試論地方政府招商引資中的問題與對(duì)策

摘 要:文章闡述了地方政府在招商引資中的作用、地方政府招商引資的目標(biāo)選擇以及競爭策略，同時(shí)對(duì)招商引資工作中存在的問題與對(duì)策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞:地方政府 招商引資 策略

中圖分類號(hào):F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)10-047-02

一、地方政府在招商引資中的作用

在當(dāng)前及今后較長的一段時(shí)期內(nèi)，各級(jí)政府仍將是招商引資的主導(dǎo)力量，地方經(jīng)濟(jì)的振興和發(fā)展，離不開經(jīng)濟(jì)資源的供給和投入。從經(jīng)濟(jì)資源供給來源看，主要有兩種形式，一是以本地經(jīng)濟(jì)滾動(dòng)積累為基礎(chǔ)，二是以外來經(jīng)濟(jì)資源為基礎(chǔ)。后者的來源又有兩個(gè)渠道，一是縱向的中央財(cái)政投入，二是橫向的市場資金流動(dòng)，包括外資和內(nèi)資。相比較而言，自身經(jīng)濟(jì)滾動(dòng)發(fā)展的積累速度慢，規(guī)模擴(kuò)張小，在市場分割和封閉的狀態(tài)下有一定的作用。但是，隨著國家投資體制的改革，市場的逐步開放和統(tǒng)一市場的形成，市場資金的流動(dòng)更加活躍，而招商引資因其機(jī)制靈活、規(guī)模速度和效益顯著，成為振興地方經(jīng)濟(jì)的重要形式。從國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，招商引資對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是明顯的。主要表現(xiàn)在:社會(huì)固定資產(chǎn)投資能力增強(qiáng)、規(guī)模擴(kuò)大，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)的資源配置，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，促進(jìn)競爭市場環(huán)境的發(fā)育，傳播先進(jìn)的經(jīng)營管理思想觀念和方法;思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，現(xiàn)代社會(huì)的競爭，在很大程度上就是思想觀念上的競爭。欠發(fā)達(dá)地區(qū)之所以落后，最主要就是在觀念和制度上落后。因此，要抓招商引資，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的趕超發(fā)展，必須要解決思想觀念上的問題，在社會(huì)中牢固樹立起以招商引資為總抓手，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)趕超型發(fā)展的意識(shí)，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)換等等。

地方政府在招商引資中的作用，主要表現(xiàn)在八個(gè)方面:一是提供信息，即將本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本數(shù)據(jù)、市場環(huán)境、區(qū)域優(yōu)勢、發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)惠政策、可選項(xiàng)目、投資需求、合作伙伴的資信能力等信息收集匯總、加工整理、綜合編纂，提供及時(shí)、可靠、全面、完整的招商引資信息。二是設(shè)定政策，要對(duì)那些不符合國家法律法規(guī)規(guī)定的、已經(jīng)過時(shí)的和不適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、規(guī)章、制度進(jìn)行全面清理，該修訂的修訂，該廢除的廢除。地方政府向外來投資者提供本地特殊的優(yōu)惠政策，基本導(dǎo)向是提供市場機(jī)會(huì)和利潤空間，在信貸資金、土地使用權(quán)、勞動(dòng)力、產(chǎn)權(quán)等生產(chǎn)要素配置和產(chǎn)品銷售方面提供優(yōu)惠條件，在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)給予減免優(yōu)惠待遇。三是遴選項(xiàng)目，根據(jù)市場前景、本地資源優(yōu)勢、利潤水平、政策導(dǎo)向等因素，選擇對(duì)于外來投資者有吸引力的項(xiàng)目，作為重點(diǎn)項(xiàng)目給予“包裝”推介。四是宣傳推介，通過舉辦會(huì)展、組團(tuán)路演、電子政務(wù)、新聞媒體、專門信息渠道等大力宣傳，提高傳播效應(yīng)，引起社會(huì)關(guān)注，產(chǎn)生良好反響。五是促成合作，通過牽線搭橋，溝通協(xié)調(diào)，使區(qū)域內(nèi)外的企業(yè)建立和發(fā)展良好關(guān)系。六是便捷服務(wù)，在辦理有關(guān)注冊(cè)登記手續(xù)方面，發(fā)揮行政服務(wù)中心功能。精簡合并機(jī)構(gòu)，簡化辦事程序，嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，大力推行政務(wù)公開，向社會(huì)公開辦事程序、收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行承諾服務(wù);各相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門在行政服務(wù)中心設(shè)立辦事窗口，讓投資者在行政服務(wù)中心就能辦好各項(xiàng)手續(xù);實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)、單位掛點(diǎn)幫扶，幫助投資者協(xié)調(diào)、辦理各類事項(xiàng)。七是維護(hù)權(quán)益，運(yùn)用行政手段和法律手段，對(duì)招商引資企業(yè)實(shí)行掛牌保護(hù)，對(duì)企業(yè)實(shí)行相對(duì)封閉的管理。以紀(jì)檢監(jiān)察為主體，成立優(yōu)化投資環(huán)境投訴中心，專職負(fù)責(zé)接待投資者投訴，處理破壞投資環(huán)境的人和事。切實(shí)保障外來投資者的經(jīng)營環(huán)境和合法權(quán)益，打擊和制止對(duì)外來投資者的非法侵害。八是獎(jiǎng)勵(lì)表彰，對(duì)于招商引資有貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予適當(dāng)榮譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于外來投資者在振興地方經(jīng)濟(jì)方面有突出貢獻(xiàn)的，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，營造招商引資的良好氛圍。

