發(fā)揮非政府組織在我國(guó)農(nóng)村扶貧中的作用

摘 要:我國(guó)的農(nóng)村扶貧工作一直都是我國(guó)政府的重點(diǎn)工作之一，改革開(kāi)放以后我國(guó)的農(nóng)村扶貧工作取得了舉世公認(rèn)的巨大的成就，然而多方面的原因?qū)е挛覈?guó)農(nóng)村的貧困狀況仍不容樂(lè)觀。在農(nóng)村扶貧中，非政府組織以其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在農(nóng)村扶貧工作中的不足，以特殊的渠道和方式在農(nóng)村扶貧工作中發(fā)揮著不可忽視的作用，成為農(nóng)村扶貧隊(duì)伍中一支不可缺少的力量。政府與非政府組織的合作，使得農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)實(shí)質(zhì)性的階段，不僅促進(jìn)了政府角色的轉(zhuǎn)變，也為非政府組織的生存和發(fā)展帶來(lái)了更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村 農(nóng)村扶貧 非政府組織

中圖分類號(hào):F30 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)10-041-02

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的農(nóng)村貧困問(wèn)題得到了緩解，但是和國(guó)際水平相比，我國(guó)的貧困問(wèn)題依然嚴(yán)重，靠政府單方面的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，非政府組織在農(nóng)村扶貧工作中的作用日漸顯現(xiàn)，成為農(nóng)村扶貧隊(duì)伍中一支不可缺少的力量。

一、非政府組織參與農(nóng)村扶貧的現(xiàn)狀

為配合“十一五”規(guī)劃，加快我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，黨的十六屆五中全會(huì)提出我國(guó)新農(nóng)村要建設(shè)成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村，這是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大歷史任務(wù)。充分發(fā)揮我國(guó)非政府組織與機(jī)構(gòu)在新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，將建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)與實(shí)踐緊密地結(jié)合起來(lái)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮和諧穩(wěn)定的具體體現(xiàn)。

目前，我國(guó)城市擁有相當(dāng)數(shù)量的承擔(dān)行業(yè)規(guī)范、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督職能的非政府組織，而致力于農(nóng)村發(fā)展的非政府組織卻為數(shù)較少，其中具有代表性的包括:中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)國(guó)際非政府組織合作促進(jìn)會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中華慈善總會(huì)、農(nóng)家女使用技能培訓(xùn)學(xué)校、愛(ài)德基金會(huì)、香港樂(lè)施會(huì)、救助兒童會(huì)、四川農(nóng)村發(fā)展組織等等。這些非政府組織所開(kāi)展的活動(dòng)，為改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的中國(guó)社會(huì)提供了一種特殊的公共物品——扶貧。其中包括生存扶貧、技術(shù)扶貧、教育扶貧、救助貧困母親、合作扶貧、文化扶貧、實(shí)物扶貧等等。通過(guò)提供這類公共物品，中國(guó)非政府組織在廣大內(nèi)陸地區(qū)開(kāi)展了一系列卓有成效的活動(dòng)，為根本上消除農(nóng)村貧困做出了積極的貢獻(xiàn)。以愛(ài)德基金會(huì)和中國(guó)青少年基金會(huì)為例。愛(ài)德基金會(huì)在農(nóng)村貧困地區(qū)，特別是老、少、邊、窮地區(qū)的扶貧、脫貧的工作面廣量大，在許多地區(qū)開(kāi)展綜合發(fā)展項(xiàng)目。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1985年成立至今，建飲水項(xiàng)目600余個(gè)和灌溉站100余座，新開(kāi)發(fā)耕地50，000畝，種植林木40萬(wàn)余畝，在農(nóng)村培訓(xùn)各種人員60，000余人，資助失學(xué)兒童重返校園82873人次。農(nóng)村發(fā)展的項(xiàng)目直接受益人數(shù)達(dá)200萬(wàn)人。中國(guó)青年基金會(huì)自1989年成立之始就發(fā)起實(shí)施了一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)——希望工程。截止到2007年，希望工程募集資金逾35億元人民幣，其中資助貧困學(xué)生290多萬(wàn)名，援建希望小學(xué)13000多所，捐贈(zèng)希望書庫(kù)、希望圖書室13000多套，培訓(xùn)鄉(xiāng)村教師逾35000名。希望工程激發(fā)了社會(huì)對(duì)貧困地區(qū)教育的重視，推動(dòng)了農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。一項(xiàng)權(quán)威調(diào)查顯示，中國(guó)青少年基金會(huì)每支出100元，就有8919元從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，有8717元從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)到貧困地區(qū)，有8812元從中高收入階層轉(zhuǎn)移到低收入階層，有3617元從海外轉(zhuǎn)移到中國(guó)的貧困地區(qū)。愛(ài)德基金會(huì)和中國(guó)青年基金會(huì)在農(nóng)村扶貧和教育方面的實(shí)踐和成就充分表明，中國(guó)的非政府組織有能力為我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和公益事業(yè)做出重要的貢獻(xiàn)。

