試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的銜接與互動(dòng)

摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的二元并存反映了國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的關(guān)系，必須實(shí)現(xiàn)有機(jī)的銜接。在現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的介入程度提高和村民政治參與意識(shí)的增強(qiáng)，它們之間出現(xiàn)了矛盾和沖突。為此，應(yīng)通過積極的制度創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)基層行政管理與村民自治的有效銜接與良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革;村民自治;鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理;鄉(xiāng)政村治

中圖分類號(hào):D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)22—0087—02

一、行政視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系

自20世紀(jì)80年代以來，中國農(nóng)村基層社會(huì)管理體制變化的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的二元并存。國家權(quán)力延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家在農(nóng)村地方的基層政權(quán)，對(duì)本區(qū)域事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村建立村民自治組織，由其在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下自主地管理基層社會(huì)事務(wù)。這樣，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)管理體制中便存在兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力:國家行政管理權(quán)與村民自治權(quán)。盡管這兩種權(quán)力從最終歸屬和運(yùn)作目的來看是一致，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這一構(gòu)架存在著難以避免的內(nèi)在矛盾。

在農(nóng)村政治研究中，繼村民自治后，鄉(xiāng)村關(guān)系又成為學(xué)界討論的一大熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。人們逐漸意識(shí)到，盡管村民自治是政府層層推動(dòng)的，整個(gè)過程無不體現(xiàn)政府的作用和主動(dòng)性，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村莊的控制并沒有減弱，村民自治落到實(shí)處的不多，基層政府似乎成了村民自治的“絆腳石”。為了解決鄉(xiāng)村關(guān)系的問題，學(xué)者們提出了大量建議，由于對(duì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)緊張的原因分析不一樣，據(jù)此提供的解決思路也不同。但歸納起來目前研究不外乎兩種路徑:一是進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，在健全法律體系的基礎(chǔ)上，明確劃分政府與村委會(huì)的職責(zé)和職權(quán)的邊界，通過干部和民眾素質(zhì)的提高，以規(guī)范政府的行為，從而更好地實(shí)現(xiàn)村民自治，改善鄉(xiāng)村關(guān)系。另一種思路是建議從行政體制上進(jìn)行改革。如早在1998年就有學(xué)者在厘數(shù)村政的歷史和現(xiàn)實(shí)村政的困惑后，提出“鄉(xiāng)治、村政、社有”的模式;以及從結(jié)構(gòu)上解決目前我國鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治困境的方案:縣政、鄉(xiāng)派、村治等。不管這些設(shè)想能否被國家采納，至少這些方法能從整個(gè)農(nóng)村政治的視野，而不是單純地局限于鄉(xiāng)政村治的框架內(nèi)，是一種開拓，并將問題的研究引向深化。

村民自治的誕生，預(yù)示著基層民主政治建設(shè)新里程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的二元并存，折射出國家與社會(huì)的關(guān)系調(diào)整。行政權(quán)與自治權(quán)分立治理，但兩者又具有高度互動(dòng)性，如何實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)的有效銜接與良性互動(dòng)成為理論研究的重要話題。

二、鄉(xiāng)村民主進(jìn)程中的“主導(dǎo)”與“主體”

我國基層民主發(fā)展的基本動(dòng)因有二:其一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷既為公眾的民主參與提供了需求和動(dòng)力，也提供了能力和空間;其二是政府的領(lǐng)導(dǎo)和直接推動(dòng)，表現(xiàn)為政府不僅設(shè)計(jì)了基本的法律規(guī)則體系，而且一直致力于直接的民主動(dòng)員。在民主進(jìn)程中，雖然基層政府仍然存在種種不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)，但政府的直接推動(dòng)作用必須給予正視。一定意義上可以說，基層民主能有目前的進(jìn)展，是政府領(lǐng)導(dǎo)并直接推動(dòng)的結(jié)果。

