期待地政拐點

本溪被拆遷戶殺死違規(guī)拆遷者案件，法院以司法判斷的方式開始要求政府和企業(yè)對上個世紀(jì)90年代以來的地政問題進行善后處理，承擔(dān)對暴利與暴力的惡性循環(huán)所應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。這個判決表明，從根本上徹底解決土地問題的時機正在成熟

這是一份具有重大歷史意義的判決。對遼寧本溪被拆遷戶在遭遇違規(guī)強制拆遷時持刀刺死拆遷人員的案件，法院認定被告是過度的正當(dāng)防衛(wèi)，判處有期徒刑三年、緩刑五年，當(dāng)庭釋放。該被拆遷戶還獲得了拆遷補償?！罢?dāng)防衛(wèi)”這四個字，劃清了法理與開發(fā)政策之間的界限，也彰顯了司法機關(guān)相對于地方政府和企業(yè)的獨立性。透過這個案件的處理，我們也可以看到，中國的地政似乎正在發(fā)生微妙的變化，值得高度關(guān)注。

眾所周知，過去，在一些區(qū)域，土地開發(fā)過程產(chǎn)生的交易利潤當(dāng)中大約有將近六成歸地方政府所有，剩下的兩成由土地開發(fā)商獲得，一成歸建筑商，而被征收了土地的農(nóng)民以及被拆遷了房屋的住戶獲益非常有限。這樣的分利構(gòu)成，決定了中國不動產(chǎn)市場的極端特殊性。既然地方政府從土地交易所獲得了這么巨大的收益，那么它就有責(zé)任也有能力來調(diào)節(jié)土地市場的漲跌，解決因土地引發(fā)的各種社會問題，承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型的成本。被征地農(nóng)民和被拆遷戶的權(quán)利訴求必然要在某個時點、以某種適當(dāng)?shù)姆绞教岢鰜聿⒓右越鉀Q，這是遲早的事情。

遼寧本溪中級法院的判決適得其時，似乎構(gòu)成了一個重要的轉(zhuǎn)折點，以司法判斷的方式開始要求政府和企業(yè)對上個世紀(jì)90年代以來的地政問題進行善后處理，承擔(dān)對暴利與暴力的惡性循環(huán)所應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。這個判決也表明，從根本上徹底解決土地問題的時機正在成熟。

從法律角度來看，解決土地問題的關(guān)鍵包括四點。第一，把個人訴權(quán)作為土地權(quán)益保障的基礎(chǔ)，使得土地權(quán)利之爭能夠通過司法救濟的方式來解決。第二，把公共利益與具有一般社會性的商業(yè)利益加以區(qū)分，采取不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)和處理的方式。第三，在圍繞土地權(quán)益的多方博弈中加強農(nóng)民的談判地位，改變力量對比過于懸殊的現(xiàn)狀。比如，通過農(nóng)會組織、通過法律的制度設(shè)計來加強農(nóng)民的談判力。第四，透過合同的法鎖以及“關(guān)系束”的重組來確定具體的權(quán)利內(nèi)容。就像經(jīng)濟學(xué)界曾經(jīng)在上世紀(jì)80年代面臨如何逐步使國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化的難題那樣，法學(xué)界現(xiàn)在正面臨如何在中國現(xiàn)有的條件下使土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化的難題。在這里，需要操作的智慧、也需要法學(xué)理論創(chuàng)新。

對于上述司法救濟過程而言，最大的障礙是什么?不得不指出，那就是上層的分利同盟。也就是說，少數(shù)人壟斷了經(jīng)濟利益，而這一部分既得利益者對深層改革持一種抵抗的態(tài)度。也就是說，上層的既得利益集團是通過司法救濟改革地政的最大阻力。這個阻力不克服，就有可能應(yīng)驗一句民謠，這就是中國的經(jīng)濟奇跡很可能“成也土地、敗也土地”。

在中國兩級土地市場的制度框架里，存在著不少特色和問題。眾所周知，中國沒有私人所有的土地——城市部分是國有的，農(nóng)村部分是集體所有的。在所謂土地市場上流動的，只是國有土地使用權(quán)。農(nóng)村集體所有的土地，只有在經(jīng)過征用程序國有化之后，才能以使用權(quán)交易的方式進入流通。所以，土地買賣之前必須首先設(shè)定可交易的土地使用權(quán)，由政府的土地管理部門審查決定。實際上，在整個土地交易過程中，政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在土地交易中政府權(quán)力過大究竟意味著什么?答曰:在扭曲的價格機制中尋租。

