游艇海上突發(fā)事件應(yīng)急搜救的問題與對(duì)策研究

李巍

關(guān)鍵詞：游艇;海上突發(fā)事件;海上應(yīng)急救助

中圖分類號(hào)：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2020）04 — 0112 — 03

一、游艇海上突發(fā)事件應(yīng)急搜救

廣義上的風(fēng)險(xiǎn)是指一切對(duì)于人以及人所關(guān)心的事物帶來(lái)?yè)p害的事件與行為的可能性，風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是不確定性。當(dāng)今社會(huì)就是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，充斥著繁雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）游艇海上突發(fā)事件的類型

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件法》從應(yīng)急管理的角度將突發(fā)事件界定為突然發(fā)生的，已經(jīng)造成或可能造成重大危害的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件以及公共安全事件。突發(fā)事件具有不可預(yù)測(cè)性，引發(fā)因素既包括自然因素也包括人為因素，已經(jīng)造成或者即將造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)秩序混亂或者生態(tài)環(huán)境破壞，需要及時(shí)采取應(yīng)急救援措施。海上突發(fā)事件則是指船舶、設(shè)施在海上所發(fā)生的擱淺、碰撞、沉沒、火災(zāi)等造成或可能造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失以及海洋污染事件。

從國(guó)際海事組織和歐洲海事安全局所發(fā)布的2000多起海上交通安全事件中篩選梳理，發(fā)現(xiàn)世界范圍內(nèi)平均每年至少有一起較大的游艇突發(fā)事件，且造成的人員傷亡及經(jīng)濟(jì)損失均較大，游艇已成為新興的海上交通風(fēng)險(xiǎn)?！?〕游艇作為一種用于休閑娛樂、觀光游覽的高檔水上消費(fèi)，不同于一般的商船，由于其承載能力有限，因此發(fā)生的突發(fā)事件主要有兩類：自然災(zāi)害與事故災(zāi)難。游艇最常遇見的自然災(zāi)害主要有海嘯、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害，自然災(zāi)害是代價(jià)最高、最讓人擔(dān)心的傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)，往往被公眾視為上帝的行為。比如2015年的“東方之星”郵輪翻沉事件，事發(fā)原因是由于江面上突發(fā)的強(qiáng)對(duì)流龍卷風(fēng)所致。〔2〕游艇作為一種水上交通工具，常見的事故災(zāi)難主要是由于游艇擱淺、拋錨、故障或者碰撞所致。比如“啟航3”號(hào)游艇在三亞西島海釣時(shí)由于主機(jī)故障導(dǎo)致6人失蹤，參與應(yīng)急救助的約220余人，涵蓋海事、漁政、海警及救助飛行大隊(duì)等多部門協(xié)同合作。

（二）海上應(yīng)急搜救的特點(diǎn)

1.海上救助的難度大

由于海上環(huán)境的特殊性和流動(dòng)性，救助難度與危險(xiǎn)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于陸上救助。尤其是在惡劣天氣、水域復(fù)雜、遇險(xiǎn)信息不明確的情況下，受制于自然條件的影響，救助的時(shí)間較長(zhǎng)，搜索的范圍廣，需要?jiǎng)訂T的資源較多。此外，海上救助是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，并非所有的救助船舶都具備專業(yè)的海上救助功能和救助設(shè)施，很多民間力量不具備救助的條件，主要依靠政府的力量，由政府通過公共權(quán)力、利用公共資源來(lái)提供。

2.海上救助的時(shí)效性強(qiáng)

海上救助的最大特點(diǎn)是急，時(shí)效性特別強(qiáng)，從危險(xiǎn)發(fā)生到遇難時(shí)間短暫，往往僅為數(shù)小時(shí)，是一項(xiàng)生命與時(shí)間賽跑的工作。而海上搜救又是一項(xiàng)需要協(xié)調(diào)多方力量共同參與的行動(dòng)，有自己的流程。首先海上搜救機(jī)構(gòu)接到海上險(xiǎn)情信息后先進(jìn)行信息的核實(shí)與險(xiǎn)情的研判，要根據(jù)當(dāng)時(shí)的氣象條件、海況條件、事發(fā)時(shí)的位置確定搜救的區(qū)域范圍，根據(jù)險(xiǎn)情級(jí)別、分析可以調(diào)用的海上搜救力量，由此確定初步的應(yīng)急救助方案。受制于海上的復(fù)雜海域狀況及氣象條件，即便確定了險(xiǎn)情信息及調(diào)用了搜救力量，也并非就能即時(shí)開展救助。

