試析公務(wù)卡改革的現(xiàn)實(shí)需求和環(huán)境要素

摘要:隨著公共財(cái)政改革的不斷深化，作為公共財(cái)政管理制度的一種創(chuàng)新，公務(wù)卡改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。本文立足于挖掘我國(guó)財(cái)政資金支付制度改革的現(xiàn)實(shí)需求，分別從政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、制度背景、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和電子政務(wù)五個(gè)方面，分析了推行公務(wù)卡改革的必然性。

關(guān)鍵詞:財(cái)政資金管理;公務(wù)卡改革

隨著公共財(cái)政改革的不斷深化，作為公共財(cái)政管理制度的一種創(chuàng)新，公務(wù)卡改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。公務(wù)卡具有一般銀行卡屬性的同時(shí)又具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理的獨(dú)特屬性，能夠?qū)⒇?cái)政財(cái)務(wù)管理的有關(guān)要求與銀行卡的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，是一種新型的財(cái)政財(cái)務(wù)管理工具和手段。本文對(duì)公務(wù)卡的推行做一點(diǎn)淺析。

一、我國(guó)財(cái)政資金支付制度改革的現(xiàn)實(shí)需求

2001年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)正式開始實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，實(shí)施了以國(guó)庫(kù)集中收付為主要內(nèi)容一系列的改革，創(chuàng)新了財(cái)政管理、實(shí)現(xiàn)了科學(xué)理財(cái)、提高了財(cái)政運(yùn)行透明度，這項(xiàng)制度已成為管理型公共財(cái)政的基石，效果十分顯著。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的日益完善，授權(quán)支付制度管理模式下現(xiàn)金支付方式的存在，已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展和預(yù)算管理改革等多方面的要求，迫切需要進(jìn)行配套的改革。

(一)我國(guó)財(cái)政資金支付體制的現(xiàn)狀

為解決傳統(tǒng)制度存在的弊端，我國(guó)從2001年開始實(shí)施以國(guó)庫(kù)集中收付制度為主要內(nèi)容的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系基礎(chǔ)上，財(cái)政資金支付按照用款計(jì)劃和規(guī)范程序，通過財(cái)政直接支付或者授權(quán)支付預(yù)算單位支付到供貨商或最終用款單位，這就是采取建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系基礎(chǔ)上的以國(guó)庫(kù)集中支付制度的核心的財(cái)政資金支付體系改革。

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在全國(guó)全面推進(jìn)。2001年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，分別確定財(cái)政部、水利部等6個(gè)中央部門當(dāng)年進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)。到2005年底，中央所有部門和地方所有36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市全面實(shí)施改革，實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院提出的“十五”期間全面推行改革的目標(biāo)。2006年以來(lái)中央單位改革范圍覆蓋到三級(jí)預(yù)算單位，截至2007年底，中央部門及所屬9300多個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革，改革的資金范圍從中央本級(jí)預(yù)算資金擴(kuò)展到部分中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金。全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)，300多個(gè)地市，1300多個(gè)縣(區(qū))，超過23萬(wàn)個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革。絕大部分省份的省本級(jí)預(yù)算單位已全部實(shí)施改革，并進(jìn)一步擴(kuò)大改革的資金范圍，將政府性基金、預(yù)算外資金納入改革范圍。大部分省份已經(jīng)將改革推進(jìn)到地市，并將改革向縣延伸。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在全國(guó)范圍的推行和普及面已經(jīng)很廣，對(duì)財(cái)政資金支付行為的監(jiān)控效果也日益顯現(xiàn)。

(二)授權(quán)支付制度存在的弊端

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度為核心的財(cái)政資金支付體系改革以來(lái)，國(guó)庫(kù)集中支付在財(cái)政資金支出的監(jiān)督和管理作用，全面提高財(cái)政性資金的使用效率，規(guī)范財(cái)政資金使用用途等方面取得了很大的成效。但是由于實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，畢竟我國(guó)實(shí)施改革的時(shí)間不長(zhǎng)，尚處在實(shí)施的初級(jí)階段，很多配套的制度建設(shè)還待健全，執(zhí)行的環(huán)境也還不夠完善，預(yù)算單位在具體實(shí)施過程中也存在不少的問題。筆者本文僅針對(duì)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中的授權(quán)支付制度，在目前我國(guó)授權(quán)支付制度存在的問題，具體如下:

1、預(yù)算單位授權(quán)支付下的現(xiàn)金自行支付，財(cái)政難以監(jiān)控，助長(zhǎng)公務(wù)支出增加。雖然目前列入部門預(yù)算的各項(xiàng)財(cái)政資金都逐步納入了國(guó)庫(kù)集中支付改革，但由于現(xiàn)金消費(fèi)和現(xiàn)金支付的大量存在，財(cái)政部門仍然無(wú)法監(jiān)控行政事業(yè)單位提取現(xiàn)金的具體用途和實(shí)際的使用情況，難以防范和杜絕以假發(fā)票、多開發(fā)票、重開發(fā)票等不正當(dāng)手段套取財(cái)政資金的違法違紀(jì)行為。有專家對(duì)部分地方政府的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，職務(wù)消費(fèi)已經(jīng)在財(cái)政支出里面占到70%到80%的比例，其中一半以上都是各種接待支出，公車消費(fèi)大概占兩成，最后一部分是差旅費(fèi)用和公務(wù)費(fèi)用。

