淺析議行合一原則在蘇中兩國(guó)政權(quán)建設(shè)中的實(shí)踐

摘要:從歷史的視角，探討議行合一的政權(quán)組織原則在蘇中兩國(guó)政權(quán)建設(shè)過程中的實(shí)踐，試圖說明，“議行合一”的政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)模式不再適應(yīng)時(shí)代的潮流，人民代表大會(huì)制度從構(gòu)建之初就已經(jīng)不是純粹的馬克思所倡導(dǎo)的巴黎公社式的“議行合一” 政體，在政治體制改革的新時(shí)期里，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)自己的政治實(shí)踐和需要建立適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的政治制度。

關(guān)鍵詞:巴黎公社;議行合一;國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān);人民代表大會(huì)制度

中圖分類號(hào):K15 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)22—0133—02

議行合一原則對(duì)蘇中兩國(guó)的政權(quán)機(jī)關(guān)的建設(shè)產(chǎn)生過重要的影響，對(duì)議行合一原則的思想淵源和具體內(nèi)涵進(jìn)行分析，有助于對(duì)我國(guó)政權(quán)機(jī)關(guān)的改革演進(jìn)的過程做出有說服力的解釋。

一、議行合一原則的思想淵源

1871年巴黎公社革命爆發(fā)，巴黎公社當(dāng)時(shí)由巴黎全市20個(gè)選區(qū)直接選出的86個(gè)委員組成公社委員會(huì)，在公社委員會(huì)下設(shè)立了相當(dāng)于政府各個(gè)部的10個(gè)委員會(huì)。公社委員兼任各政府委員會(huì)的負(fù)責(zé)人，公社負(fù)責(zé)立法和決定所有重大問題[1]。巴黎公社革命之后，馬克思總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)明確提出了建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)的原則，他指出，“公社……它不應(yīng)當(dāng)是議會(huì)式的，而應(yīng)當(dāng)是同時(shí)兼管行政權(quán)和立法的工作機(jī)關(guān)……一切有關(guān)社會(huì)生活的創(chuàng)議權(quán)都留歸公社。總之，一切社會(huì)公職，甚至原應(yīng)屬于中央政府的為數(shù)不多的幾項(xiàng)職能，都要由公社的官吏來(lái)執(zhí)行?！盵2]

這就是馬克思關(guān)于“議行合一”原則的經(jīng)典表述，可以看出“議行合一”原則主要有以下幾個(gè)特性:(1)從組織結(jié)構(gòu)上看，新型國(guó)家的人民代表機(jī)關(guān)既是立法機(jī)關(guān)，又是行政機(jī)關(guān)。以此來(lái)避免當(dāng)時(shí)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)只務(wù)清談，沒有效率的弊端 。這是議行合一原則在組織上最重要的表現(xiàn)。(2)從職權(quán)上看，人民代表機(jī)關(guān)擁有包括立法權(quán)和行政權(quán)在內(nèi)的一切權(quán)力。

二、議行合一原則在蘇聯(lián)政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)中實(shí)踐和變遷

1.蘇聯(lián)政權(quán)建設(shè)初期，蘇聯(lián)立法者力圖貫徹“議行合一”原則。在蘇聯(lián)政權(quán)建設(shè)初期，蘇維埃政權(quán)機(jī)構(gòu)的建設(shè)更多的是照搬巴黎公社的模式，例如，1918年蘇俄憲法和1924年蘇聯(lián)憲法規(guī)定中央執(zhí)行委員會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)全俄蘇維埃代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，可行使全俄蘇維埃代表大會(huì)的所有權(quán)力。由中央執(zhí)行委員會(huì)組織人民委員會(huì)來(lái)管理全國(guó)一切政務(wù)。人民委員會(huì)完全對(duì)全俄蘇維埃代表大會(huì)及全俄蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)。人民委員會(huì)下設(shè)18個(gè)人民委員會(huì)部以領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)管理部門，中央執(zhí)行委員會(huì)的委員同時(shí)也是各人民委員會(huì)部的負(fù)責(zé)人，全俄蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)有權(quán)廢除或停止人民委員會(huì)的任何決定或決議。同時(shí)，在中央執(zhí)行委員會(huì)之下設(shè)立最高法院。院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)及最高法院委員均由中央執(zhí)行委員會(huì)主席團(tuán)任命之。

