城市社區(qū)治理視閾下的政府職能轉(zhuǎn)變探析

摘 要:隨著我國改革開放的持續(xù)深化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的舊的社會(huì)管理體制越來越不適應(yīng)現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的需要。時(shí)代呼喚新型城市社區(qū)管理體制的構(gòu)建。新型社區(qū)管理體制的構(gòu)建，關(guān)鍵就是要解決我國社區(qū)管理體制中各個(gè)管理主體的地位的界定和職能的劃分問題，尤其是作為公共權(quán)力擁有者的政府的角色定位和職能劃分。文章通過對(duì)現(xiàn)階段政府在社區(qū)治理中表現(xiàn)出“全能政府”和“社區(qū)行政化”傾向的分析，探究城市社區(qū)治理的路徑，進(jìn)而推動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)健康順利發(fā)展。

關(guān)鍵詞:城市社區(qū) 社區(qū)治理 政府職能

中圖分類號(hào):F290 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)10-057-02

所謂城市社區(qū)建設(shè)中政府職能的轉(zhuǎn)變是指為了有利于城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，與城市社區(qū)建設(shè)有關(guān)的政府職能部門進(jìn)行權(quán)力下放。將政府不該管，管不了的職能和事權(quán)下放給街道和相關(guān)自治組織，以期增強(qiáng)社區(qū)的自治能力，充分發(fā)揮社區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展中的積極作用，推動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

一、政府在城市社區(qū)建設(shè)中存在的職能“缺位”與“錯(cuò)位”問題

1.政府在社區(qū)建設(shè)和管理中的“缺位”。政府職能“缺位”，是指政府未能扮演好角色，未能履行好職責(zé)。也就是“該管的沒有管起來， 該做的沒有做或者沒有做好”。在城市社區(qū)建設(shè)過程中，政府的這種“缺位”現(xiàn)象非常普遍。突出地體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是對(duì)非政府組織培育不夠。政府應(yīng)該致力于培育以及指導(dǎo)和監(jiān)督專業(yè)的中介服務(wù)組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)以及為這些組織創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。不可忽視的是在實(shí)踐中我們可以看到，一些政府官員習(xí)慣于以直接包辦代替培育和監(jiān)管。二是政府對(duì)專業(yè)性機(jī)構(gòu)投入扶持不夠。實(shí)踐證明，非政府專業(yè)性社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在化解人際矛盾與社會(huì)沖突、糾制越軌行為、幫助弱勢群體自主自強(qiáng)、維護(hù)社區(qū)乃至全社會(huì)的穩(wěn)定方面起著極其重要的作用。而這些機(jī)構(gòu)通常是非盈利性的，故其運(yùn)作資金通常都是由政府、企業(yè)、慈善組織等所資助。而目前，政府財(cái)政中缺乏這樣的專門預(yù)算。三是政府在社區(qū)建設(shè)中缺乏實(shí)干精神。一些基層政府機(jī)構(gòu)社區(qū)建設(shè)形式主義嚴(yán)重，走過場現(xiàn)象司空見慣。一些政府機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人社區(qū)建設(shè)工作不到位，認(rèn)為只要掛個(gè)社區(qū)的牌子就是社區(qū)建設(shè)。甚至把社區(qū)工作作為政績工程來抓，急功近利，而不是腳踏實(shí)地去做工作。這些都是政府在社區(qū)建設(shè)中缺位的表現(xiàn)。

