“行賄黑名單”：劍斬商業(yè)賄賂

從2009年9月1日起，《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作規(guī)定》開始實施，而早在2002年，浙江省寧波市北侖區(qū)人民檢察院就首創(chuàng)全國第一份“行賄黑名單”。此后幾年，浙江省人民檢察院將行賄犯罪檔案錄入和查詢范圍不斷擴大。然而，運行7年的“行賄黑名單”制度在不斷推進的同時，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

2009年5月28日，杭州黃龍體育中心，浙江重大項目招投標中心門口，一位建筑商徘徊半晌，終于邁進大門向工作人員開口咨詢:“我不知道我有沒有上檢察院的‘黑名單’，如果上了，以后就干不了這一行嘍?！边@位曾經(jīng)的行賄人正打算參與浙江一項水利水電工程的招投標，作為浙江省“十一五”重點“三千個億”工程建設(shè)中的一個子項目，能否中標不僅要考量企業(yè)的資質(zhì)，更令他焦心的是浙江省開展重大項目招投標的一道必經(jīng)程序——“行賄犯罪檔案查詢”。一旦自己過去的行賄記錄在招投標環(huán)節(jié)被發(fā)現(xiàn)，他就無法在這個行業(yè)內(nèi)生存。

據(jù)悉，浙江省檢察機關(guān)“行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)”內(nèi)目前共有案件資料717條，其中單位行賄犯罪資料51條，個人行賄犯罪資料666條。全省檢察機關(guān)已受理查詢7230次，被查詢單位60748個，被查詢個人63179人。這一查詢系統(tǒng)，就是令越來越多人聞之生畏的“行賄黑名單”。

北侖試水

2008年1月初，因為下屬公司項目經(jīng)理張某被查出有行賄犯罪記錄，實力雄厚的一家寧波工程公司在金華某水庫除險加固工程招投標過程中，被意外地取消了投標資格。

“行賄黑名單”制度最早是由寧波市北侖區(qū)檢察院提出的。

2002年初，面對愈演愈烈的“建筑黑金”，北侖區(qū)檢察院的檢察官萌生了一個大膽的設(shè)想:用行賄者的歷史來約束他們的將來。他們收集了從1995年以來北侖區(qū)檢察院立案查處的發(fā)生在建筑領(lǐng)域內(nèi)所有賄賂案件的相關(guān)資料，依照查處的年份和行賄人的單位、性質(zhì)進行分類后整理成冊，并注明行賄人的基本情況，形成建筑領(lǐng)域“行賄人資料庫”。在此基礎(chǔ)上，他們選出情節(jié)惡劣的行賄人列入“行賄黑名單”，以此向有關(guān)單位提供行賄記錄查詢，有行賄污點的建筑商將在工程投標中被低評甚至取消投標資格。

“行賄黑名單”一現(xiàn)身，立刻引起轟動。在此后的幾年間，北侖區(qū)檢察院行賄人資料庫不斷擴容，資料庫重點監(jiān)控對象已達近百人，上“黑名單”的建筑商有十幾人。很多建筑承包商幾乎談“黑名單”而色變，生怕自己的飯碗被敲碎。

2006年3月，時任最高人民檢察院檢察長的賈春旺在向十屆全國人大四次會議作工作報告時指出:“對發(fā)生在建筑、金融、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生和政府采購領(lǐng)域的行賄犯罪建立檔案查詢系統(tǒng)，向社會提供查詢?！薄靶匈V犯罪檔案”制度在全國檢察系統(tǒng)最高領(lǐng)導人口中出現(xiàn)，對行賄者和試圖行賄者形成了強大的威懾。

2006年至今，寧波市北侖區(qū)檢察院提供行賄記錄查詢服務(wù)380多次，涉及審查參與投標的各類企業(yè)5000余家，涉及采購或工程標的金額190余億元，累計有30家單位(個人)被查處到有行賄記錄并被通報。

