失業(yè)保險(xiǎn)基金錯(cuò)位隱憂

參保人群和失業(yè)人群的錯(cuò)位，導(dǎo)致絕大多數(shù)失業(yè)人員無(wú)法享受失業(yè)救濟(jì)或補(bǔ)貼

《財(cái)經(jīng)》實(shí)習(xí)記者 蘭方

2009年5月16日，北京市朝陽(yáng)區(qū)小關(guān)街道的奧林匹克文化廣場(chǎng)人潮洶涌，一場(chǎng)社區(qū)招聘會(huì)拉開(kāi)帷幕。

前來(lái)求職的，多是街道社區(qū)的失業(yè)人員，以四五十歲的中年人為主?！斑@次人數(shù)比上一次招聘會(huì)明顯增多?！毙￡P(guān)街道惠新里社區(qū)的勞動(dòng)保障協(xié)管員郭京告訴《財(cái)經(jīng)》記者，兩個(gè)月來(lái)，惠新里社區(qū)登記失業(yè)的人員又增加了幾十人。

官方統(tǒng)計(jì)顯示，到2009年一季度，中國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已上升到4.3%，為三年來(lái)的最高值。

然而，惠新里社區(qū)440個(gè)登記失業(yè)人員中，只有20余人有資格領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。剩余的420人，只能在有限的招聘會(huì)當(dāng)中焦灼地尋覓。

惠新里社區(qū)的情況并非個(gè)案。2009年5月19日，人力資源和社會(huì)保障部(下稱人保部)及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《2008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(下稱《公報(bào)》)，其中數(shù)據(jù)顯示，在失業(yè)人數(shù)增加的情況下，2008年末全國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)反而比上年末減少了25萬(wàn)人，為261萬(wàn)人。發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)僅占登記失業(yè)人員的29.4%。

這一比例較2007年的34.4%再次下降，意味著絕大多數(shù)失業(yè)人員都無(wú)法享受失業(yè)救濟(jì)或補(bǔ)貼。

1310億失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余

失業(yè)人員之所以無(wú)法享受失業(yè)保障，最主要原因在于參保人群和失業(yè)人群的錯(cuò)位。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院科研局副局長(zhǎng)王延中告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中國(guó)已參加失業(yè)保險(xiǎn)的1億多人，基本是正規(guī)就業(yè)人群。真正失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大的人群，如靈活就業(yè)、短時(shí)就業(yè)的人員，反而沒(méi)有參加保險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面過(guò)窄，導(dǎo)致最需要保障的人無(wú)法得到救濟(jì)。

同時(shí)，根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金有著嚴(yán)格的限制條件。與此有關(guān)，大量失業(yè)者都因不具備資格而被排斥在失業(yè)保險(xiǎn)保障之外。

對(duì)于那些有資格享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的失業(yè)者而言，和失業(yè)前工資水平相比，保險(xiǎn)金水平又嫌偏低。事實(shí)上，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金待遇水平并不與失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平掛鉤，而是在最低生活保障水平和最低工資標(biāo)準(zhǔn)間確定。據(jù)了解，目前全國(guó)月均失業(yè)保險(xiǎn)金水平只有350元。

對(duì)照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的范圍，除了用于保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，另一個(gè)方向則是促進(jìn)再就業(yè)，包括職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼。

同生活保障方面的支出相比，促進(jìn)就業(yè)的支出比例更小。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼兩項(xiàng)，不到基金總支出的15%。

雖然支出有限，但失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。根據(jù)《公報(bào)》數(shù)據(jù)，2008年末全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為12400萬(wàn)人，比上年末增加755萬(wàn)人。

隨著參保人數(shù)增加，基金規(guī)模也在擴(kuò)大。2008年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入585億元，比上年增長(zhǎng)24%;而支出254億元，僅增長(zhǎng)16.5%。由此，截至2008年年末，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存額高達(dá)1310億元。

一面是龐大的失業(yè)保險(xiǎn)基金“用不出去”，一面是需要扶助的失業(yè)人群在擴(kuò)大?！豆珗?bào)》數(shù)據(jù)顯示，2008年，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率達(dá)到4.2%，登記失業(yè)人數(shù)增加56萬(wàn)，達(dá)886萬(wàn)人，為三年來(lái)的高點(diǎn)。人保部近期數(shù)據(jù)則表明，到今年一季度，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已上升到4.3%，又創(chuàng)新高。