非政府組織扶貧的規(guī)模與收益或許本應(yīng)更上一層樓，但是由于我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程屬于政府主導(dǎo)型的，盡管非政府組織有力充當(dāng)了政府與社會(huì)、企業(yè)的中介和協(xié)調(diào)者的角色，但是其組織設(shè)置和活動(dòng)方式上卻無(wú)法完全抹掉它沾帶的“官氣”和官僚作風(fēng)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性與自主性，這使得參與扶貧項(xiàng)目獲得的最終收益打了折扣，從而導(dǎo)致其參與的積極性銳減?？梢?jiàn)，如何保持非政府組織“非政府性”的原義，是急需應(yīng)解決的一項(xiàng)社會(huì)性課題。

二、非政府組織在農(nóng)村扶貧中優(yōu)勢(shì)

以政府作為主導(dǎo)的傳統(tǒng)扶貧方式已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)平臺(tái)期。因其所固有的缺陷和不足，這種扶貧方式發(fā)展的空間已不大。在這種情況下，如果仍然不改革現(xiàn)有的扶貧方式，提高扶貧效率，那么中國(guó)的貧困人口的數(shù)量還有大規(guī)模反彈的危險(xiǎn)。與之相反，非政府組織作為一股在扶貧領(lǐng)域日漸活躍的力量，因其在該領(lǐng)域所取得的突破而為人們所矚目。應(yīng)該說(shuō)非政府組織在扶貧領(lǐng)域的成績(jī)是與其固有的優(yōu)勢(shì)分不開(kāi)的。非政府組織在扶貧領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾方面:

1.天生的親和力。非政府組織的成員絕大部分來(lái)自于基層，來(lái)自于民間。他們這種組織結(jié)構(gòu)決定了其具有天生的“草根性”，該種性質(zhì)使它與政府官員無(wú)論是思維、心志還是在做事風(fēng)格上有很大的差異。由于政府主要是解決面上的普遍性問(wèn)題，難以有更多的精力針對(duì)貧困個(gè)體的特殊需求來(lái)采取扶貧干預(yù)措施。而規(guī)模小、親和力強(qiáng)的非政府組織在幫助分散的貧困戶上具有明顯的優(yōu)勢(shì)。非政府組織利用其貼近民眾的優(yōu)勢(shì)，有利于在社區(qū)組織和社會(huì)基層組織開(kāi)展工作，以平等的、互動(dòng)的并且以參與者為中心的工作方式，與當(dāng)?shù)氐拇迕裱杆俳⑵鹣嗷バ刨嚨年P(guān)系，同時(shí)贏得村民的好感。非政府組織這種作為貧困群體代言人和堅(jiān)強(qiáng)后盾的作用，是一般政府機(jī)制無(wú)法比擬的。