3.海上救助的投入大

保障海上生命財(cái)產(chǎn)安全是政府應(yīng)當(dāng)履行的國(guó)家義務(wù)，海上搜救作為一種公益性政府行為，需要投入大量的人力、資金及救助設(shè)施，因此無(wú)法通過市場(chǎng)機(jī)制來(lái)供給。加強(qiáng)搜救力量的投入，提高搜救裝備的技術(shù)水平都需要資金的支持，調(diào)動(dòng)民間力量廣泛參與救助也需要給予搜救獎(jiǎng)勵(lì)。

二、游艇海上突發(fā)事件應(yīng)急搜救存在的問題

（一）搜救協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)制不暢通

海上搜救是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)涉海職能部門，是一項(xiàng)涉及預(yù)警、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置、人員救治、打撈清除、通信等諸多環(huán)節(jié)，需要周密的組織與保障，否則難以達(dá)到快速反應(yīng)及救助的要求。目前，我國(guó)的海上搜救體制是以交通運(yùn)輸部為主，各涉海職能部門在交通運(yùn)輸部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展。中央層面，有海上搜救聯(lián)部際聯(lián)席會(huì)議，通過與各成員單位的定期會(huì)議制度，開展各方參與搜救工作的溝通、布置。中國(guó)海上搜救中心則具體負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)海上搜救成員單位參與海上突發(fā)事件的應(yīng)急救助。地方則由海事局的指揮中心（搜救中心辦公室）承擔(dān)具體的海上突發(fā)應(yīng)急救助工作?？梢?，當(dāng)前海上突發(fā)事件應(yīng)急搜救仍是“條塊結(jié)合、以塊為主”的屬地管理體制，統(tǒng)一指揮、分級(jí)管理，海上搜救中心的地位決定了其協(xié)調(diào)的力量主要還是海事部門以及救助部門。游艇本身的抗風(fēng)浪等級(jí)較差，游弋范圍又較為靈活，遇到海上自然災(zāi)害或者發(fā)生擱淺、機(jī)械故障等問題，海上搜救中心需要協(xié)調(diào)各方力量參與救助，但這樣的搜救應(yīng)急體制下，面臨大風(fēng)大浪的海上惡劣天氣，海洋漁業(yè)部門及事發(fā)地附近民間漁船的配合出于搜救能力、溝通機(jī)制及調(diào)動(dòng)指揮等多重因素，就變得難以實(shí)現(xiàn)。

（二）游艇業(yè)應(yīng)急搜救能力滯后

海上突發(fā)事件最主要的特點(diǎn)就是突然性，需要作出快速反應(yīng)。而目前海上搜救工作主要依賴于政府公務(wù)船艇、港口公司的應(yīng)急拖輪以及事發(fā)時(shí)附近水域的過往船舶。海上突發(fā)事件的發(fā)生，事先完全無(wú)法預(yù)測(cè)事故發(fā)生的時(shí)間地點(diǎn)、天氣狀況以及遇險(xiǎn)人員數(shù)量、傷亡情況，需要救助單位隨時(shí)待命隨時(shí)出發(fā)。目前我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、加拿大等國(guó)相比，海上搜救立體救助能力較弱，目前南海只有第一救助飛行隊(duì)，救助范圍涵蓋廣東、海南兩省，這對(duì)于遼闊的南海海域上發(fā)生的突發(fā)事故，搜救力量明顯不足。而公務(wù)船艇較小，抗風(fēng)浪等級(jí)較低，只能在近海港區(qū)附近進(jìn)行搜救，專業(yè)救助船舶數(shù)量不足，薄弱的救助資源滿足不了日益增長(zhǎng)的游艇搜救的需要。各個(gè)游艇俱樂部作為游艇管理的主體，雖然《游艇安全管理規(guī)定》 明確了其有向游艇及海事部門發(fā)布航行警告等信息服務(wù)的義務(wù)，在不適航的情況下應(yīng)制止游艇出航，已出航的游艇應(yīng)勸其返航，并應(yīng)定期組織應(yīng)急演練。但從多起游艇海上擱淺、機(jī)械故障的案例來(lái)看，游艇俱樂部并未履行其法定通知及制止的義務(wù)，游艇駕駛員自身安全意識(shí)淡薄，不了解海況，對(duì)于天氣、風(fēng)向、海況等信息掌握不及時(shí)、不準(zhǔn)確，突遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)缺乏應(yīng)急處置措施。

