高等學(xué)校實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的探討

［摘要］財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革作為規(guī)范財(cái)政支出的一項(xiàng)重大改革和制度創(chuàng)新，對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督、提高財(cái)政資金使用效益、增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控有重要作用。國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高等學(xué)校來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的課題，需要我們樹(shù)立科學(xué)的管理觀念，打破傳統(tǒng)的思維定勢(shì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校的實(shí)施。

［關(guān)鍵詞］財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度；集中支付；高等學(xué)校

［中圖分類號(hào)］G475 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-3115（2009）10-0119-03

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，按照現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的基本原則，我國(guó)正在建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。 在高等學(xué)校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，將對(duì)高校的預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算產(chǎn)生深刻的影響。

一、 推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的背景及必要性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)稅體制進(jìn)行了一系列改革，重點(diǎn)是調(diào)整收入分配關(guān)系，基本上未對(duì)財(cái)政支出和國(guó)庫(kù)資金管理制度進(jìn)行大的改革。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政體系的逐步建立和發(fā)展，傳統(tǒng)體制財(cái)政國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作方式的弊端越來(lái)越突出，管理方法已不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政體系建設(shè)的發(fā)展要求。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革作為規(guī)范財(cái)政支出的一項(xiàng)重大改革和制度創(chuàng)新，對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用極其重要。

（一）國(guó)庫(kù)管理制度改革是建立社會(huì)主義公共財(cái)政體系的客觀要求。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立公共財(cái)政體系，關(guān)鍵是要進(jìn)一步明確政府的職能和事權(quán)范圍，深化財(cái)政支出管理改革，其中一個(gè)非常重要的方面就是建立規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中收付制度。這不僅為目前世界上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政實(shí)踐所證實(shí)，也符合國(guó)際財(cái)政管理發(fā)展的趨勢(shì)。

（二）國(guó)庫(kù)管理制度改革是反腐倡廉的制度舉措。在現(xiàn)行的財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式下，財(cái)政收支活動(dòng)透明度不高，資金使用效率低下，容易發(fā)生“賬外設(shè)賬”、私設(shè)“小金庫(kù)”隱匿和轉(zhuǎn)移資金的問(wèn)題 ，在一定程度上為滋生腐敗提供了便利的條件。其中一個(gè)極其重要的原因就是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制上存在缺陷，國(guó)庫(kù)管理制度不夠完善，財(cái)政資金流動(dòng)渠道不暢。解決這些問(wèn)題的根本方法，就是要積極推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的改革，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金“直通車”，使預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程始終處于有效的監(jiān)督管理之下。這也是從制度創(chuàng)新下手，從源頭上遏止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的一個(gè)根本途徑。

（三）國(guó)庫(kù)管理制度改革是解決現(xiàn)行財(cái)政管理中存在問(wèn)題和矛盾的有效措施。我們現(xiàn)在的財(cái)政支出管理方式比較落后，財(cái)政資金的使用效率不高，其主要弊端表現(xiàn)在：一是預(yù)算單位多頭開(kāi)支，資金分散支付，形成在途資金多，閑置資金量大；二是撥款環(huán)節(jié)多，資金流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，被擠占、截留的情況時(shí)有發(fā)生；三是分散開(kāi)戶和支付導(dǎo)致財(cái)政資金的透明度不高，財(cái)政收支信息反饋遲緩。為了最大程度地發(fā)揮財(cái)政資源配置職能作用，有力地促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，我們必須從傳統(tǒng)的思維方式和管理體制下解放出來(lái)，積極探求新的管理模式和辦法。而實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，是解決目前財(cái)政管理中存在問(wèn)題和矛盾的有效措施。