浙江推進

“在經(jīng)濟犯罪問題上，行賄是首惡。沒有行賄就沒有受賄，彼此之間明顯構(gòu)成了因果關(guān)系。因此，行賄更應受到嚴懲，才算合理，才能平民憤?！币晃贿h在浙南、已有70多歲高齡的退休教師在給浙江省檢察院的信中這樣寫道，“萬惡的行賄人當時報載‘另案處理’，至今不知詳情……故特函詢其處理結(jié)果?！边@位老人的兒子在2009年因受賄罪被判處有期徒刑12年，在得知個人可以查詢行賄檔案后，他立即動筆申請查詢，“不會一個已在地獄，一個仍在天堂吧?”

“不少腐敗活動涉及到一個以上的當事者，理論上應對腐敗活動的有關(guān)方面予以處罰。不過雙向懲罰在實際反腐敗工作中落實得還不夠，現(xiàn)在往往對腐敗行為中的掌權(quán)一方進行懲處?！敝泄仓醒胝哐芯渴蚁嚓P(guān)負責人說。

2009年9月1日，檢察機關(guān)受理的行賄犯罪檔案查詢工作取消了原來的5個行業(yè)領(lǐng)域的限制，行賄犯罪檔案錄入和查詢范圍將擴大到所有行業(yè)和領(lǐng)域。對于預防職務(wù)犯罪、腐敗來說，這又是浙江檢察機關(guān)的進一步嘗試。

“近年來，各個領(lǐng)域的行賄受賄案件都呈上升狀態(tài)”，浙江省檢察院的負責人在談到擴容初衷時說，“將行賄犯罪檔案錄入和查詢的范圍從原來的5個行業(yè)，擴展到所有行業(yè)和領(lǐng)域，能夠更好地對行賄人起到威懾作用，也更為公平?！边@使得浙江省檢察院的行賄犯罪檔案信息數(shù)量從500多件猛增到了700多件。

檢察機關(guān)希望有關(guān)行業(yè)部門充分利用這一系統(tǒng)，針對工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、招投標等賄賂犯罪高發(fā)易發(fā)環(huán)節(jié)，通過查詢掌握情況，依照法律法規(guī)和行業(yè)自律規(guī)定，給予公正處置。這些處置主要是對行賄者的資格、機會、利益的剝奪和限制，“使行賄者付出應有的代價、承擔應有的風險，自食應有的苦果”。

“嚴防之下守凈土?！?008年5月1日，舉世矚目的杭州灣跨海大橋正式通車。這座目前世界上第一跨海大橋在創(chuàng)造世界橋梁史上建設(shè)奇跡的同時，也創(chuàng)造了另一個奇跡:沒有發(fā)生一起職務(wù)違法違紀案件。大橋工程的總指揮自豪地說:“這是浙江省三級檢察機關(guān)與我們共同打造的廉潔工程?！睋?jù)介紹，大橋項目累計招投標金額高達129.5億元，總共操作了36批次、89個合同(標)，但是每項招投標事先都進入聯(lián)網(wǎng)的浙江省“行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)”查詢，對一些有行賄污點的企業(yè)和個人起到了“攔截作用”，保證了招投標的合法和廉潔。

“通過查詢，用非刑罰手段，采取防范性、控制性、警示性、預測性的措施，提高了賄賂犯罪的風險?！闭憬z察院的相關(guān)負責人這樣說。

遭遇瓶頸

運行7年，范圍不斷擴大，“行賄黑名單”制度在廣受好評的同時，也面臨著發(fā)展的瓶頸。

癥結(jié)一:“行賄黑名單”的范圍

2003年末，最高人民檢察院相關(guān)部門邀請部分專家就此制度舉行了專題論證會，其中爭論最激烈的一條就是:未經(jīng)法院判決的行賄嫌疑人，檢察院是否有權(quán)將其列入“行賄黑名單”?在“行賄黑名單”制度出臺的7年后，檢察系統(tǒng)內(nèi)部仍對其理解不同，各地實施的尺度也不同。