2.沒(méi)有利益沖突。從非政府組織的構(gòu)成來(lái)看，由于其工作人員是基于共同的興趣、目標(biāo)或者愛(ài)好，志愿組建而成，工作人員之間沒(méi)有利益上的沖突，而具有為某一共同的公益型目標(biāo)奉獻(xiàn)的理想和抱負(fù)，與企業(yè)組織、政府組織的人員相比，牽扯的利益較少。因此可以募集到企業(yè)與政府所無(wú)法獲得的資源。

3.非營(yíng)利性。非政府組織在規(guī)劃、實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，目的是為了使當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钯|(zhì)量得到實(shí)際的提高，他們不需要做任何的面子工程、形象工程和政策工程。他們是為自己的理想，實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)價(jià)值而工作，他們的工作都是志愿的，常常是低報(bào)酬或無(wú)報(bào)酬的，這樣的一種特征使得他們?cè)诠ぷ鲿r(shí)具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)色彩，而沒(méi)有任何意義上的形式主義和政治噱頭，而恰恰這一點(diǎn)是政府人員天生的缺陷。如此一來(lái)，非政府組織注重的是項(xiàng)目給當(dāng)?shù)乩习傩账鶐?lái)的實(shí)際效果，因而使其工作更加靈活，更具有效率。

4.非政府組織的扶貧活動(dòng)可操作性強(qiáng)。非政府組織的成員有意愿和能力在貧困地區(qū)實(shí)地從事扶貧活動(dòng)，因而能夠獲得第一手關(guān)于貧困人群的資料，了解貧困人群的需求，依據(jù)自身的組織特點(diǎn)向其提供具有針對(duì)性的援助。在長(zhǎng)期開(kāi)展項(xiàng)目的過(guò)程中，菲政府組織的工作人員逐步積累經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)、技能，成為各個(gè)扶貧領(lǐng)域的專家，他們比各級(jí)政府的工作人員更熟悉業(yè)務(wù)，同時(shí)也更深入基層，能夠更直接和有效的針對(duì)不同地區(qū)、不同人群、不同貧困層的不同問(wèn)題開(kāi)展具體的、有針對(duì)性的扶貧活動(dòng)。由于非政府組織具有針對(duì)性，使得各個(gè)非政府組織可以互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)同努力挖掘非政府組織的潛力，在扶貧中體現(xiàn)較高的效率。

三、非政府組織開(kāi)展扶貧工作的途徑

非政府組織通過(guò)其自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，為中國(guó)的農(nóng)村扶貧工作做出了巨大的貢獻(xiàn)。在扶貧工作中，非政府組織以其創(chuàng)新精神，探出了多條改善農(nóng)村貧困狀況的新路子。非政府組織開(kāi)展扶貧工作的途徑是多方面的，主要包括:

1.在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。

(1)通過(guò)直接提供資金、物資等經(jīng)濟(jì)資源，以強(qiáng)制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環(huán)，從量和質(zhì)兩個(gè)方面改變貧困人口的生活狀態(tài)。

(2)通過(guò)開(kāi)展專業(yè)技術(shù)服務(wù)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。例如，農(nóng)村諸多的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)涉及到農(nóng)、林、牧、副、漁加工等方方面面，它們針對(duì)自身的專業(yè)生產(chǎn)，面向商品經(jīng)濟(jì)的需求，積極開(kāi)展各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)，形成了生產(chǎn)的專業(yè)化和服務(wù)的社會(huì)化，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)的分工化，使其朝著專業(yè)化、規(guī)?；蜕鐣?huì)化生產(chǎn)的方向發(fā)展;促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益。