那么，在目前中國的城市，又為什么會出現(xiàn)那么多的拆遷糾紛呢?主要是因為在計算補償額度時，土地的使用權(quán)本身不包括在補償?shù)姆秶畠?nèi)。按照有關(guān)規(guī)定，拆遷之際政府要無償回收土地使用權(quán)，不對市民的土地使用權(quán)上的利益損失進行補償。顯而易見，這樣的規(guī)定使得城市拆遷的補償金額大幅度減少，而拆遷戶在土地使用權(quán)上的利益損失很大。眾所周知，很多市民的私房本來是在私有土地上建筑的，在社會主義改造運動和“文化大革命”中，房地都一律充公了;后來落實政策把房屋歸還了所有者，但土地變成了國有的。

請設(shè)身處地想像一下:現(xiàn)在搞城市開發(fā)，原住戶不得不拆遷，土地使用權(quán)也要轉(zhuǎn)移給企業(yè)主，相應(yīng)的損失卻不能從商業(yè)利潤中得到補償，連基本的征地補償也只限于房屋損失，他們能不產(chǎn)生怨氣嗎?這樣的處理符合公正原則嗎?所以，土地使用權(quán)利益損失要不要補償、怎么補償，仍然是法律上繞不過去的重要問題。

應(yīng)該從法律的角度來重新審視征用和補償問題。首先要考慮的一個非常重要的問題，就是如何區(qū)分公共利益與商業(yè)利益。很多住戶拒絕搬遷的很重要的理由，就是征用并非為了公共利益，而是出于商業(yè)開發(fā)的需要。因此，公共利益和商業(yè)利益之間的關(guān)系，成為前一段時期有關(guān)爭論的一個焦點。但迄今為止的各種意見，忽視了兩者之間還有個中間項。公共利益的界定是比較復(fù)雜的，但一般而言是國家為了整個社會的公共利益而征用土地。在城市規(guī)劃和開發(fā)的過程中，盡管為了不動產(chǎn)開發(fā)商的事業(yè)需要進行的征用會帶來巨額商業(yè)利益，還是有相當(dāng)一部分開發(fā)后效果可以惠及當(dāng)?shù)厣鐣?，所以也具有一定的公益性。在法國，這樣的城市開發(fā)被稱為“一般性利益”，構(gòu)成公共利益與商業(yè)利益之間的一個中間項。

設(shè)置一般性利益的中間項有好處，就是一方面可以避免因為純粹商業(yè)利益引起的爭執(zhí)，另一方面使一般性利益和公共利益嚴(yán)格區(qū)別開來，避免假公濟私引起的爭執(zhí)。一般性利益不能完全等同于公共利益，所以征地的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更嚴(yán)格，審批的程序也應(yīng)更公開，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更充分，必須把開發(fā)后的商業(yè)利益的一部分還原到公共社會。一般性利益也不等同于單純的商業(yè)利益，所以拆遷戶不能糾纏不休、阻礙征用與開發(fā)。但是，中國的法律規(guī)定沒有進行這樣的區(qū)別和概念計算。

總之，中國的土地使用權(quán)結(jié)構(gòu)是必須改革的。改革的一個很重要的方面，就是把土地所有權(quán)的主體以及處分的手續(xù)弄清楚。也就是產(chǎn)權(quán)關(guān)系要明晰。從這個角度來看《物權(quán)法》的不足之處，最重要的是農(nóng)村集體所有的土地的處分性決定的主體仍然是不明確的。從理論上說，集體所有的土地，是把所有農(nóng)民個人把私有土地放在一起而形成的財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成物。但是，該集體的所有農(nóng)民，或者其中每一個人，或者集體的代表，實際上不能按照自己的意愿對土地進行處分，至少沒有最終決定權(quán)，即使他們作出處分土地的決定，也要經(jīng)過政府有關(guān)部門的同意才能產(chǎn)生法律效力。這樣的狀況是極其特異的。無論如何，在這樣的狀況下，怎樣防止政府對私人所有以及集體所有的財產(chǎn)權(quán)的侵害，就成為一個非常重要的立法問題?！?/p>

作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長、本刊法學(xué)顧問