按照最高人民檢察院的相關(guān)規(guī)定，行賄犯罪檔案的查詢對象和范圍是，檢察機關(guān)自1997年以來立案偵查，并經(jīng)人民法院裁決生效的個人行賄罪、向單位行賄罪和介紹行賄罪等。有專家認為，如果只有行賄嫌疑，而證據(jù)不足，按照疑罪從無的原則，不能搞有罪推定，即便是那些檢察機關(guān)認為行賄證據(jù)確鑿但未經(jīng)法院認定的案件，也不能突破預防和打擊犯罪與保障人權(quán)之間的底線。

然而，該規(guī)定無疑使“行賄黑名單”大大“縮水”。這幾年全國各地行賄受賄行為不少，但經(jīng)法院裁決的行賄案卻少之又少。由于行賄罪的認定比較嚴格，有些行賄行為在法律和證據(jù)上無法認定;更由于受賄案件的查處特別困難，基于辦案的需要，許多已經(jīng)被查證的行賄案件，因為需要行賄人做“污點證人”，所以，通常不會將行賄人與受賄人一起送上法庭。“往往幾十個行賄的案子中，只有幾個行賄人被列為犯罪嫌疑人，最后定行賄罪的人數(shù)可能為零?！闭憬z察院職務(wù)犯罪預防處的負責人告訴記者。

目前，最高檢在范圍上稍稍松開了一個口子，允許各地檢察機關(guān)收集雖不構(gòu)成行賄罪但存在行賄事實的信息，但不允許公開?！澳壳拔覀儾樵兿到y(tǒng)內(nèi)的信息并不多，只有700余條。如果是行賄行為的數(shù)據(jù)，則將會上萬?！闭憬z察院的同志告訴記者，“我們已經(jīng)把領(lǐng)域擴展到全行業(yè)，如果能將檔案的范圍從行賄罪擴展到行賄行為，形成一張大網(wǎng)。相信會更好地發(fā)揮‘行賄黑名單’制度的功效。”

癥結(jié)二:“行賄黑名單”的覆蓋面

查詢工作的覆蓋面也是行賄犯罪檔案查詢工作的癥結(jié)之一。很長時間內(nèi)，各省市之間的檔案查詢并不共享。

“一家浙江的企業(yè)要在廣西投資，被要求回浙江開具無行賄記錄的證明。”浙江省檢察院的同志舉例說，“這樣的問題要靠全國聯(lián)網(wǎng)來解決?！?009年5月，浙江成為華東第一個與上海聯(lián)網(wǎng)的省份。2009年內(nèi)，“華東六省一市查詢信息共享平臺”將搭建完畢，即可實現(xiàn)各省互查。華東地區(qū)的承包商在一個地方行賄被查后，跑到另一地方再去行賄將原形畢露——行賄人查詢在區(qū)域范圍內(nèi)將不再成為“盲點”。

不少專家認為，如果全國網(wǎng)絡(luò)建立，就可以避免納入“行賄黑名單”的企業(yè)在不同地區(qū)會出現(xiàn)“緊箍咒”失靈的尷尬局面。

癥結(jié)三:“行賄黑名單”的剛性作用

目前，行賄檔案還處在被動查詢的階段，行賄檔案查詢并不是強制性規(guī)定，是“可以”查詢，而不是“必須”查詢。

2008年底，浙江省檢察院與省發(fā)改委、省監(jiān)察廳、省審計廳合作，共同出臺意見，規(guī)定行賄犯罪檔案作為開展“三個千億”等重大建設(shè)項目招投標、市場主體監(jiān)管的必經(jīng)程序。僅在2009年1—6月，全省檢察機關(guān)共受理包括“三個千億”工程項目在內(nèi)的查詢1167批次，被查詢單位14078個，被查詢個人15516個，查到有行賄犯罪記錄并受到處置的單位6個、個人18人。