2、預(yù)算單位在授權(quán)額度內(nèi)自行支付，違背有關(guān)法規(guī)。國(guó)辦函[2001]18號(hào)、財(cái)庫(kù)[2001]53號(hào)文件規(guī)定，在實(shí)行集中支付改革的地區(qū)，財(cái)政資金支付采用直接支付和授權(quán)支付兩種方式，直接支付是財(cái)政部門向人民銀行或代理行簽發(fā)支付指令，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。授權(quán)支付是預(yù)算單位按照財(cái)政部門授權(quán)，自行向代理行簽發(fā)支付指令，代理行根據(jù)支付指令，將資金支付到收款人賬戶，然后代理行再與國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算。這種授權(quán)支付支配庫(kù)款的支撥方式與《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定不符，也不利于財(cái)政資金的安全管理。

3、財(cái)政在商業(yè)銀行開立“零余額”賬戶，難以真正做到“零余額”。一些地方為解決支付瓶頸問題，采用財(cái)政事先在代理行開立“小額現(xiàn)金賬戶”或“財(cái)政集中支付專戶”，從國(guó)庫(kù)將大筆資金預(yù)撥到“小額現(xiàn)金賬戶”或“集中支付專戶”上，然后根據(jù)預(yù)算單位的實(shí)際需要，由財(cái)政集中支付部門根據(jù)預(yù)算單位申請(qǐng)資料將款項(xiàng)撥付到商品供應(yīng)者和勞務(wù)供應(yīng)商手中，這種支付方式不僅缺少國(guó)庫(kù)監(jiān)督環(huán)節(jié)，而且造成大量資金滯留在商業(yè)銀行，容易形成“第二國(guó)庫(kù)”的不良現(xiàn)象。

(三)公務(wù)卡結(jié)算制度改革的必要性

1、規(guī)范財(cái)政資金管理。將公務(wù)卡結(jié)算方式引入財(cái)政性資金管理，在行政事業(yè)單位推行公務(wù)卡這種非現(xiàn)金結(jié)算方式，利用現(xiàn)代金融工具及時(shí)把握財(cái)政資金的運(yùn)行軌跡，可以彌補(bǔ)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的缺陷，解決大量現(xiàn)金支付游離于國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控之外的難題，實(shí)現(xiàn)改革深度上的突破。財(cái)政部門通過國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)可以對(duì)每筆公務(wù)支出都進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、跟蹤和查詢，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金支付使用全過程的有效監(jiān)督，提高資金使用的安全性和規(guī)范性。

2、提高支出透明度。相對(duì)于傳統(tǒng)的“現(xiàn)金支付，先開支，后報(bào)賬”公務(wù)消費(fèi)報(bào)銷制度，公務(wù)卡結(jié)算方式將預(yù)算單位在授權(quán)支付中原使用現(xiàn)金消費(fèi)的日常公務(wù)支出，改由經(jīng)辦人員使用公務(wù)卡進(jìn)行刷卡結(jié)算，由于國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)和銀聯(lián)公務(wù)消費(fèi)查詢系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，公務(wù)卡上的支付信息能夠被準(zhǔn)確地記錄，經(jīng)持卡人簽名的消費(fèi)交易憑條，被作為報(bào)銷賬務(wù)的原始憑證進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)消費(fèi)的公開、真實(shí)、透明。

3、降低單位管理成本。實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算方式，簡(jiǎn)化了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)流程，大大減少國(guó)庫(kù)集中支付中的現(xiàn)金支付，免除了現(xiàn)金預(yù)借、開具支票、審核報(bào)銷等繁瑣環(huán)節(jié)，同時(shí)，公務(wù)卡支付的信息系統(tǒng)能夠?qū)⑾M(fèi)交易資料自動(dòng)傳輸?shù)絾挝回?cái)務(wù)系統(tǒng)中，準(zhǔn)確地記錄并形成個(gè)人和商戶的交易檔案，實(shí)現(xiàn)了無(wú)現(xiàn)金化管理，降低了管理成本，減輕了財(cái)務(wù)人員的工作量，提高了工作效率。在公務(wù)消費(fèi)時(shí)只需帶卡不需攜帶大量現(xiàn)金，也給工作人員帶來(lái)了許多安全和便利。

4、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境。從宏觀上看，公務(wù)卡消費(fèi)通過對(duì)各項(xiàng)電子交易信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確記錄，形成個(gè)人和商戶之間的交易檔案，非常有利于促進(jìn)對(duì)個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的征繳和監(jiān)管，同時(shí)防范偷稅漏稅行為，推動(dòng)金融業(yè)和銀行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)信用體系的建立健全和金融環(huán)境的改善。有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)全球50個(gè)銀行卡產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)國(guó)家的研究表明，銀行卡支付在一個(gè)國(guó)家消費(fèi)總支付中的比重每增加10%的比例，即可帶動(dòng)國(guó)家GDP增長(zhǎng)0.5%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，可以說(shuō)推行公務(wù)卡結(jié)算制度是一項(xiàng)利國(guó)利民的工程。

