整合民意，人大如何破題

在社會(huì)多元化的背景下，人們的價(jià)值觀念和利益訴求日趨多樣化，民意也隨之不斷分化。如何將“原生態(tài)”的民意整合為真實(shí)民意而予以發(fā)現(xiàn)、反映和落實(shí)，人大的工作如何才能更好地體現(xiàn)民意，這是擺在人大工作者面前的課題。

日常生活中，我們經(jīng)常遇到這樣的事情:你手中有10元錢，用1元錢買青菜，2元錢買蘿卜，3元錢買豬肉，4元錢買魚;還是1元錢買蘿卜，2元錢買青菜，3元錢買魚，4元錢買豬肉……如果讓100個(gè)人各自提議分配這10元錢，可以給出很多種方案。

怎么定最終的方案呢?人們一般習(xí)慣以票決方式來決定。如果在沒有任何討論、協(xié)商和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，而僅以投票這一簡單多數(shù)決定的方式，則往往容易陷入“多數(shù)人暴政”和“集體非理性”的困境。事實(shí)上，公共事務(wù)的決策與日常生活一樣，時(shí)常會(huì)面臨著這樣的“點(diǎn)菜”難題。

民意是公共決策的社會(huì)基礎(chǔ)。如何促使紛繁復(fù)雜的社會(huì)民意得到充分表達(dá)和合理整合呢?有專家表示，票決是近代以來公共決策中民意表達(dá)和聚合的重要方式;然而，作為票決主體的公民個(gè)體利益訴求的多元化、票決過程中民意表達(dá)的缺失以及公民意見交融機(jī)制的缺乏，致使公共決策遇到諸多困難。

當(dāng)下，在人們的價(jià)值觀念和利益訴求日趨多樣化的社會(huì)背景下，如何將“原生態(tài)”的民意整合為真實(shí)民意而予以發(fā)現(xiàn)、反映和落實(shí)，人大的工作如何才能更好地體現(xiàn)民意，這顯然已是擺在人大工作者面前的一個(gè)時(shí)代性課題。

協(xié)商:溝通中整合民意

“1600萬元的行政管理費(fèi)是不是太多了，其中車輛購置費(fèi)要花掉70萬元，能不能縮減?”“自來水改造工程是政府報(bào)告中的8件實(shí)事之一，只投入300萬元太少，我認(rèn)為應(yīng)增加至900萬元?！边@些意見，溫嶺市新河鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)一一認(rèn)真地記錄下來。

自2005年以來，這種人大代表和群眾代表一起參與的懇談場景每年都會(huì)在溫嶺市新河鎮(zhèn)的人代會(huì)期間上演。在人代會(huì)召開期間，新河鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織代表進(jìn)行預(yù)算報(bào)告集中審議，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人回答代表提出的詢問，根據(jù)代表提出的意見修改預(yù)算方案，交由代表再次審議。

“在政府官員、人大代表和公民之間平等對(duì)話、充分交流后，修正了的公共預(yù)算草案，可以說是民意整合的產(chǎn)物?！币恢标P(guān)注和指導(dǎo)新河鎮(zhèn)預(yù)算改革工作的中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院馬駿教授說。

而與之相隔不遠(yuǎn)的溫嶺市澤國鎮(zhèn)，政府投資項(xiàng)目和公共預(yù)算引入?yún)f(xié)商民意測驗(yàn)辦法，在整合民意的機(jī)制上，也進(jìn)行了積極的探索。

2005年初，澤國鎮(zhèn)政府制定了年度城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃草案，共提出了30個(gè)需要建設(shè)的項(xiàng)目，資金預(yù)算13692萬元，而預(yù)計(jì)實(shí)際可用資金為4000萬元。這就面臨兩個(gè)問題:鎮(zhèn)里的居民最希望建設(shè)的項(xiàng)目是什么?如何挑選出總投資為4000萬元的若干重點(diǎn)項(xiàng)目?