2.政府在社區(qū)建設(shè)和管理中的“越位”。政府職能的越位是指政府在行政過程中超職責(zé)地行政。在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐中，這種政府的“越位”問題集中表現(xiàn)在街道辦事處的工作上:一是街道辦事處包攬了一些本應(yīng)由非政府組織所承擔(dān)的職能。比如街道辦事處直接組織和承辦了社區(qū)內(nèi)的文化活動(dòng)、公益性慈善活動(dòng)、科普活動(dòng)、自愿者活動(dòng)等;二是由于受指令經(jīng)濟(jì)的影響，非政府組織尚未獨(dú)立地開展自己的工作，常常受到政府組織的影響和左右，缺乏自主性。街道辦事處、政府職能部門與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系理應(yīng)是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，但是在現(xiàn)實(shí)中卻成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的行政隸屬關(guān)系。在社區(qū)管理實(shí)踐中，街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系由指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，且直接任命居委會(huì)的有關(guān)工作人員，直接管理居委會(huì)的日?；顒?dòng)。

3.街道辦事處的職能不清與職能“越位”。街道辦事處“政社不分”的狀況并沒有大的改觀，仍然承擔(dān)著過多的行政管理職能，工作量過大，經(jīng)常處于疲于應(yīng)付狀態(tài)，其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，也沒有能夠很好地發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)管理職能，致使社區(qū)成員越來越高的物質(zhì)文化生活要求難以得到滿足，同時(shí)也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會(huì)管理的意識(shí)。在社區(qū)管理與建設(shè)實(shí)踐中，由于我國大多數(shù)地方事實(shí)上主要采取了以街道辦事處為核心的政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式，街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，本來只應(yīng)履行十分有限的行政管理職能，但在當(dāng)前的社區(qū)管理中，不少街道辦事處逐漸成為一個(gè)集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)，幾乎包攬了社區(qū)的所有公共事務(wù)，使得街道辦事處在社區(qū)管理中的功能發(fā)生混淆。在政府財(cái)政撥款有限以及社區(qū)公共事務(wù)日益龐雜的情況下，街道辦事處常常陷于顧此失彼、不堪重負(fù)的困境。街道辦事處承擔(dān)了越來越多的政府工作職能，“準(zhǔn)政府”色彩濃厚的現(xiàn)狀，導(dǎo)致街道辦事處整日疲于應(yīng)付大量事務(wù)性工作，弱化了其本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)職能，同時(shí)又造成了社區(qū)其它自治組織的職能錯(cuò)位和扭曲，不利于培養(yǎng)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治意識(shí)，導(dǎo)致居民對(duì)政府過分依賴。政府角色的“越位”是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權(quán)限。在社區(qū)建設(shè)中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問題非常突出。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是“以政代社”擔(dān)負(fù)了過多的本應(yīng)該由非政府組織所承擔(dān)的職能。在社區(qū)建設(shè)中政府具有社會(huì)管理職能，但一般不直接從事事務(wù)性工作。然而，當(dāng)前政府部門卻做了許多具體的工作。二是習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)做法，將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位并且直接干預(yù)這些組織的自主權(quán)利。比如許多地方政府把對(duì)居委會(huì)的指導(dǎo)責(zé)任變成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，且直接任命居委會(huì)的有關(guān)工作人員，直接管理居委會(huì)的日?；顒?dòng)。政府實(shí)際上成為社區(qū)建設(shè)或社區(qū)管理中最重要的主體甚至唯一主體，現(xiàn)代社區(qū)自治組織的地位和作用被嚴(yán)重地遮蔽起來了。