政府的主導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)為政府是基層民主活動(dòng)的“組織者”。群眾的主體地位是在政府的組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)下展現(xiàn)發(fā)揮的。從原則上說，政府的主導(dǎo)作用和群眾的主體地位并不沖突，而是相輔相成的。但是，在具體的民主實(shí)踐中，怎樣處理政府主導(dǎo)作用和群眾主體地位的關(guān)系，使政府主導(dǎo)作用和群眾主體作用都得到很好發(fā)揮，卻是一個(gè)很難處理的復(fù)雜問題。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)而言，它是鄉(xiāng)村民主建設(shè)的重要部分。政府在組織推動(dòng)鄉(xiāng)村民主的過程中，也在錘煉和提高自身。換句話說，鄉(xiāng)村民主建設(shè)本身也直接推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革。特別是現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，需要與村民自治相適應(yīng)，需要在與群眾的互動(dòng)中建立動(dòng)力機(jī)制。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革被置于鄉(xiāng)村民主建設(shè)的框架之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)被牢牢地置于民主體制之內(nèi)，民眾對(duì)于基層政治能有效地監(jiān)督和問責(zé)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革就獲得了最重要的動(dòng)力資源。

三、現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)政村治的價(jià)值與沖突

從歷史的感悟中把握現(xiàn)實(shí)和將來，反思鄉(xiāng)政村治的軌跡，尋求國家與社會(huì)的最佳結(jié)合點(diǎn)，構(gòu)建中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治良性互動(dòng)機(jī)制，憧憬基層民主政治建設(shè)的燦爛前程，這無疑是思考鄉(xiāng)村關(guān)系的一個(gè)基點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)政村治的價(jià)值與成效在于，它不僅改變了舊有的鄉(xiāng)村關(guān)系格局，促進(jìn)基層政府及國家民主化，而且極大地增強(qiáng)了主體民主能力，推動(dòng)了農(nóng)村民主政治建設(shè)。

但進(jìn)入新世紀(jì)新階段，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)政村治的格局在取得卓越成效的同時(shí)，也沉淀了不容忽視的矛盾，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治偏離正常軌道，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)行為和村委會(huì)的過度自治，以及非組織的外因干擾等。其中的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，有直接的，也有間接的，有淺層的，也有深層的。法律制度的欠缺不全固然是一方面，但更重要的原因在于傳統(tǒng)體制的負(fù)面效應(yīng)及干群素質(zhì)的相對(duì)滯后。

從現(xiàn)實(shí)來看，村民自治中存在兩種權(quán)力:一種是來自國家自上而下的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的行政權(quán)，一種是村民的自治權(quán)。 “但是，由于這兩種并存的權(quán)力來自不同的層面，其行使方式和權(quán)力性質(zhì)也都是不同的……兩者在最終歸屬上是一致的。但是在一個(gè)村這樣的小范圍內(nèi)，這兩種權(quán)力的實(shí)現(xiàn)都要通過村委會(huì)的工作來完成，這樣村委會(huì)要同時(shí)滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的利益要求，其工作難度可想而知?！盵1]且“在與村民自治迥然不同的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系的遺留影響還發(fā)揮著相當(dāng)大的作用的背景下，當(dāng)法律制度對(duì)村民自治所要求的鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定還不夠具體時(shí)，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部對(duì)這種新型的鄉(xiāng)村關(guān)系的理解就至關(guān)重要了”[2]，而這種理解無疑在現(xiàn)實(shí)中加劇了鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張。

鄉(xiāng)政管理與村民自治的矛盾沖突使二者之間似乎出現(xiàn)一種悖論:鄉(xiāng)政管理與村民自治在農(nóng)村基層社會(huì)治理中分別向相反的方向角力，難以均衡。這不僅直接制約村民自治的動(dòng)作，而且影響著政策選擇意向。

從國家和社會(huì)分析的趨勢看，“鄉(xiāng)政村治”格局有其必然性和合理性。它有利于調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性，所以，“鄉(xiāng)政村治”的格局作為得到法律支撐的制度框架應(yīng)該長期堅(jiān)持，不宜隨便動(dòng)搖。那種因?yàn)檗r(nóng)村有所失控而要求強(qiáng)化行政權(quán)的選擇，顯然尚囿于中國長期歷史以來的權(quán)力放與收的思維邏輯之中。而脫離中國現(xiàn)實(shí)背景，單純強(qiáng)調(diào)村民自治也不合適。

四、鄉(xiāng)村制度創(chuàng)新:實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機(jī)銜接