（三）社會(huì)救助補(bǔ)償機(jī)制缺乏

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家海上搜救制度的最大特點(diǎn)就是搜救的社會(huì)化程度高，能調(diào)動(dòng)廣泛的社會(huì)力量參與海上應(yīng)急救助，這對(duì)于要求迅速反應(yīng)、協(xié)同行動(dòng)的海上搜救工作的開展十分有利?！?〕我國(guó)目前尚沒有一部國(guó)家層面的海上搜救法律法規(guī)，從立法上沒有建立海上協(xié)同救援的法律制度。地方層面的海上搜救中心設(shè)在海事局，海上應(yīng)急救助是由海事局為組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與救助的多元救援體系。雖然2009年制定了《海上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，從國(guó)家層面建立了海上搜救獎(jiǎng)勵(lì)制度，但國(guó)家財(cái)政直接撥發(fā)的獎(jiǎng)勵(lì)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法補(bǔ)償社會(huì)救助力量搜救付出的成本，更別提能獲得報(bào)酬了，導(dǎo)致社會(huì)力量參與海上突發(fā)事件應(yīng)急救助工作的積極性不高。海上搜救的風(fēng)險(xiǎn)極高，其成功與否的關(guān)鍵主要在于事發(fā)地的救助力量能否及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)并施以救援。由于海上搜救補(bǔ)償機(jī)制沒有建立，社會(huì)救助力量責(zé)權(quán)利不對(duì)等，其參與救助不僅風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)且沒有回報(bào)，影響其參與救助的積極性。

三、游艇海上突發(fā)事件應(yīng)急搜救的完善建議

（一）健全海上搜救協(xié)調(diào)機(jī)制

危機(jī)管理的精髓在于發(fā)現(xiàn)潛在的成功機(jī)會(huì)?！?〕當(dāng)前我國(guó)在應(yīng)急管理工作中，普遍存在著不同部門、地區(qū)之間的協(xié)同壁壘，難以形成有效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。海上搜救的多元化本應(yīng)是發(fā)揮多方主體的合力，形成強(qiáng)大的海上搜救力量，以提高海上搜救的效率和成功率。但由于現(xiàn)行國(guó)家層面法律法規(guī)的滯后，各搜救主體的分工不明、職責(zé)不清，影響了海上搜救的實(shí)效。海上搜救是維護(hù)海上安全的“最后一道防線”，應(yīng)從國(guó)家層面盡快制定《海上搜尋救助條例》，通過立法的形式明確各主體的職責(zé)，明確各主體權(quán)利義務(wù)的邊界以及協(xié)同工作中不同主體的分工，明確政府公務(wù)船舶、專業(yè)救助力量、社會(huì)救助力量在海上搜救工作中各自的職責(zé)，以保障各方在參與海上搜救工作中的統(tǒng)一和高效。特別是海上搜救中心的地位應(yīng)通過立法明確，賦予其行政主體的獨(dú)立職權(quán)，提高其權(quán)威地位，以更好地履行海上搜救的組織、協(xié)調(diào)職責(zé)。另一方面還應(yīng)加強(qiáng)多方主體之間的信息溝通和共享機(jī)制，形成有效的網(wǎng)格化管理?！?〕

