政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃立法

摘要:本文首先闡述了《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)的時(shí)代背景，在歸納總結(jié)近二十年中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及出臺(tái)的與規(guī)劃建設(shè)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，分析了從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所體現(xiàn)的政治經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀的改變，最后探討了政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃立法的關(guān)系。

關(guān)鍵詞:政治經(jīng)濟(jì);城市規(guī)劃立法

中圖分類號(hào):TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B

文章編號(hào):1008-0422(2009)11-0089-02

1引言

芒福德有句著名的名言是“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變”，足見(jiàn)政治經(jīng)濟(jì)之于城市規(guī)劃的重要性。從1990年正式實(shí)施《城市規(guī)劃法》到2008年正式實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，近20年以來(lái)中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大的改變，而這些改變無(wú)疑對(duì)城市規(guī)劃產(chǎn)生了巨大的影響，從《城市規(guī)劃法》升級(jí)為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》其中深刻地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。本文分析了兩部法律制定的不同時(shí)代背景及近二十年中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)背景的變遷，并探討了政治經(jīng)濟(jì)對(duì)城市規(guī)劃立法產(chǎn)生的影響。

2《城市規(guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定的政治經(jīng)濟(jì)背景

2.1《城市規(guī)劃法》制定的時(shí)代背景

2以我國(guó)規(guī)劃工作歷史進(jìn)程的視角來(lái)看，《城市規(guī)劃法》是我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的第一部主干法，它確立了我國(guó)城市規(guī)劃編制和管理制度的基本框架，具有重要意義。

上世紀(jì)50年代，在學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央政府曾頒布過(guò)《城市規(guī)劃編制辦法》，而從當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景來(lái)看，城市規(guī)劃工作主要任務(wù)是配合國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，編制項(xiàng)目所在城市的建設(shè)規(guī)劃。此后，在經(jīng)歷了1960年代因經(jīng)濟(jì)困難而停滯不前以后，從1970年代開(kāi)始，城市規(guī)劃事業(yè)有了一定程度的恢復(fù)，并逐步在學(xué)術(shù)理論和制度化建設(shè)方面取得了一定的進(jìn)步。在十年“動(dòng)亂”結(jié)束后的1978年，中央召開(kāi)了全國(guó)城市工作會(huì)議，下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》。進(jìn)入1980年代后，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的氛圍下，城市規(guī)劃被寄予了很大的期望，“城市規(guī)劃是一門(mén)科學(xué)”的呼聲很高，而規(guī)劃部門(mén)也的確基于技術(shù)理性的思維，對(duì)規(guī)劃編制和管理方法進(jìn)行了革新;同時(shí)，規(guī)劃理論研究的范疇也有了很大擴(kuò)展;更為重要的是，隨著“依法治國(guó)”理念的逐步深入人心，規(guī)劃的法制建設(shè)被提上了議事日程。1980年原國(guó)家建委頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》;1984年，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃條例》;1989年12月26日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市規(guī)劃法》，于1990年4月正式施行。

至此，我國(guó)建國(guó)以來(lái)逐步形成的城市規(guī)劃運(yùn)作體系，在《城市規(guī)劃法》中得到了確立。在《城市規(guī)劃法》施行之后，以其為中心，包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)、地方規(guī)章以及配套的規(guī)劃編制辦法和管理?xiàng)l例等所組成的城市規(guī)劃法制體系逐步形成，可以說(shuō)至此我國(guó)的城市規(guī)劃立法工作有了一個(gè)質(zhì)的飛躍。