澤國鎮(zhèn)12萬戶籍人口中，通過摸乒乓球的方式，隨機(jī)抽選了275名“民意代表”，會(huì)前10天將30個(gè)項(xiàng)目的說明材料和由專家組提供的項(xiàng)目介紹發(fā)送給“民意代表”。2005年4月9日上午，259名“民意代表”隨機(jī)抽樣分成16個(gè)小組開展討論，然后代表帶著小組討論的問題和意見參加大會(huì)討論。

下午，“民意代表”再分小組討論，又帶著小組討論的進(jìn)一步建議和問題參與第二次大會(huì)討論。在兩次大會(huì)中，12位參與制定項(xiàng)目計(jì)劃的專家回答了各小組提出的問題，政府全體人員列席會(huì)議旁聽。懇談結(jié)束后，“民意代表”填寫問卷。

懇談會(huì)之后，鎮(zhèn)政府召開辦公會(huì)議，討論懇談代表提出的建議和會(huì)后調(diào)查問卷產(chǎn)生的結(jié)果，將排序前12位的總投資約3640萬元的項(xiàng)目擬定為2005年城建基本項(xiàng)目，將排在12位后總投資為2250萬元的10個(gè)項(xiàng)目作為備選項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政收入情況按順序選擇建設(shè)。在隨后召開的鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會(huì)審查討論并順利通過。

據(jù)介紹，2008年和2009年，在澤國鎮(zhèn)人代會(huì)期間，民主懇談被引入到預(yù)算審查中，鎮(zhèn)人大代表與政府組成人員就當(dāng)年度鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算展開互動(dòng)式的民主懇談會(huì)，其中有多項(xiàng)預(yù)算修正案提交大會(huì)審議。

和“澤國試驗(yàn)”異曲同工的是，從2003年底開始，上?；菽湘?zhèn)政府每年要辦哪些實(shí)事工程項(xiàng)目，都由鎮(zhèn)人大代表從備選的項(xiàng)目清單中“點(diǎn)菜”式選擇決定。這些項(xiàng)目所涉及的資金，占到政府預(yù)算支出的15%以上。

“群眾對(duì)工程項(xiàng)目的要求相對(duì)分散，只能選擇大家都需要的項(xiàng)目先做?！被菽湘?zhèn)人大主席周華忠表示，“以前政府和群眾視角不一致，政府認(rèn)為的‘實(shí)事’在老百姓眼里可能是形象工程，現(xiàn)在人大代表 ‘點(diǎn)菜’決定，上的都是百姓想要的工程?！?/p>

2003年，杭州市上城區(qū)人大常委會(huì)在全區(qū)設(shè)立了27個(gè)人大代表接待點(diǎn)。作為代表與選民之間溝通的一座新橋梁，公眾在對(duì)其抱以信賴和期盼的同時(shí)，將一大堆五花八門、繁雜瑣碎的事情反映上來，諸如違章養(yǎng)狗、車棚出租住人、流動(dòng)攤販、管道堵塞、噪聲擾民等等，許多應(yīng)該通過其他途徑解決的問題和矛盾紛紛涌入。在人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議上，顯然不可能談?wù)撪徖锏募议L里短，更不可能將所有問題搬到大會(huì)上“眉毛胡子一把抓”，而必須加以整合和篩選。

據(jù)悉，上城區(qū)每逢單月25日，區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)輪流接待人大代表，并邀請政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加，對(duì)人大代表梳理出來的群眾意見集中的問題，進(jìn)行現(xiàn)場研究。有人評(píng)價(jià)稱:“在代表對(duì)民意整合的基礎(chǔ)之上再進(jìn)行整合，杭州上城區(qū)人大創(chuàng)設(shè)的‘民眾—代表—人大常委會(huì)’三者之間民意溝通和整合互動(dòng)新模式，為進(jìn)一步完善人大制度貢獻(xiàn)了重要的參考樣本?！?/p>

“人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的重要制度載體和最高實(shí)現(xiàn)形式，它不僅體現(xiàn)了選舉和票決的價(jià)值，同樣深深打上了協(xié)商的烙印?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)機(jī)關(guān)“協(xié)商民主及其在人大工作中的應(yīng)用”課題組的同志認(rèn)為，人大工作引入?yún)f(xié)商民主的機(jī)理，有利于更好地保證人民群眾依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)。