二、 高等學(xué)校實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的主要內(nèi)容

所謂國(guó)庫(kù)集中支付制度，是將所有的政府性財(cái)政資金全部集中存放到國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開(kāi)設(shè)的單一賬戶，所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下，財(cái)政部門對(duì)各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥，財(cái)政資金的使用，由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，財(cái)政部門核對(duì)后準(zhǔn)予支出，財(cái)政資金將由單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。其重點(diǎn)是改革財(cái)政性收入和支出管理方式，使財(cái)政收入直達(dá)國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶，財(cái)政支出直達(dá)商品、勞務(wù)的供應(yīng)者或用款單位，取消中間環(huán)節(jié)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，所有財(cái)政性資金收支將取消“二傳手”，財(cái)政資金撥付將實(shí)行“直通車”的辦法。這種制度減少了財(cái)政支出的中間環(huán)節(jié)，杜絕了財(cái)政資金被擠占、截留、挪用等問(wèn)題，確保了財(cái)政資金的使用效益。

（一）建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。由財(cái)政部門統(tǒng)一建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將所有財(cái)政性資金的收入和支出，全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系核算。財(cái)政性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、納入財(cái)政預(yù)算管理的政府性基金、納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金、其他財(cái)政性資金等。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系由國(guó)庫(kù)單一賬戶（國(guó)庫(kù)存款賬戶）、預(yù)算外資金財(cái)政專戶、財(cái)政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶、特設(shè)專戶五類銀行賬戶構(gòu)成。

（二）財(cái)政性資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付主要包括財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式，這是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重點(diǎn)，也是規(guī)范財(cái)政資金撥付的重要內(nèi)容。

三、高等學(xué)校實(shí)行集中支付制度的具體做法及流程

（一）開(kāi)設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶，主要用于核算財(cái)政授權(quán)支付的財(cái)政性資金。此賬戶只能辦理本單位的具體支付業(yè)務(wù)，不得從零余額賬戶中向本單位其他賬戶劃轉(zhuǎn)財(cái)政資金。

（二）納入的資金范圍。高校中納入財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的資金包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、納入預(yù)算管理的政府性基金、世界銀行貸款的國(guó)內(nèi)財(cái)政配套資金。

（三）設(shè)備的配備和軟件的安裝。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理制度改革的核心就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)預(yù)算分配、資金的撥付及使用、銀行清算及最后的供應(yīng)商或用款單位進(jìn)行有效的監(jiān)督。根據(jù)目前實(shí)際情況，高等學(xué)校和財(cái)政部門通過(guò)電話撥號(hào)上網(wǎng)的形式實(shí)行數(shù)據(jù)同步，財(cái)政部門和銀行實(shí)行專線進(jìn)行數(shù)據(jù)交換。

（四）操作程序。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理制度改革由財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算指標(biāo)、各單位按季編報(bào)分月用款計(jì)劃、財(cái)政部門批復(fù)用款計(jì)劃、各單位支付等步驟組成。

四、實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理制度改革對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響

（一）各單位經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)將有所減弱。有些過(guò)去能夠花的錢不能花了，隨意支用財(cái)政資金的行為將受到更加嚴(yán)格的制約。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付將涉及高校財(cái)務(wù)部門職責(zé)及崗位設(shè)置的調(diào)整。改革前，各單位有賬戶、有會(huì)計(jì)、有出納，改革后，會(huì)計(jì)在單位，出納在財(cái)政，崗位的分設(shè)，形成一種制約機(jī)制。原來(lái)簡(jiǎn)單的資金撥付關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭∝?cái)政逐筆審核支付，資金的運(yùn)作方式和業(yè)務(wù)流程發(fā)生變化。

（三）對(duì)預(yù)算的要求更加明細(xì)、具體。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)就是部門預(yù)算，每個(gè)月末必須申報(bào)下月的用款計(jì)劃， 且按月編報(bào)計(jì)劃的程序和審批手續(xù)繁瑣，時(shí)限要求嚴(yán)格。這就要求高校在編制下一月份支付計(jì)劃要有超前的預(yù)算和精確的計(jì)劃，否則遇到特殊情況將無(wú)錢可用，給財(cái)務(wù)管理帶來(lái)很大壓力。而大多數(shù)高校實(shí)行一級(jí)財(cái)務(wù)管理模式，各部門、處室、院系無(wú)財(cái)會(huì)人員編制，每月要上報(bào)一次用款計(jì)劃，需要專人負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)處也要安排專門崗位、專用設(shè)備來(lái)處理這項(xiàng)工作，申報(bào)各種電子表格、電子支付憑證，要投入較多的人力、物力。如何申報(bào)、申報(bào)哪些項(xiàng)目、申報(bào)多少金額都將是各單位在實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付中難點(diǎn)和關(guān)健。