而事實(shí)上，由于只統(tǒng)計(jì)了擁有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，且在一定的勞動(dòng)年齡內(nèi)、有意愿前去登記的失業(yè)人員，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率并不能完整體現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的供需矛盾。例如，龐大的農(nóng)民工等群體基本被排除在官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之外。

減少結(jié)余的“越位”之爭(zhēng)

針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的巨額結(jié)余，早在2005年底，國(guó)務(wù)院曾出臺(tái)政策，要求東部地區(qū)進(jìn)行“適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)”。

2006年1月，北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東七省市被確定為試點(diǎn)地區(qū)，失業(yè)保險(xiǎn)基金可用于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和小額擔(dān)保貸款貼息支出。

至2008年底，隨著就業(yè)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，人保部和財(cái)政部下發(fā)文件，要求各地“使用失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位”。在失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)，可對(duì)采取在崗培訓(xùn)、輪班工作、協(xié)商薪酬等辦法穩(wěn)定員工隊(duì)伍，并保證不裁員或少裁員的困難企業(yè)，使用失業(yè)保險(xiǎn)基金支付社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。

2009年初以來(lái)，各地根據(jù)上述文件，陸續(xù)推出具有地方特色的失業(yè)保險(xiǎn)基金使用辦法。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所社會(huì)保障研究室主任王德文認(rèn)為，通過(guò)給予企業(yè)補(bǔ)貼，穩(wěn)定就業(yè)，也就是緩解失業(yè)的壓力。但一位社保專家向記者指出，當(dāng)前各地政策層面的嘗試，其實(shí)都沒(méi)有法律法規(guī)的授權(quán)和依據(jù)。

使用失業(yè)保險(xiǎn)基金向困難企業(yè)支付的兩項(xiàng)補(bǔ)貼，已突破了《失業(yè)保險(xiǎn)條件》規(guī)定的“促進(jìn)再就業(yè)”的支出，而向著“預(yù)防失業(yè)”發(fā)展——盡管后者亦為制度改革方向，但并未有法規(guī)的支持。

七省市的試點(diǎn)亦有難處，山東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳失業(yè)保險(xiǎn)處的相關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)》記者介紹說(shuō)，相關(guān)文件要求，可享受五項(xiàng)補(bǔ)貼的，需為正在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)人員。問(wèn)題是，社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼，都必須在失業(yè)人員就業(yè)后才能發(fā)放?？墒I(yè)人員一旦就業(yè)，便不再具備領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格。“幾項(xiàng)補(bǔ)貼在制度上就是矛盾的，沒(méi)法執(zhí)行?！?/p>

在不能享受失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)人員當(dāng)中，初次進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)便遭遇失業(yè)的人員，如高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)待業(yè)青年等，占據(jù)越來(lái)越大的比例。2007年，河北省出臺(tái)政策，規(guī)定當(dāng)?shù)胤蠗l件并進(jìn)行失業(yè)登記的高校應(yīng)屆畢業(yè)生，可領(lǐng)取一至六個(gè)月的“失業(yè)補(bǔ)助金”，在失業(yè)保險(xiǎn)基金“其他費(fèi)用”項(xiàng)下列支。但由于上述人群無(wú)從參保，是否適用失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行救濟(jì)，尚存在爭(zhēng)議。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院科研局副局長(zhǎng)王延中認(rèn)為，對(duì)就業(yè)困難的大學(xué)生，國(guó)家的確應(yīng)該給予一定扶助，但是不一定要?jiǎng)佑檬I(yè)保險(xiǎn)基金。勞動(dòng)科學(xué)研究所就業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)室主任張麗賓亦持同樣觀點(diǎn)，她表示，權(quán)利義務(wù)相對(duì)等乃社會(huì)保險(xiǎn)制度的一項(xiàng)基本原則，大學(xué)生沒(méi)有繳納保險(xiǎn)費(fèi)，就不應(yīng)該享用失業(yè)保險(xiǎn)金，可以采用其他專項(xiàng)資金進(jìn)行扶助。中國(guó)-歐盟社會(huì)保障合作項(xiàng)目基金管理和金融專家Grayson Clarke表示，在歐盟地區(qū)，一部分國(guó)家通過(guò)稅收或稅收補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)基金，來(lái)向接受培訓(xùn)的年輕人發(fā)放就業(yè)補(bǔ)貼。還有些國(guó)家有經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)查的社會(huì)援助向初次失業(yè)且無(wú)失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取資格的人提供保障。