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授虞崇勝表示，與票決相對(duì)的協(xié)商合作方式具有平等、公開、程序化和連續(xù)性的特點(diǎn)，能較好地克服票決方式的缺陷，使之成為公共決策過程中更加便捷和通達(dá)的民意表達(dá)和社會(huì)整合的新途徑。

毋庸回避的是，人大工作中引入?yún)f(xié)商機(jī)制的做法目前尚處于摸索階段，關(guān)于協(xié)商中參與對(duì)象的選擇、程序的設(shè)計(jì)、討論方案的比選、回應(yīng)機(jī)制的建設(shè)等問題，還有待理論界和實(shí)務(wù)工作者不斷探索。

辯論:博弈中尋求民意共識(shí)

如何突破規(guī)劃中的“二元分治”，如何防止“換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個(gè)規(guī)劃”，“陽光規(guī)劃”如何有效實(shí)現(xiàn)……2009年7月，在南京市西康賓館，江蘇省8位名律師針對(duì)諸多規(guī)劃熱點(diǎn)問題激烈交鋒了一個(gè)上午。這不是在法庭上，而是在《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(草案)》的立法辯論會(huì)上。為征集公眾意見，舉辦專門的立法辯論會(huì)，這在江蘇是第一次。

2009年2月，江蘇省建設(shè)廳向省政府報(bào)送了《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(草案)》。江蘇省政府法制辦在征集公眾意見過程中，遇到了不少認(rèn)識(shí)有分歧的重大問題。6月，省政府法制辦公布立法辯論會(huì)的4個(gè)辯題，公開征集辯論人。全省各界100多人報(bào)名參加辯論，在綜合考察各自對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的熟悉程度以及辯論能力后，選出了8名辯論人。

為讓更多公眾參與進(jìn)來，立法辯論會(huì)邀請30多人到場旁聽，另有來自規(guī)劃、立法領(lǐng)域的30多人到場觀摩。辯論會(huì)允許旁聽代表表達(dá)意見。他們中，有12人踴躍舉手獲得發(fā)言機(jī)會(huì)，或?qū)嫉姆刹莅柑岢鼋ㄗh，或?qū)q論人的觀點(diǎn)提出不同看法。主辦者表示，將對(duì)各方意見認(rèn)真整理分析，按立法程序深入調(diào)研論證。

讓不同的聲音在立法過程中出現(xiàn)，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治的核心價(jià)值。2000年，全國人大常委會(huì)對(duì)婚姻法修訂草案進(jìn)行二審時(shí)，就曾采用聯(lián)組會(huì)議的審議方式，6個(gè)審議小組的成員全部集中，圍繞婚姻法修訂中的一些焦點(diǎn)問題公開討論。這一過程經(jīng)電視播放后，引發(fā)社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。然而，類似的“準(zhǔn)立法辯論”程序，在各地人大的立法實(shí)踐中仍很少運(yùn)用。

客觀而言，很多地方性立法成效不大，根源在于立法過程沒有充分開放，搞“關(guān)門立法”。北京大學(xué)教授賀衛(wèi)方認(rèn)為，由于立法過程中缺少類似立法辯論這種利益群體之間的博弈，在法律付諸實(shí)施之后，由于相關(guān)利益群體的意志在法律中未得到充分體現(xiàn)，結(jié)果往往是法律得不到落實(shí)。

據(jù)賀衛(wèi)方介紹，在西方一些立法機(jī)構(gòu)中，律師等法律專業(yè)人士所占的比例比較高，其在法律訴訟中的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)使得他們長于揭示問題背后的利益問題。參與辯論的相關(guān)利益群體的代言人充分表態(tài)、博弈之后，再制定的法律，才有可能起到調(diào)整利益的作用。