二、地方政府招商引資的目標(biāo)選擇與競爭策略

現(xiàn)實(shí)表明，目前，地區(qū)間的競爭已日趨激烈。省與省之間、城市與城市之間的競爭在某種程度上表現(xiàn)為招商引資成效的比拼。哪個(gè)地區(qū)的開放度高、招商引資多，哪個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就快、競爭力就強(qiáng)。對(duì)地方政府而言，招商引資有利于促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;有利于彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的有效途徑;有利于擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步;有利于開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)接軌。越是不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府招商引資熱情越高，聲勢就越大，不可否認(rèn)，政府出面組織招商引資活動(dòng)，在一定的歷史條件下，確有其不得已而為之的必要性，這是因?yàn)楫?dāng)?shù)厥袌鰴C(jī)制作用的相對(duì)微弱，政府職能相對(duì)強(qiáng)化，追趕發(fā)達(dá)地區(qū)、改變落后面貌的愿望十分迫切。

地方政府招商引資項(xiàng)目繁多，但其目標(biāo)十分現(xiàn)實(shí)。歸結(jié)起來，一是國企解困。地方國有企業(yè)，大多是中小企業(yè)，負(fù)擔(dān)沉重，經(jīng)營虧損，市場萎縮，欲死不能，想活不成，成為地方政府的“心病”。希望通過引進(jìn)“外資”，盤活國有資產(chǎn)，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，解決國有企業(yè)職工下崗再就業(yè)問題。二是市政建設(shè)。城市面貌陳舊，城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬過多，公用事業(yè)底子薄、負(fù)擔(dān)重、經(jīng)營虧損。這些方面以往是財(cái)政支持，現(xiàn)在財(cái)政資金缺口大、投資效益差，通過引資，準(zhǔn)許進(jìn)入原來屬于政府壟斷經(jīng)營的行業(yè)，同時(shí)引進(jìn)市場競爭機(jī)制，這樣，緩解了政府財(cái)政資金壓力，提高了公用事業(yè)的供應(yīng)保障能力和服務(wù)質(zhì)量，改善了城市面貌。三是新區(qū)開發(fā)。通過城市規(guī)劃，擴(kuò)大城市規(guī)模，增加建設(shè)用地，出讓土地使用權(quán)，成片開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)集群，往往是采取“筑巢引鳳”和“引鳳筑巢”等方式吸引“外資”，在短期內(nèi)形成規(guī)模，實(shí)現(xiàn)投資收益。四是增加稅收，即使在減免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策下，外來投資者直接交納的稅收可能低于本地企業(yè)的水平，但是，外資在搞活市場、拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)方面的作用會(huì)增加稅收，而且，當(dāng)“外資”稅費(fèi)減免政策時(shí)限到期，財(cái)政收入將會(huì)進(jìn)一步增長。如果追求“短平快”項(xiàng)目(如商貿(mào)、餐飲、娛樂)或是偏重地方稅種的項(xiàng)目(如房地產(chǎn)開發(fā))，財(cái)政收入更為樂觀。