2.2 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定的時(shí)代背景

《城市規(guī)劃法》1990年開(kāi)始施行后，憲法共有過(guò)三次修改。1993年憲法修正案中，將“社會(huì)主義初級(jí)階段”、“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的理論”等提法寫(xiě)進(jìn)憲法序言，標(biāo)志著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大轉(zhuǎn)變。這次重要的修憲，豐富了國(guó)家制度和根本原則的內(nèi)涵，為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了根本性的法制基礎(chǔ)。1999年的憲法修正明確了我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，并提出了“依法治國(guó)”的規(guī)定和建設(shè)社會(huì)主義“法治國(guó)家”的目標(biāo)。2004年憲法修正案又進(jìn)一步明確了堅(jiān)持依法治國(guó)的方針。此外，除了政治制度和經(jīng)濟(jì)制度，還突出了公民權(quán)利保護(hù)制度，將保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)以及土地征用補(bǔ)償?shù)臈l款寫(xiě)入了憲法，反映了我國(guó)對(duì)公民基本權(quán)利的尊重。隨著經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)背景的變化，與城市規(guī)劃密切相關(guān)的領(lǐng)域的法律法規(guī)也相繼修改或出臺(tái)。如 《土地管理法》于1998年修訂完成，1999年開(kāi)始實(shí)施;2007年通過(guò)并出臺(tái)的《物權(quán)法》作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，明確了國(guó)家、集體及個(gè)人財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的原則。與此同時(shí)，“三農(nóng)問(wèn)題”逐步暴露出城鄉(xiāng)二元化體制的種種弊端，農(nóng)村建設(shè)引起國(guó)家的高度重視，出臺(tái)了一系列的有利政策。憲法和相關(guān)法律的修正和修訂，為城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)一步法制建設(shè)創(chuàng)造了條件，同時(shí)，也對(duì)規(guī)劃立法提出新的要求。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)執(zhí)行了近20年的《城市規(guī)劃法》進(jìn)行了深刻的反思，對(duì)于城市發(fā)展的趨勢(shì)、政策及其存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的研究，是規(guī)劃立法的成熟表現(xiàn)，對(duì)于新形式下的開(kāi)發(fā)建設(shè)起到了切實(shí)的指導(dǎo)及規(guī)范作用。

3中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市規(guī)劃立法

從上文我們可以看出，城市規(guī)劃最具影響力、最權(quán)威的兩部法律《城市規(guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的產(chǎn)生都有著深刻的政治經(jīng)濟(jì)背景。城市規(guī)劃是時(shí)代的產(chǎn)物，而法律是行為規(guī)則、指導(dǎo)思想的集中體現(xiàn)。我們進(jìn)一步分析

3.1近二十年政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

1990年到2008年近20年的時(shí)間，中國(guó)經(jīng)歷了4個(gè)“五年計(jì)劃”(規(guī)劃)，分別為“八五計(jì)劃”、“九五計(jì)劃”、“十五計(jì)劃”和“十一五規(guī)劃”。每個(gè)五年計(jì)劃發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)都有所不同，具體而言如下(見(jiàn)表1)。

從“八五計(jì)劃”到“十一五規(guī)劃”，我們明顯的可以看出國(guó)家發(fā)展主要有幾大趨勢(shì):

第一，關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。以前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是外擴(kuò)式的，只追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度而忽視了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)涵，其速度的增長(zhǎng)是犧牲了多方面利益換取的。如今國(guó)家意識(shí)到了片面追求發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面效果，越來(lái)越關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改變。

第二，關(guān)注資源節(jié)約與生態(tài)建設(shè)。中國(guó)人口眾多，在大規(guī)?？焖匍_(kāi)發(fā)的背景下，資源耗費(fèi)巨大，浪費(fèi)也巨大，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞極為嚴(yán)重。這些問(wèn)題已經(jīng)日益突出，需刻不容緩的解決。

第三，關(guān)注農(nóng)村問(wèn)題及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。中國(guó)多年來(lái)一直實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元制，城市與鄉(xiāng)村有著明顯的分離。國(guó)家對(duì)城市發(fā)展有政策傾斜，城市的發(fā)展從一定程度上說(shuō)是以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價(jià)的。隨著城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，矛盾日益激化，中國(guó)8億農(nóng)民還處于貧困之中，是時(shí)候?qū)⒆⒁饬Ψ诺睫r(nóng)村建設(shè)上了。與此同時(shí)，國(guó)家一直將大量資金注入到東部、南部開(kāi)發(fā)，是時(shí)候反哺落后的西部地區(qū)了。