“因?yàn)榱⒎ê椭卮笫马?xiàng)的決定，要把社會(huì)各種意見和利益反映表達(dá)出來，社會(huì)上的各種意見和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點(diǎn)之中?！遍L期從事人大制度研究的蔡定劍教授曾言，這些不同觀點(diǎn)，只有通過辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽取人民的意見，為自己的觀點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)論證，從而為立法和決定問題增強(qiáng)科學(xué)性和民主性。

就中國目前的情況而言，各地人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議上的辯論還是顯得太少。比如，有代表提出了“‘釘子戶’對(duì)房價(jià)上漲有責(zé)任”，“我國不存在‘上學(xué)難’、‘上學(xué)貴’”等觀點(diǎn)，雖然招致社會(huì)輿論的強(qiáng)烈反對(duì)，但卻未在人代會(huì)這一重要的公共政治平臺(tái)上引發(fā)足夠的公開辯論。

在強(qiáng)調(diào)辯論重要性的同時(shí)，不容忽視的是，從目前我國的聽證制度來看，所存在的缺陷是顯而易見的。聽證沒有約束力，導(dǎo)致“聽了也白聽”。因此，人大工作的辯論機(jī)制，必須處理好相關(guān)問題，增強(qiáng)辯論的效果。例如，誰來辯，辯什么，誰見證等等。

調(diào)查研究:對(duì)民意提煉與甄別

“要精心組織、密切配合，突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，深入實(shí)際、靈活多樣，深入分析、提出建議，確保專題調(diào)研取得實(shí)實(shí)在在的效果?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)今年部分政府重大公共投資項(xiàng)目實(shí)施情況的專題調(diào)研活動(dòng)于2009年5月26日正式啟動(dòng)。引人注目的是，專題調(diào)研活動(dòng)將邀請新聞單位實(shí)行跟蹤報(bào)道，從調(diào)研方案出臺(tái)到調(diào)研、從審議到反饋，新聞媒體將進(jìn)行全過程、有重點(diǎn)的持續(xù)性報(bào)道。這些舉措有力確保了調(diào)研的實(shí)效。

“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，就沒有決策權(quán)。”實(shí)踐證明，調(diào)查研究是收集和整合民意的有效方式，是人大依法履職的基礎(chǔ)。在現(xiàn)實(shí)生活中，民眾的呼聲往往是個(gè)體或某群體的表達(dá)，而缺乏普遍性的特征。人大收集而來的民意，往往也比較零散和蕪雜，必須經(jīng)過提煉和整理。老百姓究竟最關(guān)心什么問題?他們的需求是什么?對(duì)“一府兩院”哪些工作不滿意?這些問題都需要人大通過深入調(diào)查研究，從個(gè)性中挖掘出關(guān)系國計(jì)民生的共性問題。

調(diào)查研究只有深入，才能見成效。要從“一鱗半爪”的個(gè)案中發(fā)現(xiàn)深層的社會(huì)問題，非得下一番功夫不可。2005年12月4日，在央視2005年度“十大法治人物”頒獎(jiǎng)晚會(huì)現(xiàn)場，有一位身穿深藍(lán)色中山裝、被主持人笑稱有“趙本山”氣質(zhì)的領(lǐng)獎(jiǎng)?wù)?。這位領(lǐng)獎(jiǎng)?wù)呔褪呛鲜∪舜蟠黻惤ń?。這位在人大歷史上具有時(shí)代重要意義的人物身上，濃縮了兩個(gè)醒目的大字——“臥底”。

2002年以來，湖南常德石門縣新關(guān)鎮(zhèn)人大主席陳建教不斷接到老百姓的上訪材料:在石門至深圳等地的長途客車上，車匪路霸猖獗，這伙人設(shè)賭詐騙、搶劫、故意傷害、綁架勒索。

2004年10月，陳建教換上一套舊衣服，坐上了從湖南省石門縣開往深圳市的長途客車。他目睹了車匪的霸道:短短40多分鐘，這伙人連騙帶搶8000多元現(xiàn)金，4只手機(jī)、2副耳環(huán)……