不過(guò)，河北省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳失業(yè)保險(xiǎn)處的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，大學(xué)生沒(méi)有從業(yè)經(jīng)歷，當(dāng)前找工作又頗為困難，為了幫助他們渡過(guò)難關(guān)設(shè)立這樣一種制度，符合大的政策目標(biāo)。

人保部官員也認(rèn)為，地方政府在其可控范圍之內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑，并無(wú)不可。

監(jiān)管難題

對(duì)于絕大部分無(wú)法享受失業(yè)保障的失業(yè)者而言，最直接的扶助方法莫過(guò)于擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)征繳面，將其納入保障范疇。

但在不少專家看來(lái)，這必然對(duì)勞動(dòng)保障部門的工作方式和執(zhí)行能力提出更高的要求。在現(xiàn)有政策框架下，現(xiàn)實(shí)就業(yè)情況尚難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，要將游離于正規(guī)就業(yè)隊(duì)伍之外的失業(yè)大軍納入保障制度，顯然還有很長(zhǎng)的路要走。

隨著失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余不斷增加以及支出范疇的日益擴(kuò)大，監(jiān)管壓力和執(zhí)行難度也同步增長(zhǎng)。Grayson Clarke表示，如果不能形成完善的機(jī)制來(lái)跟蹤和評(píng)估資金的使用績(jī)效，無(wú)論是緩繳社保費(fèi)用或者支付中小企業(yè)的培訓(xùn)補(bǔ)貼，基金都將處于被浪費(fèi)或貪污的巨大風(fēng)險(xiǎn)中。

在北京市朝陽(yáng)區(qū)，失業(yè)人員辦好相關(guān)手續(xù)后，便可以參加免費(fèi)培訓(xùn)，具體內(nèi)容可在“低壓電工取證”“中式烹飪”“計(jì)算機(jī)”“電梯司機(jī)”等16個(gè)工種當(dāng)中自行選擇。

惠新里社區(qū)的勞動(dòng)保障協(xié)管員郭京介紹說(shuō)，因?yàn)槭敲赓M(fèi)，失業(yè)人員參與的積極性比較高。但是通過(guò)培訓(xùn)，能夠拿到相關(guān)資格證又順利找到工作的，“最多一半對(duì)一半”。有一些專業(yè)課程，并不能給失業(yè)人員提供實(shí)質(zhì)性的幫助。

在山東省，職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹兩項(xiàng)補(bǔ)貼約占基金總支出的10%。金融危機(jī)爆發(fā)前，失業(yè)人員在技能培訓(xùn)后，再就業(yè)率可以達(dá)到60%。山東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳失業(yè)保險(xiǎn)處的相關(guān)負(fù)責(zé)人透露:“金融危機(jī)后，這個(gè)數(shù)字要低很多?！?/p>

河北省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳失業(yè)保險(xiǎn)處相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2009年將向困難企業(yè)支付的兩項(xiàng)補(bǔ)貼約20億元，基本上等于河北省失業(yè)保險(xiǎn)基金一年的收入。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，當(dāng)前各地已陸續(xù)出臺(tái)省市級(jí)文件，且對(duì)“困難企業(yè)”的認(rèn)定擬出了具體標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)資金支取過(guò)程中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，如欺詐、冒領(lǐng)等，均未做出明確規(guī)范。

人保部勞動(dòng)科學(xué)研究所就業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)室主任張麗賓還提出，當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率繳納情況良好、有能力采取一定措施維持崗位的企業(yè)，大多數(shù)是底子較好的大中型企業(yè)。真正經(jīng)營(yíng)困難需要扶助的，很可能是繳費(fèi)記錄不佳、裁員壓力巨大的小企業(yè)。一旦對(duì)“困難企業(yè)”的界定不準(zhǔn)，新政策極有可能只能“錦上添花”，而難以“雪中送炭”?！?/p>