二、政府在社區(qū)建設(shè)和管理中存在問題的原因分析

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代舊的社會(huì)管理體制是導(dǎo)致政府角色“缺位”、“越位”問題的根本原因。首先，長期以來，我國實(shí)行的是單一的行政全能主義的管理模式，在這種模式下，政府具有至高無上的行政權(quán)力，同時(shí)政府也具有絕對(duì)的支配權(quán)。由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的社會(huì)管理模式的影響，盡管搞社區(qū)建設(shè)已經(jīng)很長時(shí)間了，但政府那種無限理性政府、全能政府的理念沒有得到根本轉(zhuǎn)變;其次，盡管隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，“單位制”的解體，但是人們的“單位人”的觀念和意識(shí)并沒有獲得根本性的轉(zhuǎn)變，因此，導(dǎo)致了社區(qū)居民的歸屬感不強(qiáng)、社區(qū)參與度也不高;再次，在傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制下，非政府的社會(huì)資源非常有限，就算在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，非政府的專業(yè)性社會(huì)組織也是剛剛處于發(fā)育階段。因此，這些非政府組織在社區(qū)中的信賴度和權(quán)威性也相當(dāng)有限，這樣就為政府主導(dǎo)并包辦社區(qū)管理工作提供了前提和基礎(chǔ)。正因?yàn)槿绱耍F(xiàn)階段，政府成了社區(qū)發(fā)育、建設(shè)和發(fā)展的主導(dǎo)性力量。因此，政府受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)工作模式慣性的影響，其主導(dǎo)作用成為滋生政府職能“缺位”和“越位”的溫床;最后，人民對(duì)政府的角色定位認(rèn)識(shí)不清也是造成政府角色“錯(cuò)位”、“缺位”的重要原因之一。人們通常以為政府的社會(huì)管理功能就體現(xiàn)在直接管理社會(huì)的方方面面，害怕社會(huì)的自我管理和自我發(fā)展會(huì)削弱政府對(duì)社會(huì)的控制，同時(shí)，在政府沒有經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理社會(huì)的情況下，事無具細(xì)地包辦各種社會(huì)事務(wù)就成了政府管理社會(huì)的必然選擇。

三、政府職能轉(zhuǎn)變助推城市社區(qū)建設(shè)和發(fā)展

政府職能轉(zhuǎn)變是城市社區(qū)形成和發(fā)展的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。沒有政府職能的轉(zhuǎn)變就難以有新型的城市社區(qū)管理體制的構(gòu)建，社區(qū)也就不能發(fā)揮其真正意義上的作用。下面是關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的意義。

1.政府職能轉(zhuǎn)變有利于社區(qū)自治功能的發(fā)揮。我們現(xiàn)階段倡導(dǎo)的城市社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，目的是讓社區(qū)成為自治組織，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、NGO、中介組織等第三部門、社區(qū)居民的參與熱情來開展社區(qū)建設(shè)，開展社區(qū)文化、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安等，為經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革營造好的外圍環(huán)境。但是，要使社區(qū)發(fā)揮真正的自治功能，成為真正意義上的自治組織，轉(zhuǎn)變政府職能是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)槿绻畽?quán)力過分集中，社會(huì)的自主性明顯受到極大地約束。政府權(quán)力過大就很容易運(yùn)用其強(qiáng)大的行政權(quán)力來干預(yù)社區(qū)的活動(dòng)，就會(huì)出現(xiàn)政府管了“不該管”、“管不好”、“管不了”的現(xiàn)象。那么，真正意義上的社區(qū)建設(shè)就會(huì)成為一句空話，就會(huì)給人“做秀”之嫌。正因?yàn)槿绱?，只有真正轉(zhuǎn)變政府職能，解決長期以來的政府體制性障礙，才能使城市社區(qū)建設(shè)由單一治理過度到“多元治理”，才能充分調(diào)動(dòng)社區(qū)自治組織的積極性和創(chuàng)造性，才能培育和發(fā)揮社區(qū)的自治功能。

2.政府職能轉(zhuǎn)變有利于社區(qū)服務(wù)的開展。城市社區(qū)服務(wù)的開展需要多方參與，在多方參與的條件下需要各組織管理部門的協(xié)調(diào)、配合、支持，同時(shí)也需要政府部門的放權(quán)、讓利，而不能發(fā)生政府“與民爭利”的“越位”行為。所以政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，有利于各種社區(qū)自治組織放開手腳進(jìn)行社區(qū)建設(shè)和提供社區(qū)各類服務(wù)。