（二）加強(qiáng)游艇俱樂部的管理

隨著當(dāng)前游艇業(yè)的蓬勃發(fā)展，游艇俱樂部也日益增多。但游艇俱樂部的管理基本是自行管理，雖然《游艇安全管理規(guī)定》中明確規(guī)定了游艇俱樂部對(duì)其管理的游艇應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，對(duì)俱樂部應(yīng)具備的安全條件以及防污染的能力也有具體要求。但長(zhǎng)期以來(lái)海上搜救工作并未得到地方政府的重視，搜救始終被認(rèn)為是海事部門以及救助部門的工作，地方政府只考慮游艇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如何吸引更多的游艇進(jìn)來(lái)本地，未將游艇的海上應(yīng)急管理納入其工作職責(zé)。海事部門對(duì)游艇業(yè)的監(jiān)管也較為寬松，主要靠行業(yè)自律。國(guó)外發(fā)到國(guó)家游艇的管理主要也是依靠行業(yè)自律，但游艇業(yè)目前在我國(guó)尚屬新興產(chǎn)業(yè)，游艇俱樂部公共服務(wù)能力還較差，從業(yè)人員普遍素質(zhì)不高，游艇的防污、駕駛培訓(xùn)、對(duì)游艇提供是否適航的信息和航信警告信息等工作均沒有規(guī)范，行業(yè)亂象叢生，游艇的應(yīng)急訓(xùn)練工作也很難通過游艇俱樂部得到有效的培訓(xùn)。從多起游艇海上突發(fā)事件來(lái)看，由于操作駕駛不當(dāng)、不熟悉海域、欠缺突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力而發(fā)生的主機(jī)故障、擱淺等導(dǎo)致的事故是常見的海上險(xiǎn)情。因此，海事部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)游艇俱樂部的管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入，加大日常監(jiān)管力度，從源頭上提高游艇的應(yīng)急自救能力。

（三）完善海上搜救補(bǔ)償機(jī)制

公眾因公共利益而造成私益受損，理應(yīng)得到國(guó)家補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是公平原則。〔6〕但實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，海上搜救工作具有公益性，是政府應(yīng)當(dāng)履行的國(guó)家責(zé)任，且我國(guó)已經(jīng)建立了中央、地方三級(jí)海上搜救指揮體系，但海上搜救面積廣、難度大，有限的專業(yè)救助力量難以滿足海上應(yīng)急救助的需要。應(yīng)盡快完善社會(huì)力量的搜救補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶袇⑴c搜尋救助的組織或者個(gè)人，均應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)償。一方面應(yīng)提高補(bǔ)償?shù)慕痤~，《海（水）上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》是2007年實(shí)施的，至今已實(shí)施12年多，單項(xiàng)搜救行動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)最高不超過10萬(wàn)元，而這只是針對(duì)救助時(shí)間長(zhǎng)、社會(huì)影響大、救助風(fēng)險(xiǎn)高的海上搜救，這樣的搜救行動(dòng)基本要達(dá)到類似韓國(guó)歲月號(hào)沉沒的嚴(yán)重程度，而這里的10萬(wàn)元是補(bǔ)償給所有參與搜救行動(dòng)的社會(huì)力量，而非單一的救助船舶。因此，應(yīng)盡快修訂搜救獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償辦法，根據(jù)救助成本和當(dāng)前物價(jià)水平，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)參與海上搜救力量的積極性。另一方面，改變當(dāng)前單一的資金補(bǔ)償制度，針對(duì)不同的救助主體可以采取榮譽(yù)、稅收減免以及資金補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，體現(xiàn)對(duì)救助力量物質(zhì)和精神方面的多重支持。海上搜救是高風(fēng)險(xiǎn)的工作，對(duì)于搜救人員而言，自身安全時(shí)刻面臨危險(xiǎn)，只有有效的激勵(lì)機(jī)制才能激發(fā)社會(huì)力量參與海上搜救這一公益事業(yè)的積極性，保障其作為救助者的正當(dāng)權(quán)益。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕夏賢坤.大型郵輪水上交通突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急研究〔J〕.交通企業(yè)管理，2019，（06）：90.

〔2〕“東方之星”號(hào)長(zhǎng)江游輪翻沉事件追蹤〔EB/OL〕.（2015-06-03）〔2015-10-28〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/03/c_1115491378.htm.

〔3〕徐雯梅.我國(guó)海上搜救現(xiàn)狀及建議〔J〕.水運(yùn)管理，2009，（08）：37-38.

〔4〕〔美〕諾曼·奧古斯丁.危機(jī)管理〔M〕.北京新華信商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理有限責(zé)任公司，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：38.

〔5〕彭信發(fā).海上搜救存在的主要問題與對(duì)策研究〔J〕.珠江航運(yùn)，2006，（01）：100.

〔6〕李文華，張懷志.淺析海事主管機(jī)關(guān)從事或控制救助作業(yè)中的有關(guān)補(bǔ)償問題〔J〕.中國(guó)海事，2010，（01）：58.

〔責(zé)任編輯：張 港〕