（四）周轉(zhuǎn)的資金將有所減少。過(guò)去的財(cái)政性資金是以實(shí)撥資金的形式撥款，而現(xiàn)在由于實(shí)行零余額存款賬戶，財(cái)政只給額度而不給貨幣資金，各單位的零余額賬戶不會(huì)產(chǎn)生利息收入。

（五）手續(xù)繁雜，財(cái)務(wù)工作量加大。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付有獨(dú)立的核算系統(tǒng)，與目前各單位的賬務(wù)處理系統(tǒng)并存。所有收支業(yè)務(wù)必須通過(guò)兩套系統(tǒng)共同結(jié)算，一套是各單位的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，另一套是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)。兩套系統(tǒng)并存，業(yè)務(wù)量與以前相比成倍增加。

電子支付系統(tǒng)在實(shí)際操作中牽扯到的部門較多，需要各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接配合，可以說(shuō)牽一發(fā)而動(dòng)全身。無(wú)論哪一個(gè)方面考慮不周全，哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)直接影響到單位的用款。

五、高等學(xué)校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付應(yīng)采取的措施

（一）充分認(rèn)識(shí)財(cái)政國(guó)庫(kù)支付管理制度改革的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，各高校和直屬單位的領(lǐng)導(dǎo)要精心組織，周密部署，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓的工作責(zé)任制。建立、健全單位內(nèi)部的核算制度和財(cái)務(wù)管理制度，努力提高資金的使用效益 ，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的改革。

（二）財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付與改革，與傳統(tǒng)的用款方式相比，更多的是觀念上的更新。一是建立計(jì)劃用款的觀念，改變過(guò)去單位有錢就可以花、支付隨意的用款習(xí)慣，通過(guò)編制科學(xué)的分月用款計(jì)劃，逐步形成計(jì)劃用款的資金支付方式。二是建立資金額度的觀念，實(shí)施改革后，單位沒(méi)有了現(xiàn)金和銀行存款，取而代之的是現(xiàn)金額度和零余額賬戶額度。正確理解兩種額度的功能，樹(shù)立資金額度用款的觀念是比較簡(jiǎn)單的，而學(xué)會(huì)使用兩種額度更為重要。三是建立直接支付和授權(quán)支付的觀念。

（三）財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革涉及方方面面，高校只有處理好與各方的關(guān)系才能共同將這項(xiàng)工作做好。一是與上級(jí)財(cái)政部門保持密切聯(lián)系，注意及時(shí)、主動(dòng)地向上級(jí)反饋問(wèn)題，交換意見(jiàn)。二是與代理銀行建立良好的合作關(guān)系。代理銀行在財(cái)政授權(quán)支付中扮演著重要角色，取得代理銀行的配合和支持是改革工作順利推行的重要條件。三是加強(qiáng)單位內(nèi)部各相關(guān)部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，在改革中需要人事部門、財(cái)務(wù)部門等各方面的配合，理順內(nèi)部職能，加強(qiáng)內(nèi)部的分工合作，加強(qiáng)溝通和彼此間的協(xié)商，才能保證改革取得成功。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高高校財(cái)務(wù)工作人員綜合素質(zhì)。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革所涉及的知識(shí)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)領(lǐng)域都很廣，這在客觀上要求財(cái)務(wù)人員不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，深入了解國(guó)家財(cái)經(jīng)政策，拓展相關(guān)知識(shí)領(lǐng)域，滿足工作的需要。