3.政府職能轉(zhuǎn)變有利于城市基層民主建設(shè)和提高居民的民主意識(shí)。民主是相對(duì)獨(dú)裁、專制而言的，它強(qiáng)調(diào)“天賦人權(quán)”。民主是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)所追求的目標(biāo)之一，沒有民主就沒有社會(huì)主義，沒有民主就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化，同時(shí)民主也是城市社區(qū)建設(shè)的題中之意。因此，要發(fā)揮城市基層民主，政府的職能就要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，政府就要進(jìn)行權(quán)力下放，就要還權(quán)于民，還權(quán)于社區(qū)，使社區(qū)建設(shè)的參與者充分享有民主權(quán)利，搞好社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感和認(rèn)同感。只有這樣，才能有效的加強(qiáng)城市基層民主建設(shè)和實(shí)現(xiàn)城市基層民主建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)和發(fā)展。在實(shí)踐中我們可以看到，社區(qū)自治組織要代表社區(qū)居民的意志和利益，就只能通過民主途徑產(chǎn)生。受傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的影響，基層社會(huì)群眾普遍希望政府能為自己做主，這樣的思想觀念仍然在相當(dāng)一部分社區(qū)居民中根深蒂固。這樣的思想意識(shí)是與社區(qū)的自治性質(zhì)不相符合的。因此，城市社區(qū)要健康發(fā)展，提升居民的民主意識(shí)就顯得尤為重要。在提升社區(qū)居民民主意識(shí)的基礎(chǔ)上普遍實(shí)行民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，通過這樣的民主建設(shè)，不僅社區(qū)居民的民主意識(shí)會(huì)得到鞏固和加強(qiáng)，而且，社區(qū)也將實(shí)現(xiàn)真正的自治。但是，這一切的實(shí)現(xiàn)都依賴于政府職能發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，政府要放權(quán)讓利，讓居民投入?yún)⑴c社區(qū)建設(shè)的大潮中，從而提升居民的主人翁意識(shí)和參與的熱情，進(jìn)而提高民主參與意識(shí)。

四、重新定位政府城市社區(qū)治理職能的幾點(diǎn)思考

從我國社區(qū)建設(shè)實(shí)踐上來看，政府在社區(qū)發(fā)展計(jì)劃中的作用是十分重要的。因?yàn)閲液偷貐^(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總政策掌握在政府手里，政府控制著社會(huì)發(fā)展賴以推進(jìn)的物質(zhì)資源。目前，由于相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，社區(qū)中的社團(tuán)組織尚不發(fā)育，民間資金注入有限，社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展剛剛起步等狀況，所以政府是社會(huì)發(fā)展中唯一最有能力和實(shí)力的組織，政府是推動(dòng)當(dāng)前我國社區(qū)建設(shè)順利發(fā)展的根本保障。從社區(qū)發(fā)展實(shí)踐中我們可以看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府在社區(qū)發(fā)展中的職能定位已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下“單位制”的終結(jié)所帶來的社會(huì)問題的客觀要求。鑒于此，對(duì)政府在社區(qū)治理中的職能進(jìn)行重新定位就具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。政府在社區(qū)中的職能定位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.規(guī)劃政策指導(dǎo)。政府通過制定長短結(jié)合的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，明確社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，指導(dǎo)社區(qū)制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施和方法，同時(shí)，政府通過制定政策法規(guī)，引導(dǎo)、扶持社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展，規(guī)范社區(qū)的行為，宏觀指導(dǎo)社區(qū)按照既定的目標(biāo)不斷推進(jìn)。

2.管理服務(wù)指導(dǎo)。政府根據(jù)國家的相應(yīng)法規(guī)，管理、指導(dǎo)社區(qū)依法建立社區(qū)自治組織，指導(dǎo)社區(qū)依法履行自治組織的職能，指導(dǎo)社區(qū)依法制定自治規(guī)章制度，指導(dǎo)社區(qū)管理步入法制化、規(guī)范化的軌道。同時(shí)，通過政府的積極倡導(dǎo)，建立起以政府財(cái)政為主導(dǎo)的多元化社區(qū)建設(shè)投入體系，為社區(qū)建設(shè)提供資金支持，改善社區(qū)環(huán)境，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平。

