淺論糧食安全與審計監(jiān)督

摘 要:糧食安全關(guān)系經(jīng)濟安全、人民生活和政治穩(wěn)定。文章從糧食安全的重要性入手論述政府審計負(fù)有的相關(guān)職責(zé)，以及審計機關(guān)分別從確保耕地面積、監(jiān)督惠農(nóng)政策實施、跟蹤農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)注農(nóng)業(yè)環(huán)境問題、各種審計類型協(xié)同涉農(nóng)審計和對糧食安全政策提出審計建議等方面開展審計監(jiān)督，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用。同時，從兩方面提出了具體工作建議。

關(guān)鍵詞:糧食安全 審計監(jiān)督 對策

中圖分類號:F239 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-169-02

一、糧食安全的重要性及審計機關(guān)的責(zé)任

當(dāng)今世界關(guān)乎一國經(jīng)濟安全的，主要涉及糧食安全、能源安全和金融安全。對于有13億人口的中國，糧食安全更具有非同尋常的意義，正如人們常說的“民以食為天”、“國以糧為安”。胡錦濤總書記曾深刻指出:“解決好13億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事，始終是推動經(jīng)濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果吃飯沒有保障，一切發(fā)展無從談起?！睖丶覍毧偫碇赋?“我國是一個13億人口的大國，吃飯問題始終是頭等大事。如果糧食和農(nóng)業(yè)出了問題，誰也幫不了我們。我們必須長期堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給的方針，任何時候都不能動搖?！?/p>

農(nóng)村改革開放30年來，糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，糧食年產(chǎn)量增長了4000多億斤。尤其近幾年來，農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收，農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡。2007年糧食產(chǎn)量再次登上1萬億斤臺階。2008年糧食總產(chǎn)達到10570億斤，畝產(chǎn)超過660斤，總產(chǎn)和畝產(chǎn)均創(chuàng)歷史紀(jì)錄。我國人均糧食、肉類、水產(chǎn)品、水果產(chǎn)量均達到或超過世界平均水平，我國用占世界9%左右的耕地、6%左右的淡水，養(yǎng)活了占世界20%左右的人口。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，以及我國人口增加和消費水平提高，糧食供給壓力將繼續(xù)加大，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的地位沒有改變，糧食安全的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。

由于糧食安全關(guān)系我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，關(guān)系政治安定和社會穩(wěn)定，尤其當(dāng)前在面臨國際金融危機情況下，其意義至關(guān)重大。三農(nóng)問題是全黨和國家工作的重中之重，糧食安全是治國安邦的頭等大事，將圍繞中心、服務(wù)大局作為工作方針的審計機關(guān)，需要在維護糧食安全方面發(fā)揮作用。

首先，法律賦予了審計機關(guān)維護國家經(jīng)濟安全的神圣職責(zé)。審計法將維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展確定為審計機關(guān)的法定職責(zé)。作為經(jīng)濟安全重要組成部分的糧食安全，需要審計機關(guān)發(fā)揮職能作用予以維護。

其次，審計機關(guān)專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟監(jiān)督的地位，使其具有維護糧食安全的能力和條件。審計機關(guān)專司經(jīng)濟監(jiān)督，而且具有審計署及省市縣四級完整的組織機構(gòu)，監(jiān)督工作涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的方方面面;經(jīng)過26年的實踐，鍛煉出了一支作風(fēng)扎實、技能過硬的審計隊伍，有能力和條件在維護糧食安全方面發(fā)揮作用。

第三，審計機關(guān)要發(fā)揮保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”的功能定位，對審計機關(guān)維護國家糧食安全提出了現(xiàn)實要求。最近，劉家義審計長在《求是》雜志撰文指出:審計監(jiān)督制度是維護國家經(jīng)濟安全的重要工具，是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”;審計的首要任務(wù)是維護國家經(jīng)濟安全、保障國家利益、推進民主法治、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這就要求審計機關(guān)為維護國家糧食安全必須充分發(fā)揮預(yù)防、揭露和抵御功能。

二、審計機關(guān)在保證國家糧食安全方面發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用的著力點