能否在全領(lǐng)域內(nèi)從“可以”過渡到“必須”?不少專家擔心這一步跨得太大，相應的人力、物力會跟不上。

癥結(jié)四:“行賄黑名單”的退出機制

5年前，浙江一家大型建筑企業(yè)因一位項目經(jīng)理的行賄而被列入浙江省檢察院的“行賄黑名單”。此后的幾年，這家企業(yè)在浙江范圍內(nèi)接不到一個建設(shè)項目，步履艱難。如今，承擔主要責任的項目經(jīng)理已經(jīng)離開，這家企業(yè)迫切希望在“行賄黑名單”中得到除名。

目前，最高檢察院推行的行賄黑名單制度，沒有退出機制，行賄信息一旦輸入就不能刪除。但這一操作方式亦沒有得到大多數(shù)人的認同，“不是很人性化，有的企業(yè)雖有行賄污點，但應允許其有糾錯機會，不能一棒子打死。”

據(jù)悉，寧波市北侖區(qū)檢察院的“行賄行為檔案”實行的是動態(tài)刪除制度，如行賄人被列入“行賄行為檔案”后滿5年，未發(fā)現(xiàn)有再次行賄行為的;5年內(nèi)自首或檢舉揭發(fā)他人職務(wù)犯罪的，可被撤出“行賄黑名單”。這也體現(xiàn)了寬嚴相濟、區(qū)別對待的原則。

期待完善

“行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新已超出了在基層試驗的層次，升至制度層面。而全國檢察系統(tǒng)的全面推廣，對行賄犯罪檔案查詢工作的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)指導，有利于發(fā)揮其應有的規(guī)模效應?！弊罡呷嗣駲z察院的同志這樣說。

一些專家和學者擔憂，在一個腐敗現(xiàn)象充斥的社會，反腐第一屏障中雙向懲治近乎失守，而單單把法院判定的行賄犯罪人圈入“行賄黑名單”來進行反腐，其效用若何，不容樂觀?！敖窈笕绮患右酝晟聘倪M，無疑會流于形式，成為一個反腐作秀行為。”因此，針對制度運行過程中的諸多癥結(jié)，必須一一解決。

目前，國內(nèi)信用體系普遍缺失。從早期的靠暗箱操作獲得項目，到現(xiàn)今的大橋斷、大樓倒，人們在驚訝的同時，也開始反思，如何將負面的人為因素減少到最低?！靶匈V黑名單”的出世，不管是對單位也好，還是對個人也罷，帶來的影響是空前的。今后還要頂風去行賄的，就得“悠著”點或者也要“掂量掂量”了。因此，“行賄黑名單”制度不失為倡導、鼓勵和支持誠實守信行為的一個較好的選擇。

毋庸置疑，“行賄黑名單”為各領(lǐng)域建設(shè)帶來了新的曙光，也為社會誠信建設(shè)提供了可以借鑒的路徑。

相關(guān)鏈接:行賄“黑名單”擴展至全領(lǐng)域

《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作規(guī)定》于2009年6月15日修改通過，9月1日起在全國施行。

該規(guī)定取消了對行賄犯罪檔案錄入范圍和查詢領(lǐng)域的限制，由過去的建設(shè)、金融、醫(yī)藥衛(wèi)生、教育、政府采購5個領(lǐng)域擴展到全領(lǐng)域。

單位和個人均有資格到檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預防部門查詢所有行業(yè)和領(lǐng)域的行賄犯罪檔案。申請查詢時，單位應當出具書面申請和單位證明，個人應當出具書面申請和有效身份證件。

檢察機關(guān)對符合條件的查詢申請，將在受理后3日內(nèi)書面告知查詢結(jié)果，并提供行賄犯罪行為實施的時間和犯罪數(shù)額、判決的時間和結(jié)果、共同實施行賄犯罪中的被查詢對象的相關(guān)情況等內(nèi)容。