土管修法的現(xiàn)實(shí)困境

目前，已列入全國(guó)人大常委會(huì)2009年度立法計(jì)劃的土地管理法修改工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。集體土地流轉(zhuǎn)的難點(diǎn)在何處，土地儲(chǔ)備制度的重心是什么，這些關(guān)系到國(guó)脈民生的問題，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

1998年，我國(guó)土地管理法進(jìn)行了一次全面修訂，嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度已經(jīng)建立，土地用途管制制度得以全面實(shí)施，節(jié)約集約用地的新機(jī)制逐步形成，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要保障作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地承載了更多社會(huì)矛盾，土地管理關(guān)系和土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的矛盾日益尖銳，體現(xiàn)在土地管理法的各項(xiàng)制度上，就是有些規(guī)定已經(jīng)不能完全適應(yīng)新的發(fā)展需要，亟需修改完善。

記者從相關(guān)部門了解到，這次修改的重點(diǎn)包括耕地保護(hù)、征地、集體建設(shè)用地和土地審批制度等方面內(nèi)容。據(jù)悉，這一備受關(guān)注的修法目前正在由國(guó)務(wù)院法制辦及國(guó)土資源部進(jìn)行征求內(nèi)部意見。按照全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，新修改的土地管理法草案有望在2009年內(nèi)提請(qǐng)審議。

集體土地流轉(zhuǎn)，阻力何在?

一直以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都是一個(gè)焦點(diǎn)問題。

2009年3月下旬，土地管理法修改征求意見稿正在各個(gè)地方國(guó)土資源部門征求意見的消息見諸報(bào)端，涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民利益保護(hù)的內(nèi)容成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

事實(shí)上，早在2008年7月上旬，國(guó)土資源部官員透露，即將修改的土地管理法中，最核心的改革，就是在農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式和制度上的改革。

“土地制度將在財(cái)產(chǎn)權(quán)上謀求突破”，這一路徑得到了學(xué)界和政府的高度認(rèn)同。1.5億農(nóng)民進(jìn)城了，今后還有3億多農(nóng)民跟進(jìn)。“必須強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)，承包地要物權(quán)化，宅基地要成為一個(gè)真正的產(chǎn)權(quán)，這些都是大勢(shì)所趨”。

不過目前的難題是，根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法和擔(dān)保法，農(nóng)民對(duì)集體土地最終不具備抵押和買賣權(quán)。

2007年頒布的物權(quán)法規(guī)定，集體建設(shè)土地和宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。該規(guī)定意味著沿用現(xiàn)行法，但也被理解為給將來(lái)放開集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)留了空間。

據(jù)悉，2008年夏天，國(guó)土資源部?jī)?nèi)部曾起草了土地管理法修改最初征求意見稿，對(duì)現(xiàn)行土地管理法多有突破，如宅基地可以抵押等。有專家透露，該份征求意見稿中規(guī)定:“農(nóng)民集體依法通過有償取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。農(nóng)民集體成員通過無(wú)償分配取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押?！蓖瑫r(shí)對(duì)于宅基地也規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押;但轉(zhuǎn)讓后，不得再申請(qǐng)宅基地?！边@意味著相對(duì)于現(xiàn)行法律，有關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容發(fā)生了質(zhì)的變化。

內(nèi)部人士表示，產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐在很多領(lǐng)域已經(jīng)突破現(xiàn)有土地管理法。近幾年，來(lái)自經(jīng)濟(jì)和法律界的學(xué)者大多呼吁盡早建立集體建設(shè)土地、宅基地和農(nóng)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)體系。中國(guó)人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田表示:“我國(guó)過去成功的經(jīng)驗(yàn)歷來(lái)都是在基層試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上慢慢推開。原來(lái)之所以不放的原因是擔(dān)心開了這個(gè)口子，會(huì)導(dǎo)致這樣或者那樣的問題，但如果各地的試點(diǎn)并沒有出現(xiàn)這種問題的話，說(shuō)明原來(lái)的預(yù)設(shè)是錯(cuò)誤的，如果出現(xiàn)了，就叫停。”

事實(shí)上，面對(duì)洶涌而來(lái)的中國(guó)城市化進(jìn)程，土地流轉(zhuǎn)已在全國(guó)各地試點(diǎn)了多年。記者了解到，全國(guó)各地區(qū)都有不同程度的農(nóng)民宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。