二、公務(wù)卡結(jié)算制度改革的環(huán)境要素分析

(一)政治要素

在我國(guó)，盡管公務(wù)卡的推出時(shí)間較晚，但是發(fā)展迅速。2007年5月，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合召開了全國(guó)公務(wù)卡應(yīng)用推廣工作會(huì)議，隨后印發(fā)了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，并從去年7月起在中紀(jì)委、中科院和宋慶齡基金會(huì)三家單位首批試行中央預(yù)算單位公務(wù)卡制度。2008年1月，由中央紀(jì)委、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合召開的全國(guó)公務(wù)卡改革試點(diǎn)電視電話會(huì)議發(fā)出的信息披露，2008年中央預(yù)算部門和省級(jí)預(yù)算單位要全面推行公務(wù)卡改革試點(diǎn)。財(cái)政部表示，我國(guó)將力爭(zhēng)在2010年前建立起比較完善的公務(wù)卡結(jié)算制度， 在所有中央預(yù)算部門和地方省市兩級(jí)預(yù)算單位全面推進(jìn)公務(wù)卡管理。

(二)經(jīng)濟(jì)環(huán)境

伴隨2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，全球性的金融危機(jī)在今年逐步在各國(guó)蔓延，各國(guó)在受到不同層次地影響。我國(guó)經(jīng)濟(jì)也無(wú)一例外的將面對(duì)這場(chǎng)危機(jī)考驗(yàn)。為了應(yīng)對(duì)這次國(guó)際金融危機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，我國(guó)08年實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策和緊縮的貨幣政策，我國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策;今年按照中央的部署，一方面，擴(kuò)大政府公共投資，著力加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)，科學(xué)合理投放4萬(wàn)億投資，有效的擴(kuò)大內(nèi)需;另一方面，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生，同時(shí)要嚴(yán)格控制一般性支出，進(jìn)一步降低行政成本。所以在全球惡劣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如何在拉動(dòng)內(nèi)需的同時(shí)，有效控制行政公務(wù)成本，避免預(yù)算單位不必要的資金浪費(fèi)，將有限的資金投入到有效的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)中去，共渡全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這也是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政研究領(lǐng)域的新課題。

(三)制度背景

從實(shí)際工作情況來(lái)看，2001年起實(shí)施的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，開始探索財(cái)政資金支付的事前、事中、事后全過程監(jiān)督，逐步構(gòu)建以內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系。目前主要完成了財(cái)政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待進(jìn)行，導(dǎo)致財(cái)政支出體制改革落后于整個(gè)財(cái)政體制改革。財(cái)政支出管理體制改革是由一系列相互配套的制度構(gòu)成的，具有綜合性、系統(tǒng)性?？梢?，財(cái)政支出管理體制改革必然是一種全面的改革。建立和推行國(guó)庫(kù)集中支付制度是財(cái)政支出管理改革的必然選擇。國(guó)庫(kù)集中支付制度必須以部門預(yù)算為前提，以政府采購(gòu)做配套，以相關(guān)法律制度做保障。同時(shí)，國(guó)庫(kù)集中支付也為部門預(yù)算、政府采購(gòu)的改革發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。只有財(cái)政支出管理體制中的這三項(xiàng)制度互為條件、相互配套的聯(lián)合實(shí)施，才能構(gòu)建比較規(guī)范的財(cái)政支出管理體制。

(四)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

在國(guó)外，使用銀行卡類似公務(wù)卡這種新型的財(cái)務(wù)管理工具已經(jīng)被廣泛使用，普遍使用銀行卡等非現(xiàn)金支付手段，主要有電子支付和支票支付兩種方式，利用發(fā)達(dá)的電子信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財(cái)政資金支付便于監(jiān)控查跡。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷開放，世界經(jīng)濟(jì)全球化加速，使我們可以更多地了解國(guó)外財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)并得到國(guó)際組織的支持，可以使我國(guó)的改革少走彎路，盡快取得成效，推進(jìn)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。

(五)電子政務(wù)

電子政務(wù)，是指政府機(jī)構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，超越時(shí)間、空間和部門分隔的制約，建成一個(gè)精簡(jiǎn)、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式。電子政務(wù)模型可簡(jiǎn)單概括為兩方面:政府部門內(nèi)部利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化、管理信息化、決策科學(xué)化;政府部門與社會(huì)各界利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)充分進(jìn)行信息共享與服務(wù)、加強(qiáng)群眾監(jiān)督、提高辦事效率及促進(jìn)政務(wù)公開等等。我國(guó)加入WTO以后，要求政府必須按照國(guó)際慣例運(yùn)作，按照我們承諾的游戲規(guī)則運(yùn)作，政府工作要增強(qiáng)透明度，避免暗箱操作，實(shí)行“陽(yáng)光行政”，公務(wù)卡結(jié)算改革也順應(yīng)了電子政務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)。

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(作者單位:蘇州市農(nóng)村干部學(xué)院)