3.組織協(xié)調(diào)服務(wù)。政府通過建立區(qū)域所有成員參加的社區(qū)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議等組織形式，整合區(qū)域社會(huì)所有成員和資源力量，協(xié)調(diào)區(qū)域各種群體的利益關(guān)系，并服務(wù)于各種群體，使轄區(qū)內(nèi)社會(huì)建設(shè)的行為趨向和諧統(tǒng)一，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.動(dòng)員社區(qū)參與。即社區(qū)建設(shè)中，政府不僅要實(shí)施規(guī)劃管理指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職責(zé)，還要全方位鼓勵(lì)和動(dòng)員社區(qū)參與，尤其在我國自上而下社區(qū)管理觀念根深蒂固，居民自覺參與的意識(shí)和能力都還有待培養(yǎng)提高的情況下，動(dòng)員和擴(kuò)大社區(qū)參與是政府責(zé)無旁貸的重要職能之一。這是因?yàn)?(1)社區(qū)發(fā)展(社區(qū)建設(shè))的號(hào)召常常來自于政府，并非所有社區(qū)居民對(duì)它的意義都能準(zhǔn)確把握;(2)由于社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的復(fù)雜性，并非所有居民都能對(duì)其近期與長期效果有清楚的認(rèn)識(shí)，而是需要政府去解釋、說明和引導(dǎo);(3)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目態(tài)度不一致也要求進(jìn)行溝通、磋商和動(dòng)員;(4)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展是群眾性活動(dòng)，需要統(tǒng)一意志和一致行動(dòng)。另外，借鑒國外市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，加快城市化推進(jìn)地域的管理改革步伐勢在必行。在國外市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，城市政府的行政管理職能突出規(guī)劃管理和社會(huì)公共服務(wù)。市、鎮(zhèn)政府主要管城市建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等。企業(yè)投資都是由私人投資者自行進(jìn)行，政府只管投資項(xiàng)目房屋設(shè)施的規(guī)劃審批，主要審批該項(xiàng)目是否符合環(huán)境保護(hù)，建設(shè)是否符合城市土地利用總體規(guī)劃，但沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，政府也不直接參與經(jīng)濟(jì)商務(wù)活動(dòng)，主要是為轄區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)提供公共服務(wù)，創(chuàng)造良好的居住環(huán)境和投資環(huán)境。

5.明確界定街道辦事處的職能。保留街道辦事處行政管理方面的職能，而服務(wù)方面的職能由社區(qū)居民委員會(huì)或相應(yīng)的中介組織來承擔(dān)，街道辦事處主要負(fù)責(zé)行政執(zhí)法和行政管理，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo);社區(qū)居民委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)社區(qū)福利保障事務(wù)和自治工作的開展，為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，一方面大大減輕街道辦事處的負(fù)擔(dān)，另一方面又使社區(qū)服務(wù)功能歸位，使得管理與服務(wù)功能從交叉混淆到走向明晰。街道辦事處應(yīng)回收本應(yīng)由其承擔(dān)的卻已轉(zhuǎn)移給居民委員會(huì)的行政工作，下放一部分社會(huì)管理權(quán)給居民委員會(huì)。街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系應(yīng)界定在指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，居民委員會(huì)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的內(nèi)涵和外延應(yīng)在法律上加以明確界定。因此，加強(qiáng)社區(qū)立法工作也勢在必行?？傊?，只有明確界定了街道辦事處的職能，才能發(fā)揮其作為政府派出機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用，才能很好的協(xié)助社區(qū)自治組織的社區(qū)建設(shè)和管理工作，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

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(作者單位:中共廣東省委黨校 廣東廣州 510053)(責(zé)編:賈偉)