但隨著土地流轉(zhuǎn)的深入，農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)的情況日益嚴(yán)重。10年來(lái)，我國(guó)19.5億畝耕地面積減少了1.24億畝，直逼18億畝紅線。對(duì)此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文和中國(guó)政法大學(xué)教授江平分別從政策和法律層面分析了目前集體土地流轉(zhuǎn)存在的誤區(qū)，并得出了一個(gè)共同的結(jié)論:“土地流轉(zhuǎn)不能流向非農(nóng)領(lǐng)域?！?/p>

因此，在最近的一個(gè)征求意見稿中，雖然取消了對(duì)農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的限制，但對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍然沒有完全放開。征求意見稿規(guī)定，“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以出讓、租賃、入股、作價(jià)出資等方式，用于非公益性項(xiàng)目，但土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，非因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形不得轉(zhuǎn)讓。”

“征求意見稿在農(nóng)用地‘確權(quán)’方面有了較大突破，但在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面還是有所保留，采取了一種積極穩(wěn)妥的推進(jìn)方式?！币晃环蓪＜彝嘎?，今后將施行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。

記者從有關(guān)部門獲悉，“目前宅基地抵押試點(diǎn)在多個(gè)地方開展，較為集中的問題是與現(xiàn)行法律不銜接，應(yīng)當(dāng)就宅基地抵押的條件以及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)宅基地的處置進(jìn)行深入研究，下一步在修法過程中將配合有關(guān)部門進(jìn)行完善”。有關(guān)人士透露說(shuō)，初步的考慮是，在法律中規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人有其他居住條件，經(jīng)本經(jīng)濟(jì)組織同意，可以將其房屋及宅基地一并抵押，抵押權(quán)設(shè)立時(shí)，應(yīng)當(dāng)以抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)不影響抵押人居住為條件”。這似乎又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)松了口子。

土地儲(chǔ)備制度亟需改革

2009年4月29日，國(guó)土資源部在北京召開了土地管理法修改專家論證會(huì)。據(jù)參加這次專家論證會(huì)的人士介紹，雖然已經(jīng)幾易其稿，社會(huì)專家和其他機(jī)構(gòu)部門代表仍對(duì)這次論證會(huì)上提供的征求意見稿提出了很多不同意見。其中，最焦點(diǎn)的是提出了政府土地儲(chǔ)備制度改革，認(rèn)為政府土地儲(chǔ)備工作目前儲(chǔ)備范圍太廣、規(guī)模太大，已經(jīng)脫離了儲(chǔ)備的原始目的，變?yōu)檎?jīng)營(yíng)土地的載體。

據(jù)悉，土地儲(chǔ)備制度原本從國(guó)外引進(jìn)，制度演變和改革中也一再借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。其具體做法是，由政府出面收購(gòu)或征地，然后對(duì)征集到的土地進(jìn)行整理，使其達(dá)到開工條件，然后政府再通過土地市場(chǎng)將整理后的土地出讓，從中獲得收益。當(dāng)天的論證會(huì)上，有專家指出，土地儲(chǔ)備制度實(shí)行10余年來(lái)，多數(shù)收儲(chǔ)的都是農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地或直接征用的農(nóng)地。政府收儲(chǔ)這些土地的時(shí)候，只付很低的價(jià)格，轉(zhuǎn)手出讓土地的時(shí)候，就獲取幾十倍，甚至上百倍的利益。由此，政府土地儲(chǔ)備中心逐漸成了地方政府倒地、賣地的工具。自從2004年土地出讓實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái)，全國(guó)大多數(shù)城市已經(jīng)建立了土地儲(chǔ)備中心，而且不斷加碼。

2007年，審計(jì)署對(duì)全國(guó)11個(gè)城市土地出讓金進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的城市土地儲(chǔ)備中心竟然利用假土地證套取銀行貸款。土地儲(chǔ)備中心蘊(yùn)藏巨大金融風(fēng)險(xiǎn)。隨后，國(guó)土資源部和財(cái)政部共同制定了土地儲(chǔ)備中心管理辦法，對(duì)土地儲(chǔ)備中心的運(yùn)作、土地發(fā)證、抵押貸款等進(jìn)行了規(guī)范。但是，有學(xué)者認(rèn)為，上述改進(jìn)僅僅是對(duì)土地儲(chǔ)備中心運(yùn)作機(jī)制的改革，并沒有改變土地儲(chǔ)備中心成為地方“土地財(cái)政”運(yùn)作平臺(tái)的問題。