3個(gè)月3次暗訪調(diào)查表明:自2004年初以來，這趟車發(fā)生車匪設(shè)賭局變相搶劫錢財(cái)232次，受害人數(shù)達(dá)1435人。是年年底，陳建教將《帶血的呼喚:關(guān)于開展打擊跨省車匪路霸專項(xiàng)斗爭的建議》，用特快專遞分別寄給了湘粵兩省的有關(guān)主管部門。廣東省主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)陳代表的建議作了重要批示，經(jīng)過廣東警方的努力，以方超為首的犯罪團(tuán)伙成員于2005年4月落網(wǎng)，湘粵公路客運(yùn)線恢復(fù)了平安。

暗訪、抽查、訪談……近年來，不少地方的人大工作機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)組成人員、人大代表，為了提高監(jiān)督調(diào)研實(shí)效，真實(shí)、準(zhǔn)確地把握社會(huì)實(shí)際情況和人民群眾的呼聲，積極探索了多種調(diào)研方式。例如，上海市人大常委會(huì)在2005年和2009年檢查食品安全工作時(shí)，監(jiān)督小組多次在凌晨到入境道口、批發(fā)市場暗訪進(jìn)滬豬肉檢驗(yàn)情況，掌握第一手資料。

但是，從整體的情況來看，我們?nèi)舜笳{(diào)研工作，效果并不如人意。調(diào)查往往是“政府說什么，人大聽什么”;“前呼后擁搞視察，座談一下喝喝茶”，其調(diào)研報(bào)告成為政府報(bào)告的“翻版”，缺少全局性、宏觀性、前瞻性。一些調(diào)研不掌握“一線”情況，而是高高在上，等著政府上門匯報(bào)，只是針對(duì)文本“把脈開方”，提不出有針對(duì)性、有說服力的意見和建議。

因此，有專家提出，要加強(qiáng)調(diào)研，首要的就是克服形式主義，真正地俯下身去，細(xì)致、科學(xué)地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并結(jié)合相關(guān)資料進(jìn)行綜合分析，形成匯聚著廣大百姓呼聲、有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的調(diào)研分析報(bào)告。此外，還可以運(yùn)用問卷和民意調(diào)查的方法，可以引入第三方研究調(diào)查機(jī)構(gòu)，借助他們的專業(yè)知識(shí)和調(diào)研力量，增強(qiáng)調(diào)查的科學(xué)性。

面對(duì)民意時(shí)代，我們也必須清醒地意識(shí)到，民意訴求有時(shí)是“激情”而非理性的。如果不對(duì)其進(jìn)行深入研究，篩選整合的話，有可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。一個(gè)典型的例證是，2001年1月，婚姻法修訂草案向社會(huì)公布征求意見，“包二奶”現(xiàn)象成為公眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)，當(dāng)時(shí)北京市的一項(xiàng)民意調(diào)查表明，近80%的被調(diào)查者不分青紅皂白，強(qiáng)烈要求對(duì)“包二奶”一律實(shí)行刑事制裁，甚至有許多人提出，不管是“包二奶”、婚外戀還是第三者插足，都應(yīng)當(dāng)動(dòng)刑!不難想象，如果完全按民意分量決定立法走向，婚姻法就會(huì)發(fā)生歷史性的大倒退。同樣可以想象，在痛恨腐敗的社會(huì)心理不斷加劇的背景下，倘若懲治腐敗的有關(guān)立法征求民意，“殺死貪污犯”、“殺死腐敗分子”的呼聲肯定會(huì)沸反盈天。顯然，這與逐步縮減乃至取消死刑的現(xiàn)代法治大走向是背道而馳的。

“要講民主的話，不要只懂得關(guān)在屋子里讀亞里士多德，要多坐地鐵和公共汽車?！闭缑绹晃焕蠄?bào)人斯特朗斯基所言，民意的根源在百姓當(dāng)中。只有堅(jiān)持跟老百姓進(jìn)行深入交流，具備著深刻的理解和切身的感受并進(jìn)行分析和研究，我們才能準(zhǔn)確地把握、反映民意，真正使民意走出“原始”土壤，成為人大議題，并得到有效反饋和落實(shí)。