可以看出，在在蘇聯(lián)政權(quán)建設(shè)初期，政權(quán)機(jī)關(guān)的名稱如中央執(zhí)行委員會(huì)、人民委員會(huì)都是沿襲巴黎公社的叫法。同時(shí)強(qiáng)調(diào)蘇維埃代表大會(huì)和中央執(zhí)行委員會(huì)是蘇聯(lián)最高“立法、執(zhí)行、指揮”機(jī)關(guān)，這都體現(xiàn)了蘇聯(lián)立法者力圖在國(guó)家政權(quán)建構(gòu)中完全貫徹“議行合一”原則。

2.1936年蘇聯(lián)憲法，對(duì)“議行合一”的突破。1936年制定的蘇聯(lián)憲法對(duì)蘇聯(lián)的政權(quán)體制進(jìn)行了重大改革，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的名稱由原來(lái)的全俄蘇維埃代表大會(huì)改為最高蘇維埃，原來(lái)的常設(shè)機(jī)構(gòu)中央執(zhí)行委員會(huì)被最高蘇維埃主席團(tuán)替代?！白h行合一”的國(guó)家政權(quán)建設(shè)原則發(fā)生了較大變化，體現(xiàn)在:

(1)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)各自的組織、職權(quán)分明。憲法取消了代表大會(huì)最高蘇維埃是最高“立法、執(zhí)行、指揮”機(jī)構(gòu)的規(guī)定。設(shè)立了部長(zhǎng)會(huì)議作為專門的行政機(jī)關(guān)，并取消了權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員必須在管理機(jī)關(guān)工作的規(guī)定。(2)更強(qiáng)調(diào)各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的獨(dú)立性。蘇聯(lián)1936年憲法規(guī)定，審判員獨(dú)立，只服從法律。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何地方機(jī)關(guān)的干涉，只服從蘇聯(lián)總檢察長(zhǎng)。另一方面， 1936年憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)部長(zhǎng)會(huì)議由最高蘇維埃兩院聯(lián)席會(huì)議上產(chǎn)生，最高法院院長(zhǎng)、最高檢察院檢察長(zhǎng)等由最高蘇維埃選舉和罷免。

由此可見，隨著蘇聯(lián)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，雖然立法者理論上仍主張遵循“議行合一”的組織原則，但在具體的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)上，已經(jīng)不再堅(jiān)持這一原則。可以說，議行合一原則的在政權(quán)制度中的外在表現(xiàn)已經(jīng)消失。

三、議行合一原則在中國(guó)政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)中的實(shí)踐和變遷

1.第一階段:中國(guó)政權(quán)建設(shè)初期(1954—1957年)

1953年憲法起草委員會(huì)成立，開始起草中華人民共和國(guó)憲法，1954年5月第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在北京召開。大會(huì)通過的《憲法》和《全國(guó)人大代表大會(huì)組織法》等法律，確立了中國(guó)人民代表大會(huì)制度為中心的中國(guó)政治制度。我國(guó)政權(quán)機(jī)構(gòu)在構(gòu)建之初，主要是仿效蘇聯(lián)1936年憲法體制，雖然立法者一直主張和宣傳“議行合一”的政權(quán)組織原則，但1954年憲法所設(shè)置的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系并沒有完全體現(xiàn)馬克思所倡導(dǎo)的“議行合一”原則，而是有所改變，這主要體現(xiàn)在體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(1)從中央國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的相互關(guān)系來(lái)看，議行合一的本質(zhì)特征已經(jīng)消失了。議行合一原則在組織結(jié)構(gòu)上要求立法權(quán)和行政權(quán)等職權(quán)要由同一機(jī)關(guān)行使，而憲法1954年明確了中央政府的法律地位和職權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)和中央政府的職權(quán)范圍有明確分工。中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府各部只對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)不對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。(2)地方政權(quán)從中央國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系來(lái)看，議行合一的特征明顯。1954年憲法規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在閉會(huì)期間設(shè)人民委員會(huì)，地方人民代表大會(huì)及其人民委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)擁有全部權(quán)力包括，規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建議和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算等。同時(shí)，立法者也力圖堅(jiān)持“議行合一”原則，例如，1955年11月全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過一個(gè)決定，《決定》規(guī)定，“地方各級(jí)人民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)(即省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)以及相應(yīng)的自治區(qū)負(fù)責(zé)人)應(yīng)該從本級(jí)人民代表大會(huì)中選出;人民委員會(huì)副職(副省長(zhǎng)、副市長(zhǎng)等)一般地也應(yīng)該從本級(jí)人大代表中選出;鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)的成員應(yīng)該全部從本級(jí)人民代表大會(huì)代表中選出。”[3]