(3)通過(guò)實(shí)施科技扶貧，帶領(lǐng)農(nóng)民走共同富裕的道路。組建農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮農(nóng)村中具有專業(yè)特長(zhǎng)專家的作用。他們既是農(nóng)村專業(yè)化、商品化生產(chǎn)的技術(shù)骨干，也是普及推廣先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的示范戶，同時(shí)還是農(nóng)村靠科技致富的帶頭人。他們生在農(nóng)村和群眾朝夕相處，最了解對(duì)技術(shù)的需求和致富的迫切愿望。他們的典型示范為科技扶貧創(chuàng)造了有利條件。農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)利用自己的優(yōu)勢(shì)無(wú)償或低價(jià)向農(nóng)戶提供優(yōu)種、信息、技術(shù)管理、銷售等系列全程服務(wù)，可以幫助農(nóng)戶靠科技脫貧致富。

2.在提高農(nóng)民素質(zhì)方面。

(1)更新農(nóng)民思想觀念。通過(guò)各種途徑解決農(nóng)民的那種惰性的農(nóng)本位的思想，消除那種“只求過(guò)得去，不求過(guò)得好”，克服小富即安，安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取的落后觀念;摒棄那種戀鄉(xiāng)惜土，滿足于守住一畝三分田的過(guò)日子，怕吃苦，怕遠(yuǎn)行，怕風(fēng)險(xiǎn)的守舊思想;消除那種“等、靠、要”的依賴思想;教育農(nóng)民樹(shù)立。解放思想，自強(qiáng)自立，艱苦奮斗，敢闖敢為進(jìn)取意識(shí)。在農(nóng)村形成了全民建設(shè)新農(nóng)村的主流意識(shí)，使新農(nóng)村建設(shè)有了不竭的原動(dòng)力。

(2)通過(guò)開(kāi)展各種形式的培訓(xùn)，將大量有用的信息和技術(shù)技能傳授給農(nóng)民，使他們通過(guò)學(xué)習(xí)和實(shí)踐，努力掌握這些技術(shù)技能，從手段和方式上改變貧困人口的生活狀態(tài)。通過(guò)聘請(qǐng)經(jīng)過(guò)努力取得成功的典型人士作報(bào)告，使農(nóng)民能從榜樣人物的行為中看到自己的潛在價(jià)值，增加重塑自我的信心。農(nóng)民文化水平和科技水平的提高，有利于提高自身的素質(zhì)，從而有利于農(nóng)民從業(yè)行為及自我價(jià)值的新發(fā)展。

3.在農(nóng)村政治文明建設(shè)方面。

(1)促進(jìn)農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的形成。非政府組織能夠代表農(nóng)民利益，運(yùn)用國(guó)家法律、法規(guī)保護(hù)農(nóng)民利益;能夠幫助農(nóng)民獲得更多的資源和平等的地位。中國(guó)的農(nóng)民擁有較少的政治資源，難以通過(guò)決策機(jī)制獲得有利于自己的政策支持，在社會(huì)公共資源的占有和使用上也大大低于社會(huì)其他成員。這就需要通過(guò)非政府組織促進(jìn)國(guó)家政策給予農(nóng)民的平等地位，公平地配置經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資源。

(2)幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利。現(xiàn)如今，農(nóng)民工的政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)往往被架空或缺乏實(shí)際意義已經(jīng)成為一大社會(huì)問(wèn)題。非政府組織是現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)務(wù)工農(nóng)民平等權(quán)利的一種較為現(xiàn)實(shí)的過(guò)渡性組織形式。例如，吸納流動(dòng)務(wù)工農(nóng)民進(jìn)入所在企業(yè)的工會(huì)、婦聯(lián)，從一定的程序確認(rèn)務(wù)工農(nóng)民居住地社區(qū)的選舉權(quán)、決策參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

(3)推動(dòng)農(nóng)村政治制度化進(jìn)程。村民委員會(huì)是農(nóng)村非政府組織發(fā)展的重要標(biāo)志。在村民自治發(fā)展過(guò)程中，中央和各級(jí)立法機(jī)關(guān)及時(shí)制定了一系列層次不同的法律法規(guī)、地方執(zhí)法性規(guī)定和村級(jí)規(guī)約，為村民自治的健康發(fā)展提供了制度保證。