1.關(guān)注土地資源，為確保18億畝耕地紅線履行審計監(jiān)督職責(zé)。土地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。但是受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀和非農(nóng)建設(shè)占用等影響，我國耕地資源逐年減少。2007年全國耕地面積為18.26億畝，比1996年減少1.25億畝，年均減少1100萬畝。目前，全國人均耕地面積1.38畝，約為世界平均水平的40%，其中質(zhì)量相對較差的中低產(chǎn)田約占2/3。土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴(yán)重。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，耕地仍將繼續(xù)減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴大糧食播種面積的空間極為有限。因此，我國提出:堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅守18億畝耕地紅線。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》要求:“實行耕地和基本農(nóng)田保護領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度”，這是首次在“中央1號文件”中提出審計機關(guān)對耕地和基本農(nóng)田保護的應(yīng)盡職責(zé)。這就明確要求我們在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(市)區(qū)、市州以及省級黨政負(fù)責(zé)人、各級土地管理、農(nóng)業(yè)主管部門等部門負(fù)責(zé)人的離任審計時，應(yīng)將其履行耕地和基本農(nóng)田保護情況作為重要的內(nèi)容進行審計和評價。同時，應(yīng)積極探索對村民自治組織和村級黨組織負(fù)責(zé)人進行任期和離任審計，為耕地和基本農(nóng)田保護提供制度支持。實際上，在以往審計中也揭示出這方面問題，如《審計署10省區(qū)市財政支農(nóng)資金管理使用情況審計調(diào)查結(jié)果》(審計署審計結(jié)果公告2009年第4號)反映:與2003年相比，有7省市耕地面積減少953萬畝。

2.關(guān)注糧食補貼等惠農(nóng)政策的落實，著力解決農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。國家實行發(fā)放糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼的政策。溫家寶總理在今年政府工作報告中指出，去年中央財政用于“四補貼”資金達1030億元，比上年增長一倍。2009年補貼達到1230.8億元。這些補貼能否及時、足額地發(fā)到農(nóng)民手中，對調(diào)動農(nóng)民種糧積極性具有直接作用。

但是通過審計仍發(fā)現(xiàn)一些問題，如劉家義審計長在向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》時指出:通過對18個省區(qū)市種糧農(nóng)民“四補貼”資金管理使用情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2008年，有27個縣的320.1萬畝非種糧或非耕種土地享受補貼2.3億元，有24個縣的569.9萬畝已種糧土地應(yīng)得未得種糧補貼3.9億元。

除“四補貼”資金外，審計還應(yīng)關(guān)注糧食最低收購價政策執(zhí)行情況、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險試點、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移培訓(xùn)資金、“家電下鄉(xiāng)”、“汽車、摩托車下鄉(xiāng)”補貼資金、泥草房改造補貼、義務(wù)教育階段學(xué)生享受了“兩免一補”政策等惠農(nóng)政策落實情況進行監(jiān)督，檢查有無政策不到位和虛報冒領(lǐng)、截留挪用、克扣農(nóng)民補助、借機亂收費等問題。

3.跟進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)注建設(shè)質(zhì)量和效益。我國中低產(chǎn)田約占耕地的2/3，糧食生產(chǎn)長期處于“人努力，天幫忙”的靠天吃飯的狀況。黨的十七屆三中全會決定提出要求:“把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村”。要求審計機關(guān)對大到南水北調(diào)工程，小到灌溉支渠等水利工程、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)項目、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、公路“村村通”項目以及電力農(nóng)網(wǎng)改造投資等項目實施跟綜審計。注意揭示有無立項不實、虛報項目問題;項目建設(shè)程序不合規(guī)、建設(shè)資金不到位問題;不實行招投標(biāo)或招標(biāo)不規(guī)范問題;有無利用不合法、不真實合同及合同顯失公正條款損害國家、集體和農(nóng)民利益行為;虛報項目建設(shè)成本和實物工作量問題;建設(shè)單位擠占挪用項目資金問題等。在涉農(nóng)項目審計中落實溫家寶總理在今年的政府工作報告中明確提出的“各級政府都要自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，強化監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督，高度重視人民群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，做到行政權(quán)力運行到哪里，監(jiān)督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的指示精神。

4.在環(huán)境審計中，關(guān)注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境問題。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境問題，事關(guān)農(nóng)業(yè)、糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和食品安全，事關(guān)農(nóng)民生存和生活質(zhì)量。我國農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，有4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有集中污水處理設(shè)施，300多萬個村莊的生活污水隨意排放，3億多農(nóng)民喝不到干凈的水。