第四，關(guān)注法制建設(shè)。各種法律、法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，有效地規(guī)范了市場(chǎng)，對(duì)于偏離運(yùn)行軌道的行為及時(shí)修正。

2.2 近二十年出臺(tái)的與城市規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的法律、法規(guī)(見(jiàn)表2)

從表2可以看出，近20年國(guó)家出臺(tái)的與規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)都是符合政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的，都是為了更好的服務(wù)于政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，體現(xiàn)了各個(gè)階段國(guó)家發(fā)展重點(diǎn)的不同。近10年以來(lái)，規(guī)劃立法的重點(diǎn)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市歷史文化環(huán)境生態(tài)保護(hù)、土地總量控制耕地保護(hù)、貧困階層的住房保障問(wèn)題。接下來(lái)，我們?cè)倩氐健冻鞘幸?guī)劃法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，通過(guò)對(duì)比分析兩部法律中的部分條款中體現(xiàn)的深刻的時(shí)代政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值觀。

2.3 從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所體現(xiàn)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值觀轉(zhuǎn)變

《城市規(guī)劃法》從一定程度上說(shuō)還具有著很強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及行政指令的色彩，在城市建設(shè)中注重的是量的增長(zhǎng)，并未關(guān)注內(nèi)質(zhì)的提高與改善?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的誕生順應(yīng)了政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并體現(xiàn)了鮮明的價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變:

第一，由技術(shù)手段上升到公共政策，體現(xiàn)公共利益(科學(xué)發(fā)展觀)?！冻鞘幸?guī)劃法》對(duì)于公共利益并未重視，隨著近年來(lái)大規(guī)模的開(kāi)發(fā)建設(shè)，如何維護(hù)公共利益的問(wèn)題擺上了桌面，成為政府開(kāi)發(fā)商不得不考慮的問(wèn)題。規(guī)劃應(yīng)該是政府、開(kāi)發(fā)商及公眾三方利益最佳平衡的結(jié)果，而不是少數(shù)人的利益。立法目的上升到“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”(第一條)，立法的宗旨在于保證公共利益。規(guī)劃編制與實(shí)施需遵守“節(jié)約土地”、“促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)等”，強(qiáng)調(diào)“公共安全、公共衛(wèi)生”(第四條)。這些條款將社會(huì)公共利益置于核心位置，規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本原則和立場(chǎng)，體現(xiàn)了實(shí)事求是及分類指導(dǎo)的精神，突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策導(dǎo)向及服務(wù)職能。

第二，由城鄉(xiāng)隔離轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展?！冻鞘幸?guī)劃法》是將城鄉(xiāng)隔離來(lái)對(duì)待的，在法律中并未涉及到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀念。國(guó)家如今非常重視三農(nóng)問(wèn)題，花大力氣建設(shè)農(nóng)村極力縮小城鄉(xiāng)差距。法律名稱一字只差的變化足以說(shuō)明國(guó)家對(duì)農(nóng)村開(kāi)發(fā)的重視，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和管理制度也發(fā)生了的變化，新增鄉(xiāng)村規(guī)劃，賦予鎮(zhèn)政府規(guī)劃管理權(quán)(第二條)。規(guī)劃區(qū)范圍納入了村莊(第三條)。

第三，體現(xiàn)公眾參與的制度框架。強(qiáng)調(diào)人大在規(guī)劃報(bào)批中的權(quán)利，如規(guī)劃報(bào)審前的人大審議制度、控制性詳細(xì)規(guī)劃報(bào)批前的人大備案制度、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的人大報(bào)告制度、村民審查同意制度，并建立了專家論證制度、公眾參與制度“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)”(第二十六條)以及規(guī)劃公開(kāi)制度“應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“單位和個(gè)人有權(quán)查詢涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃”、“修建性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的公布”。

第四，體現(xiàn)物權(quán)保障思想。2007年國(guó)家頒布了物權(quán)法，物權(quán)法的核心精神在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中得到了體現(xiàn):合法物權(quán)是公權(quán)利的行使邊界。在新法中確立了補(bǔ)償制度“因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”、“因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”(第五十條)及賠償制法度“因撤銷(xiāo)行政許可給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償”(第五十七條)。