有學(xué)者指出，根據(jù)搜房網(wǎng)報(bào)告，全國(guó)城市土地出讓收入平均約占地方財(cái)政收入的60%，事實(shí)上個(gè)別地方比例更高。但土地財(cái)政所產(chǎn)生的負(fù)面影響也越來(lái)越明顯。一方面，很多城市政府會(huì)將盡量多賣地作為第一選擇，這帶來(lái)了城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和土地的浪費(fèi)。很多城市陷入“占地—賣地—占地”的怪圈。另一方面，為了獲得高收入，政府又希望將地價(jià)確定在一個(gè)高位上，這最后影響到了土地市場(chǎng)的正常運(yùn)行，影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)，也影響到土地的合理公平配置。

中國(guó)社科院城市環(huán)境發(fā)展中心研究員楊重光說(shuō)，土地儲(chǔ)備制度是為了保證土地供應(yīng)，在土地市場(chǎng)出現(xiàn)極端情況的時(shí)候，對(duì)土地市場(chǎng)起到穩(wěn)定作用。他認(rèn)為，土地儲(chǔ)備中心也有值得肯定的方面。例如，在房?jī)r(jià)過快上漲的時(shí)候，土地儲(chǔ)備中心可以起到加快土地供應(yīng)、開發(fā)的作用。政府土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)并儲(chǔ)備了大量土地，可以在土地市場(chǎng)供應(yīng)不足的時(shí)候拋出，打壓地價(jià)，平抑房?jī)r(jià)。不過，目前地價(jià)與地方土地財(cái)政利益緊緊捆綁在一起，地方土地儲(chǔ)備很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

“當(dāng)前土地儲(chǔ)備管理制度中的最大弊端在于，政府集管理者、運(yùn)營(yíng)者、裁判員角色于一身，成為土地的壟斷供應(yīng)方，不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的合理發(fā)展?！?中國(guó)人民大學(xué)管理學(xué)院教授嚴(yán)金明在接受媒體采訪時(shí)這樣說(shuō)，“改革的重點(diǎn)就是要把政府的經(jīng)營(yíng)功能去掉。”

記者了解到，征求意見稿中新增了土地儲(chǔ)備制度這一條款，規(guī)定，“國(guó)家建立土地儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將符合土地利用規(guī)劃的經(jīng)整理、收購(gòu)或者依法收回的國(guó)有土地，納入政府儲(chǔ)備，進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)和建設(shè)用地條件?！钡珜?duì)于此前專家提出的意見，并沒有很詳細(xì)的條款給予反映。

回顧20余年間土地管理法實(shí)施的歷程，每一次的修改、修訂，都代表著一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，都表明著其不斷成長(zhǎng)和完善的過程。

由于目前土地管理法修改還處于內(nèi)部征求意見階段，許多問題尚沒有定論。同時(shí)，外界對(duì)該法的討論多局限在猜測(cè)層面。公眾也期待土地管理法的修改能夠早日揭開面紗。

“畢竟這還是征求意見稿，我們希望將社會(huì)的聲音反映給立法機(jī)關(guān)，對(duì)此法進(jìn)行再完善?！币晃煌恋貙＜艺f(shuō)。

相關(guān)鏈接:《中華人民共和國(guó)土地管理法》三次修改、修訂回顧

1986年6月25日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過并頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》，標(biāo)志著我國(guó)土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創(chuàng)了我國(guó)土地管理的新局面。

第一次修改:1988年土地管理法修改，推動(dòng)了我國(guó)土地使用制度改革。1988年12月29日，在土地管理法修改中刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”等內(nèi)容。

第二次修訂:1998年土地管理法修訂，適應(yīng)了我國(guó)土地管理的新形勢(shì)。1998年8月29日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂土地管理法。這次修訂不是個(gè)別條文的變動(dòng)，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。

第三次修改:2004年土地管理法修改，進(jìn)一步明確征地制度內(nèi)涵。2004年8月28日通過的修改后的土地管理法，一是將有關(guān)條款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。