四、完善非政府組織在農(nóng)村扶貧中的措施

雖然非政府組織在農(nóng)村扶貧工作中起著越來(lái)越重要的作用，但對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的扶貧工作而言，仍有許多不足之處需要予以健全和改善。

1.健全法律體系。健全法律體系是非政府組織健康發(fā)展的重要保障，也是非政府組織不斷走向成熟的重要條件。政府應(yīng)該通過(guò)建立和健全相關(guān)法律體系，將非政府組織的成立、注冊(cè)、活動(dòng)與管理納入法制化、規(guī)范化的軌道，依法查處非法組織及非法活動(dòng)，用法律的形式明確非政府組織的地位、職能、作用和組織形式等，為非政府組織的運(yùn)行提供規(guī)范化依據(jù)，并且切實(shí)維護(hù)非政府組織的一切合法權(quán)益，為非政府組織在農(nóng)村扶貧中更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造有利的法制環(huán)境。

2.政府應(yīng)主動(dòng)讓出部分資源。政府將部分連接千家萬(wàn)戶的扶貧項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給非政府組織，由它們承包比較擅長(zhǎng)的諸如小額信貸、勞務(wù)輸出、農(nóng)村婦女培訓(xùn)、甚至邊遠(yuǎn)地區(qū)部分項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和管理，承貸承還扶貧資金，以達(dá)到覆蓋邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)群眾，提高項(xiàng)目成功率的目的。

3.克服非政府組織的缺陷。由于我國(guó)的非政府組織存在著客觀上的不足，所以尤其要克服其自身存在的缺陷。要加強(qiáng)非政府組織從業(yè)人員的培訓(xùn)，鼓勵(lì)內(nèi)部良性競(jìng)爭(zhēng)，拓寬籌資渠道，提高服務(wù)質(zhì)量，建立行業(yè)自律機(jī)制，提高透明度和社會(huì)公信力，確立非政府組織的整體形象和公益地位，時(shí)刻做到取信于社會(huì)，取信于民。這是非政府組織扶貧事業(yè)獲得擁護(hù)和健康發(fā)展的保證。只有擁有健全的、健康的內(nèi)部機(jī)制，才能更好地發(fā)揮非政府組織在農(nóng)村扶貧中的作用。

4.加強(qiáng)公益宣傳。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以及由此帶來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，使得我國(guó)道德價(jià)值觀多元化，公益意識(shí)較為淡薄，同時(shí)政府在扶貧投入方面又存在著財(cái)力不足的困境，因此有必要強(qiáng)化非政府組織在社會(huì)公益方面的宣傳，啟發(fā)和教育人們接受博愛(ài)、慈善、公益的觀念，創(chuàng)造一個(gè)有利于非政府組織發(fā)展的環(huán)境和氛圍，促使非政府組織發(fā)展壯大，成為國(guó)家扶貧力量的有力補(bǔ)充。

政府與非政府組織的相互合作，可以使非政府組織充分發(fā)揮其靈活性、多樣性、創(chuàng)新性的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)政府扶貧工作中的不足和空缺，提高扶貧工作的效率和質(zhì)量。政府組織與非政府組織的合作，是政府組織向非政府組織的開(kāi)放，是探索政府組織職能轉(zhuǎn)變的途徑。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義上看，是符合客觀規(guī)律的。二者合作，是目前中國(guó)扶貧資金管理體制和扶貧模式創(chuàng)新的有益探索。通過(guò)政府與非政府組織之間的合作，不僅將非政府組織的扶貧活動(dòng)與政府扶貧緊密融合在一起，邁出了政府角色轉(zhuǎn)變的重要一步，也同時(shí)為非政府組織的生存和發(fā)展帶來(lái)更多機(jī)遇。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，非政府組織參與扶貧工作，不僅可以充分發(fā)揮非政府組織與政府的各自所長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)也可以互相監(jiān)督，增加透明度，改善政府與非政府組織的合作關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

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(作者單位:山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 山西太原030006)

(責(zé)編:廉靖)