)職責(zé);把支持當(dāng)?shù)刂行〖懊駹I(yíng)企業(yè)、助學(xué)和消費(fèi)貸款等作為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的法律義務(wù)。規(guī)定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必須將所吸收資金投放在當(dāng)?shù)氐谋壤?，且?duì)中小及民營(yíng)企業(yè)、小額農(nóng)戶貸款提出具體的比例和份額要求。在助學(xué)貸款政策的改進(jìn)上，可借鑒美國(guó)政府在學(xué)生貸款中的作用，按照我國(guó)目前金融資產(chǎn)管理公司的經(jīng)營(yíng)構(gòu)架，由中央政府注資成立國(guó)家助學(xué)貸款擔(dān)保公司，發(fā)揮國(guó)家助學(xué)貸款“最后買單人”作用。三是賦予人民銀行有效手段。特別是要以法律形式賦予人民銀行各級(jí)行對(duì)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)高管人員任職資格具有審查權(quán)、否決權(quán)，改目前銀監(jiān)部門一家獨(dú)審為兩家聯(lián)審。人民銀行通過(guò)開展信貸政策法律執(zhí)行效果評(píng)估，對(duì)評(píng)估考核不合格的，人民銀行對(duì)其高管人員任職資格可以行使否決權(quán)。在農(nóng)村金融領(lǐng)域，對(duì)執(zhí)行法律、政策不力者，由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行采取特種存款、差別存款準(zhǔn)備金率等手段進(jìn)行干預(yù)，或建議銀監(jiān)部門勒令其限期退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，將原占有的金融資源轉(zhuǎn)讓給執(zhí)行法律、政策優(yōu)良的機(jī)構(gòu)。

(二)政府實(shí)質(zhì)參與替代單純政策引導(dǎo)

一是政府設(shè)立特定金融機(jī)構(gòu)或授權(quán)政策性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)特定的信貸服務(wù)，比如設(shè)立能夠提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展貸款的政策性銀行或授權(quán)現(xiàn)有銀行開辦商業(yè)性金融無(wú)法提供的金融產(chǎn)品;二是要為特定金融機(jī)構(gòu)提供必要的啟動(dòng)資金，并為特定信貸投放提供擔(dān)保，以確保其運(yùn)作的可持續(xù)性，比如建立政策性再擔(dān)保體系，對(duì)一定規(guī)模的小額信貸組織由政府注入無(wú)表決權(quán)的資本金，扶持行業(yè)中介類機(jī)構(gòu);三是政府要為金融機(jī)構(gòu)辦理的小企業(yè)貸款、弱勢(shì)群體信貸等特定信貸業(yè)務(wù)建立補(bǔ)償機(jī)制，如貸款利差補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金或履約保險(xiǎn)等。

(三)政策整合聯(lián)動(dòng)替代政策分散實(shí)施

一是要加強(qiáng)信貸政策制度設(shè)計(jì)和政策系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，把信貸政策的實(shí)施和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策及財(cái)稅政策、政策性金融的定位、以及貨幣政策工具的運(yùn)用有機(jī)結(jié)合起來(lái)。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、中小企業(yè)、節(jié)能減排、就業(yè)、助學(xué)政策等，要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立評(píng)估體系，加強(qiáng)深層次分析研究，改進(jìn)、完善和制定符合我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的信貸政策。二是注重信貸政策與財(cái)稅政策的配合，國(guó)家對(duì)傾斜性發(fā)展產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性行業(yè)和弱勢(shì)群體的扶持實(shí)

施選擇性信貸政策時(shí)，應(yīng)同步實(shí)施傾斜的財(cái)政或稅收政策，可注入資本金或財(cái)政撥款，或采用相對(duì)優(yōu)惠的營(yíng)業(yè)或所得稅率。三是注重信貸政策與保險(xiǎn)政策的配合，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)最低生活保障等形式加大對(duì)弱勢(shì)群體、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，建立政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或指定政策性業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，增強(qiáng)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和償付能力，為金融的有效償付提供必要的政策支持。四是借用資本市場(chǎng)，將間接融資通過(guò)信貸二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化為直接融資，將信貸資產(chǎn)證券化擴(kuò)大到地方性中小銀行，拓寬到中小企業(yè)貸款證券化。讓更多的中小企業(yè)上市，改善其法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)出資人對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督，發(fā)揮直接融資對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)的緩釋效能，促進(jìn)信貸資產(chǎn)質(zhì)量提高。

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《基層貨幣信貸政策傳導(dǎo)梗阻的成因及對(duì)策》，吉林金融研究2004年第12期，程萬(wàn)寶。

課題組組長(zhǎng):劉新華

課題組成員:戴恩會(huì) 彭友寶 陳 龍 趙久爽

執(zhí) 筆:戴恩會(huì) 彭友寶 趙久爽