第五，體現(xiàn)依法治國(guó)的精神。法律明文規(guī)定了經(jīng)依法批準(zhǔn)的“成文”規(guī)劃的法定地位，從而可以認(rèn)為在提升城市規(guī)劃建設(shè)管理的法治程度方面邁出了一大步?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》確立了政府組織編制和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)任，同時(shí)也規(guī)定了其行為規(guī)則，明確了對(duì)政府機(jī)關(guān)及相關(guān)負(fù)責(zé)人員“行政不作為”及“違法許可行為”的處罰條件:“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的，由上級(jí)人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng);對(duì)有關(guān)人民政府負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”(第五十八條);“超越職權(quán)或者對(duì)不符合法定條件的申請(qǐng)人核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，由本級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng);對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”(第六十條)。為了提升規(guī)劃管理中的行政執(zhí)法能力，鑒于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理的實(shí)際需要，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予了行政部門(mén)處理違法建設(shè)的行政強(qiáng)制權(quán)，即“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施”(第六十八條)。

此外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還專門(mén)新增了一章關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定。這些都體現(xiàn)了依法治國(guó)的精神，有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的有序有效開(kāi)展，保證規(guī)劃的實(shí)施，同時(shí)也有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域依法行政的全面推行。

4政治經(jīng)濟(jì)與城市規(guī)劃立法的關(guān)系

4.1經(jīng)濟(jì)是城市規(guī)劃發(fā)展的動(dòng)力，進(jìn)而影響規(guī)劃立法

城市規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)繁榮的產(chǎn)物。其原因一方面是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)物質(zhì)、文化繁榮，使人們有能力去實(shí)現(xiàn)其對(duì)美好生活的愿望。而良好的城市公共空間環(huán)境正是城市居民所向往，屬于人的基本物質(zhì)文化生活需求。所以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接推動(dòng)了城市規(guī)劃發(fā)展。另一方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，人們還希望經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)不斷發(fā)展以滿足不斷增長(zhǎng)的需求。而可持續(xù)的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)建立在可持續(xù)的城市環(huán)境之下，所以經(jīng)濟(jì)的拉力拉動(dòng)了城市規(guī)劃發(fā)展。而兩部城市規(guī)劃法的出臺(tái)都是城市規(guī)劃快速發(fā)展時(shí)期，其目的在于科學(xué)的指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)，規(guī)范規(guī)劃市場(chǎng)及行為，為民眾造福。其時(shí)代背景都是政治穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期。

4.2國(guó)家方針政策決定了城市規(guī)劃內(nèi)容，城市規(guī)劃是方針政策的深化和具體化

國(guó)家方針政策指國(guó)家對(duì)一項(xiàng)行動(dòng)上的決議，其目的在于解決或緩和那些政治上的問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問(wèn)題，而城市規(guī)劃涉及的內(nèi)容很多都與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境密切相關(guān)。從前文分析我們可以看出，國(guó)家的政策發(fā)展趨勢(shì)與城市規(guī)劃法體現(xiàn)的價(jià)值觀趨向是相同的。城市規(guī)劃是對(duì)國(guó)家方針政策的具體化和深化。如國(guó)家強(qiáng)調(diào)要建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中濃墨重彩的就節(jié)約資源、環(huán)保等問(wèn)題進(jìn)行了明文規(guī)定等。規(guī)劃只有落實(shí)政策才是利民的才是實(shí)用的。

5結(jié)語(yǔ)

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)適應(yīng)了我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，標(biāo)志著規(guī)劃理念的日趨成熟，具有劃時(shí)代的意義，其價(jià)值觀與國(guó)家的政策發(fā)展趨勢(shì)相符合。新法的出臺(tái)，迫切需要建立起詳盡的實(shí)施與制度機(jī)制，相信未來(lái)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)下，我國(guó)的規(guī)劃建設(shè)將更科學(xué)合理，兩型社會(huì)的目標(biāo)定能穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn):

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