從全國范圍看，地方政府的招商引資，實(shí)際上是以地方政府為主體，對(duì)轄區(qū)外的市場資金展開的競爭。這種競爭，可以分解為三個(gè)層面:一是比較優(yōu)勢的競爭，即勞動(dòng)力、土地等基本生產(chǎn)要素成本的競爭。就制造業(yè)而言，比較優(yōu)勢的競爭是最主要的，所以土地和勞動(dòng)力成本的高低成了致勝的法寶，比如蘇州在這方面的硬成本的低廉，反較強(qiáng)大的上海更具有制造業(yè)的優(yōu)勢。二是優(yōu)惠政策的競爭，主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠的競爭，在這方面，不發(fā)達(dá)地方更舍得花本錢，發(fā)展決心更大，也可能更有優(yōu)勢。事實(shí)上，蘇、浙一些開發(fā)區(qū)允諾的稅收優(yōu)惠政策也是上海所無法比擬的。據(jù)悉，國家規(guī)定對(duì)鼓勵(lì)項(xiàng)目可實(shí)行所得稅“兩免三減半”(即新增企業(yè)兩年內(nèi)免征所得稅，后三年減半征稅)的優(yōu)惠政策，而無錫等地開發(fā)區(qū)普遍推廣更加優(yōu)惠的財(cái)政補(bǔ)貼措施:允諾“五免五減半”，最高甚至“十免十減半”。政策的效應(yīng)相對(duì)更加直接迅速，對(duì)招商引資的影響明顯。但是，地方政策受國家宏觀調(diào)控和監(jiān)督的影響也很大，比如，有的地方政策違背國家宏觀政策和法律法規(guī)，一經(jīng)查處被制止和糾正，招商引資的的項(xiàng)目就被凍結(jié)或取消，使外來投資者的預(yù)期收益不能實(shí)現(xiàn)，也影響了地方政府的公信力。三是市場環(huán)境的競爭。涉及到區(qū)位條件、市場秩序、政務(wù)效率與透明度、物流、交通、金融等市場化程度、產(chǎn)業(yè)集聚、社會(huì)風(fēng)氣等許多方面復(fù)雜因素的競爭。在這方面，先天歷史影響和努力改善條件是同等重要的。比如，區(qū)位是先天的，金融、交通和物流也多有歷史的慣性，但都是可以不斷改進(jìn)的，政府服務(wù)效率與透明度、市場秩序和社會(huì)風(fēng)氣同樣也是可以改進(jìn)的，產(chǎn)業(yè)集聚雖然有偶然性，但也與人為因素有關(guān)。相對(duì)來說，比較優(yōu)勢相對(duì)穩(wěn)定，比如不發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力和土地資源的供給和價(jià)格;優(yōu)惠政策是政府最能掌握和操作的，而市場環(huán)境的營造和改善是長期的、復(fù)雜的，需要地方政府下大氣力。所以，地方政府在招商引資中的競爭策略，總的來說，應(yīng)當(dāng)是充分利用本地資源的比較優(yōu)勢，出臺(tái)和保持合法、規(guī)范有特色的優(yōu)惠政策并保持相對(duì)穩(wěn)定，致力于市場投資環(huán)境的營造和改善。

三、地方政府招商引資中的問題和對(duì)策

從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府在招商引資中的作用顯著，不應(yīng)簡單否定，但是，也應(yīng)當(dāng)看到，地方政府招商引資的具體做法和實(shí)際效果也存在一定問題。這主要是:脫離本地實(shí)際，盲目制定招商引資計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)數(shù)量規(guī)模，并作為硬指標(biāo)強(qiáng)行貫徹，甚至作為“一票否決”的條件;將招商引資指標(biāo)層層分解到政府所屬部門，不論有無經(jīng)濟(jì)管理職能和可能性，都要完成一定的任務(wù)，這或多或少地干擾了部門的正常工作，增加了工作負(fù)擔(dān)和壓力;招商引資弄虛作假，玩“數(shù)字游戲”，達(dá)成意向也算招商引資任務(wù)的完成。有的搞虛假出資，有的資金到位后就抽逃資金，根本不能形成實(shí)際投資;招商引資項(xiàng)目多集中在“短平快”的商貿(mào)娛樂產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模小，缺乏大手筆，對(duì)于促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)作用微弱;招商引資項(xiàng)目缺乏評(píng)估和論證，不能利用本地資源，造成新的環(huán)境污染和資源浪費(fèi);招商引資中違規(guī)許諾，開“空頭支票”，搞政府擔(dān)保，反而引起投資者的擔(dān)心，或者到期不予兌現(xiàn)，損害政府公信力;對(duì)招商引資的政策、法制、社會(huì)環(huán)境建設(shè)投入不夠，投資者的大量精力耗費(fèi)在“政府公關(guān)”方面，政府部門的尋租行為嚴(yán)重，投資者的預(yù)期收益在幾經(jīng)盤剝之后難以實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)上述問題，筆者提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議:

1.項(xiàng)目選擇應(yīng)當(dāng)從本地實(shí)際出發(fā)，根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，注重拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消化就業(yè)壓力、利用本地資源、市場前景樂觀、技術(shù)升級(jí)換代的項(xiàng)目，對(duì)于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、轉(zhuǎn)移強(qiáng)制淘汰設(shè)備、導(dǎo)致環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化、區(qū)域間資源爭奪加劇等項(xiàng)目要嚴(yán)格限制，不能為湊數(shù)達(dá)標(biāo)而降低項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)。

2.應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)合理的招商引資指標(biāo)體系，不能只有總量指標(biāo)。在數(shù)量指標(biāo)上應(yīng)當(dāng)與本地經(jīng)濟(jì)增長速度成合理比例關(guān)系，不能盲目追求數(shù)量規(guī)模和增長速度，以上年計(jì)劃為基數(shù)搞逐年遞增;在質(zhì)量上、指標(biāo)上應(yīng)當(dāng)確定招商引資的資金的到位、項(xiàng)目完成驗(yàn)收、投資周期、投資收益、財(cái)政增收、行業(yè)分布、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、吸收就業(yè)等多種指標(biāo)加權(quán)模型和綜合評(píng)估方法，以此進(jìn)行規(guī)劃和評(píng)估。

3.招商引資計(jì)劃任務(wù)的下達(dá)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方政府所屬部門的相關(guān)職能和所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和可能條件，合理分配計(jì)劃，不應(yīng)搞“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，打“大會(huì)戰(zhàn)”，不能以招商引資指標(biāo)完成情況作為絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，搞“一票否決”，否定有關(guān)職能部門的履行基本職責(zé)和完成中心工作的業(yè)績。

4.出臺(tái)招商引資的優(yōu)惠政策，應(yīng)當(dāng)在符合國家宏觀政策和法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)地方特色，發(fā)揮地方優(yōu)勢，實(shí)行地方優(yōu)惠政策上的差別化競爭。要對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)用地、土地出讓、稅費(fèi)減免、信貸融資、市場準(zhǔn)入等方面政策進(jìn)行認(rèn)真清理，對(duì)國家有明令禁止的規(guī)定不得陽奉陰違，違規(guī)操作。應(yīng)當(dāng)如實(shí)準(zhǔn)確地宣傳優(yōu)惠政策，禁止任何個(gè)人或部門對(duì)外來投資者開空頭支票，提供政府擔(dān)保。要保持政策穩(wěn)定性，對(duì)于因國家宏觀調(diào)控和法律實(shí)施致使地方優(yōu)惠政策無效，造成外來投資者利益損失，應(yīng)當(dāng)妥善處理，給予適當(dāng)補(bǔ)償。

5.對(duì)招商引資的對(duì)象應(yīng)當(dāng)充分考察，認(rèn)真審查，確認(rèn)其投資意向和投資能力，防止欺詐行為，對(duì)惡意串通、內(nèi)外勾結(jié)，虛構(gòu)項(xiàng)目、虛假出資、抽逃資金、非法融資而不發(fā)展實(shí)業(yè)，損害地方聲譽(yù)和政府形象的行為要嚴(yán)肅查處。

6.要加強(qiáng)招商引資的環(huán)境建設(shè)和治理，發(fā)揮“行政服務(wù)中心”的一站式功能，簡化辦事程序，提高辦事效率，實(shí)行滿意服務(wù)。要加強(qiáng)招商引資項(xiàng)目的行政執(zhí)法檢查，對(duì)于無故拖延、設(shè)置障礙、刁難滋事、吃拿卡要的人員要嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決制止地方保護(hù)主義、不正當(dāng)競爭的行為。

7.要加強(qiáng)招商引資的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理，政府組建招商引資領(lǐng)導(dǎo)小組，建立招商局等辦事機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專家、企業(yè)家提出咨詢建議，參與論證評(píng)審，進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。地方人大和政協(xié)應(yīng)當(dāng)將政府招商引資作為重要的監(jiān)督內(nèi)容，重點(diǎn)對(duì)招商引資的規(guī)劃指標(biāo)、優(yōu)惠政策、項(xiàng)目運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、環(huán)境建設(shè)和綜合效益進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議。對(duì)于招商引資卓有成效的單位和個(gè)人要給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，但更重要的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，交流推廣。

8.招商引資工作要立足長遠(yuǎn)，放眼全球，追求實(shí)效，節(jié)約成本，積極培育中介招商;避免朝令夕改，大起大落，既要搞組團(tuán)路演、會(huì)展推介，也要建立長期穩(wěn)定的窗口單位和傳播渠道，發(fā)展電子商務(wù)，加強(qiáng)招商引資的基礎(chǔ)信息資源庫建設(shè)。

(作者單位:淮安市人民政府駐杭州辦事處 江蘇淮安 223000)

(責(zé)編:若佳)