1.改革縣鄉(xiāng)壓力型行政體制和政績考核機(jī)制。不規(guī)范的鄉(xiāng)村關(guān)系的產(chǎn)生有著多方面的原因，其中制度和體制根源是非常重要的方面。這就需要國家從宏觀層面來對(duì)這些制度和體制進(jìn)行改革和完善，從而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治組織之間良性互動(dòng)關(guān)系提供制度條件。

目前，我國行政體制中的各級(jí)政府實(shí)行的都是壓力型體制和數(shù)字化的政績考核機(jī)制。這種體制加劇了鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張。因此，必須要改革這種壓力型體制和不科學(xué)的數(shù)字化的政績考核機(jī)制，改革的方向應(yīng)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既對(duì)上負(fù)責(zé)又對(duì)下負(fù)責(zé)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，完成上級(jí)政府下達(dá)的符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的任務(wù)，又要對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民眾和由民眾直選出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)。具體的操作辦法正如有學(xué)者所指出的，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以縣政府宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為指導(dǎo)，根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況自主制定，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議通過;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)應(yīng)成為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作成績的主體……強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向當(dāng)?shù)孛癖娂捌溥x舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)的制度?！盵3] 這樣在一定程度上可以緩解現(xiàn)存鄉(xiāng)村關(guān)系矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)二者的良性發(fā)展。

2.合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限。在中國農(nóng)村處于急劇社會(huì)變遷且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地區(qū)不平穩(wěn)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益邊界及權(quán)限范圍往往是模糊的，變動(dòng)著的，通過國家層面的法律制度(如《村組法》)是無法清楚界定的，而只能由各地以國家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制，對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限作明確具體的規(guī)定。因此，應(yīng)制定有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作、村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上有機(jī)地銜接起來，也就使村委會(huì)的雙重角色能達(dá)到大體上的平穩(wěn)。在此基礎(chǔ)上，還可以考慮“增加、補(bǔ)充有關(guān)法律后果的條款，明確規(guī)定無正當(dāng)理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國家任務(wù)和非法干涉村內(nèi)事務(wù)的有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任”，以防止村委會(huì)“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良村治傾向[4]，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩者優(yōu)勢互補(bǔ)的良性互動(dòng)與雙贏。

3.加強(qiáng)主體建設(shè)，構(gòu)建鄉(xiāng)政與村治良性互動(dòng)的微觀基礎(chǔ)。要形成國家與社會(huì)之間、政府與公民之間積極而有效的合作，必須有足夠理性、成熟的社會(huì)主體，能夠充分行使民主權(quán)利。唯其如此，才能和政府一道形成共同權(quán)威和公共秩序。同時(shí)，農(nóng)村基層民主制度作為一種公共用品，其實(shí)施除需要政府行為保障以外，更需要村民自下而上的制度保護(hù)。村民自治發(fā)展的不可逆性，在一定程度上也是村民基于自身利益基礎(chǔ)上進(jìn)行制度保護(hù)的結(jié)果，可見村民主體的發(fā)育在構(gòu)建政府和社會(huì)良性互動(dòng)基礎(chǔ)上的重要作用。

而就目前村民的整體素質(zhì)而言，要使村民主體從原來的政府輸出的單純的受動(dòng)者轉(zhuǎn)化影響政府輸人的能動(dòng)者，其過程是漫長的。為此，首先，要構(gòu)建社會(huì)主體參與政治生活的激勵(lì)機(jī)制，使之成為主體持續(xù)政治參與和政治決策的根本動(dòng)力;其次，培養(yǎng)主體獨(dú)立思考和理性認(rèn)知能力，擺脫以往狂熱的政治運(yùn)動(dòng)式的參與方式，最終在心理層面上解決政治無力感和集體無意識(shí);最后，培養(yǎng)村民主體按制度辦事的能力，即從村民自治已有的制度設(shè)定去尋求參與的途徑。

4.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建構(gòu)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在施政方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采取必要的行政管理方式外，應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理方式，在尊重農(nóng)民和村莊自主權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。多種施政方式的運(yùn)用是村民自治條件下鄉(xiāng)政管理發(fā)展的必然趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有順應(yīng)這一趨勢，充分尊重村民和村民自治組織的自主權(quán)利，通過引導(dǎo)、指導(dǎo)，積極發(fā)揮其作用，才能促使鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接。

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