審計中，在注意搞好水污染防治等環(huán)保專項資金和退耕還林、退耕還草等資金審計的同時，關(guān)注測土施肥資金、農(nóng)村沼氣工程項目、農(nóng)村飲水安全工程等項目資金使用的真實性、有效性;關(guān)注農(nóng)村周邊礦山、工廠三廢排放是否達標(biāo);關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化利用、中低產(chǎn)田改造等土地治理項目中有無將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田的情況。

5.在預(yù)算執(zhí)行、財政決算、財務(wù)收支以及經(jīng)濟責(zé)任等審計中，關(guān)注涉農(nóng)資金。在同級預(yù)算執(zhí)行審計和財政決算審計中，監(jiān)督國家有關(guān)保證各級財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度，以及大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入的法規(guī)、政策規(guī)定是否落實到位。

在國有糧食倉儲企業(yè)審計中，關(guān)注儲存糧食的真實性、完好性;對涉農(nóng)事業(yè)單位審計時，關(guān)注涉農(nóng)資金的管理使用是否合規(guī)、有效;對辦理涉農(nóng)政策性業(yè)務(wù)的銀行保險企業(yè)審計中，檢查相關(guān)業(yè)務(wù)是否有效開展，經(jīng)營活動是否真實;在經(jīng)濟責(zé)任審計中，除前面提到的離任審計外，還應(yīng)搞好對地方各級負(fù)責(zé)人以及涉農(nóng)部門負(fù)責(zé)人任期中履行維護糧食安全經(jīng)濟責(zé)任情況進行事中審計，尤其對“米袋子”省長負(fù)責(zé)制落實情況加強審計監(jiān)督。

6.針對涉農(nóng)、涉糧政策，提出審計建議。在審計和專項審計調(diào)查基礎(chǔ)上、進行宏觀分析，反映有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全政策執(zhí)行效果，揭示糧食儲備、糧食收購價格、以糧變油、糧食深加工、涉農(nóng)政策性金融業(yè)務(wù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、涉農(nóng)引進外資等宏觀問題，提出完善政策、法規(guī)和制度、機制的建議。

三、兩點具體措施建議

1.整合審計資源，充分發(fā)揮基層審計機關(guān)在維護糧食安全方面的優(yōu)勢。糧食生產(chǎn)點多面廣且主要分布在廣大的農(nóng)村，需要有效整合審計資源，上下聯(lián)動、橫向結(jié)合，切實發(fā)揮審計作用。在項目計劃上，應(yīng)盡可能給基層審計機關(guān)安排有關(guān)項目，如全國1700個糧食主產(chǎn)縣的審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)更多地承擔(dān)維護糧食安全方面審計任務(wù)。在具體組織上，既可以按行政區(qū)劃統(tǒng)一組織、分頭實施，又可以糧食增產(chǎn)、土地治理、環(huán)境保護等項目為依托實行多區(qū)域、跨流域上下統(tǒng)一、聯(lián)合審計。

2.在審計方法上，應(yīng)充分運用審計和審計調(diào)查相結(jié)合;常規(guī)的真實性、合法性審計與效益審計相結(jié)合，積極開展效益審計;注意使用計算機審計及衛(wèi)星遙感技術(shù)等先進技術(shù)，以及時發(fā)現(xiàn)問題、提高審計效率。積極邀請水利、農(nóng)業(yè)、土地、工程、環(huán)保、統(tǒng)計、糧食等方面的專家和技術(shù)人員參加審計組，以便及時解決相關(guān)專業(yè)性和技術(shù)性問題，提高審計結(jié)論的可信度和執(zhí)行力。注意與涉農(nóng)部門搞好工作協(xié)助，共同發(fā)揮監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。

參考文獻:

1.回良玉.但愿蒼生俱飽暖.農(nóng)村工作通訊，2009(10)

2.劉家義.樹立科學(xué)審計理念發(fā)揮審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能.求是，2009(10)

3.國務(wù)院.國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008-2020年).中央政府門戶網(wǎng)站，2008.11.13

4.審計署.審計署10省區(qū)市財政支農(nóng)資金管理使用情況審計調(diào)查結(jié)果(審計署審計結(jié)果公告2009年第4號).

5.黃道國.關(guān)于深化資源環(huán)境審計工作的思考.中國審計，2009(4)

6.劉家義.國務(wù)院關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告.中國審計報，2009.6.26

(作者單位:吉林省吉林市審計局)

(責(zé)編:賈偉)