2.第二階段:改革開放以來(lái)的中國(guó)政權(quán)建設(shè)(1982年至今)

1982年12月第五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過了新修改的《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》等法律和決議，對(duì)人民代表大會(huì)等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行了重大改革，政權(quán)機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系也發(fā)生了重大變化，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

(1)1982年憲法擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，使其成為了新時(shí)期重要的立法機(jī)構(gòu)，新的形勢(shì)要求提高常委會(huì)組成人員的專職化程度。有關(guān)學(xué)者也呼吁，加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，就是要逐步提高常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員的專職化程度[3]。為此《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》規(guī)定，常委會(huì)委員不得兼職國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。改革開放以后，隨著常委會(huì)的工作制度和程序逐步規(guī)范和完善，常委會(huì)組成人員專職化程度有了很大提高。如果把全國(guó)人大常委會(huì)看作是全國(guó)人大的“常設(shè)的、實(shí)體化的”的表現(xiàn)[4]，那么議行合一政權(quán)組織原則就與新時(shí)期倡導(dǎo)的常委會(huì)組成人員專門化的趨勢(shì)相悖。(2)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系中議行合一的特征已經(jīng)消失。具體體現(xiàn)在，在縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)中設(shè)立常務(wù)委員會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，取代了人民委員會(huì)。1982年憲法明確了地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府的職權(quán)范圍。其中，地方各級(jí)人大擁有審查和批準(zhǔn)本地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況報(bào)告等職權(quán)，也就是說擁有決定權(quán)，其中省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)。而地方各級(jí)政府則負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的行政管理事務(wù)。代表機(jī)關(guān)不得直接處理行政機(jī)關(guān)的管理事務(wù)。 二者在法律上有明確的分工，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府是監(jiān)督的關(guān)系。

四、對(duì)“議行合一原則”的反思

“議行合一”是馬克思恩格斯針對(duì)當(dāng)時(shí)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)尚空談、無(wú)效率的弊端，總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)提出的建設(shè)新型無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)組織原則。從列寧時(shí)代以來(lái)，它被社會(huì)主義國(guó)家奉為構(gòu)建本國(guó)代表機(jī)關(guān)的重要原則。對(duì)我國(guó)的人民代表大會(huì)制度的構(gòu)建產(chǎn)生過深刻的影響。但應(yīng)該看到，這樣的一種政權(quán)組織原則有其明顯的時(shí)代烙印。它有快速靈便的特點(diǎn)，在小范圍、短時(shí)間、和特殊情況下(戰(zhàn)爭(zhēng))能夠發(fā)揮其優(yōu)點(diǎn)。但在社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，人口眾多，疆域廣大的現(xiàn)代國(guó)家中并不適用。近年來(lái)，不少學(xué)者認(rèn)為，該原則已經(jīng)不是人民代表大會(huì)制度的組織原則[3]，甚至有學(xué)者認(rèn)為，今后在討論國(guó)家政權(quán)組織的原則時(shí)，不再沿用“議行合一”這一提法[5]。中國(guó)改革開放二十多年以來(lái)政權(quán)的建設(shè)，就是從傳統(tǒng)的馬克思列寧主義式的政權(quán)建構(gòu)模式向新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治的政權(quán)建設(shè)模式位移的過程。這說明，中國(guó)的政治建設(shè)和改革不能指望別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和理論，這樣容易忽略自己無(wú)法割斷的文化傳統(tǒng)，忘記自己無(wú)法擺脫的土地，只會(huì)導(dǎo)致精心制作的“政治產(chǎn)品”最終因?yàn)槭逞蟛换蛘咚敛环鵁o(wú)奈地退出歷史舞臺(tái)。中國(guó)的政權(quán)機(jī)構(gòu)的建設(shè)只能由中國(guó)人自己來(lái)做出抉擇和判斷，而這種抉擇和判斷的關(guān)鍵，就是在借鑒中外政治文明的成果上，找到適合中國(guó)的政治發(fā)展模式。

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