重提存款保險(xiǎn)

中國(guó)存款保險(xiǎn)制度已歷時(shí)十余年的研究和設(shè)計(jì)，至今仍沒(méi)有出臺(tái)的時(shí)間表。這是幸還是不幸?

中國(guó)存款保險(xiǎn)制度已歷時(shí)十余年的研究和設(shè)計(jì)，至今仍沒(méi)有出臺(tái)的時(shí)間表。在此次構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架中，央行呼吁要“加快建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融安全網(wǎng)”，并于近日向國(guó)務(wù)院報(bào)送了加快啟動(dòng)存款保險(xiǎn)制度必要性的相關(guān)材料。但在國(guó)務(wù)院有關(guān)會(huì)議討論時(shí)，此案再度遭遇一些質(zhì)疑。

時(shí)窮見(jiàn)節(jié)

所謂存款保險(xiǎn)制度，是指為存款類金融機(jī)構(gòu)建立專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，投保成員機(jī)構(gòu)定期繳納保費(fèi)，一旦投保成員機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或破產(chǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將向其提供流動(dòng)性資助或者代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對(duì)存款人予以賠付。這一制度設(shè)計(jì)的核心，在于通過(guò)建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，防止因單個(gè)金融機(jī)構(gòu)倒閉引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，存款保險(xiǎn)制度對(duì)于金融安全網(wǎng)的重要意義日漸顯現(xiàn)。以美國(guó)為例。自2007年起至今年8月底，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)先后接管并處置倒閉銀行共計(jì)109家，卻沒(méi)有因此導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。

“后危機(jī)時(shí)代”對(duì)金融監(jiān)管的反思中，也肯定了存款保險(xiǎn)制度的必要性。今年6月27日，在金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)第一次全體會(huì)議上，國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)(IADI)與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(BCBS)聯(lián)合發(fā)布了《有效存款保險(xiǎn)核心原則》，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前顯性存款保險(xiǎn)已經(jīng)取代隱性保障制度成為各國(guó)政策制定者的選擇?！按婵畋ｋU(xiǎn)可以明確當(dāng)局對(duì)存款者的責(zé)任，提升公眾信心，控制銀行倒閉的處理成本，并為處理銀行倒閉提供明確的程序?！?/p>

截至目前，中國(guó)銀行業(yè)仍由政府提供著隱性擔(dān)保。遇到金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗，便由央行以再貸款埋單。至今中國(guó)未出臺(tái)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的有關(guān)法規(guī)，而央行救助問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的再貸款在2005年便超過(guò)了2萬(wàn)億元(詳見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2005年第15期“細(xì)解央行再貸款”)。有專家指出，央行以再貸款方式救助經(jīng)營(yíng)失敗的金融機(jī)構(gòu)，不但帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)增加基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)。如果以這種方式提供的救助規(guī)模很大，理論上可能帶來(lái)嚴(yán)重的通貨膨脹預(yù)期，造成經(jīng)濟(jì)金融不穩(wěn)定。

存款保險(xiǎn)進(jìn)入中國(guó)決策層語(yǔ)境時(shí)日已久。早在1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中，即言明要建立存款保險(xiǎn)基金。2007年初第三次全國(guó)金融工作會(huì)議正式提出建立存款保險(xiǎn)制度，這項(xiàng)工作正式進(jìn)入啟動(dòng)階段。國(guó)務(wù)院明確要求央行提出可行性方案。

“我們測(cè)算，中國(guó)99%的賬戶金額都在20萬(wàn)元以下。因此實(shí)施恰當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU(xiǎn)制度，并不會(huì)造成外界擔(dān)心的存款搬家問(wèn)題。”央行一位研究人員表示。

危險(xiǎn)的妥協(xié)

在如何設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)問(wèn)題上，各方一直爭(zhēng)論不休。焦點(diǎn)落在這一存款保險(xiǎn)公司對(duì)加入該體系的金融機(jī)構(gòu)是否有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)。已經(jīng)成立的投資者保障基金和保險(xiǎn)保障基金均由證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)代管，雖有“用基金來(lái)掩蓋監(jiān)管失敗”的道德風(fēng)險(xiǎn)，卻因此少了和監(jiān)管當(dāng)局“分權(quán)”的這一矛盾。而存款保險(xiǎn)制度涉及的金額要遠(yuǎn)大于前述基金，對(duì)金融體系的重要性更甚，因而問(wèn)題就格外敏感。

2008年底，存款保險(xiǎn)制度的基本框架由央行報(bào)送國(guó)務(wù)院。當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)方案初定為，在央行內(nèi)設(shè)一個(gè)存款保險(xiǎn)基金，而非作為實(shí)體的存款保險(xiǎn)公司;存款保險(xiǎn)基金對(duì)于商業(yè)銀行的檢查權(quán)被大大弱化，基本依賴和監(jiān)管當(dāng)局共享的監(jiān)管信息，將先臨時(shí)性推出“全額保險(xiǎn)”，將來(lái)再過(guò)渡到“限額保險(xiǎn)”。未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，再設(shè)立完全獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司。

這一妥協(xié)的內(nèi)設(shè)基金的方案，回避了和監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管權(quán)方面的沖突，因而在征求各相關(guān)部委意見(jiàn)時(shí)未遇阻力，最終順利報(bào)到了國(guó)務(wù)院。但由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)復(fù)雜而被擱置。

近日，接近央行內(nèi)部人士認(rèn)為，得益于近年來(lái)的金融改革，此輪全球金融危機(jī)，中國(guó)金融業(yè)并未受到根本性沖擊，金融體系整體穩(wěn)定，基本具備建立存款保險(xiǎn)制度的預(yù)備條件。“目前情況下建立存款保險(xiǎn)制度，比較容易獲得成功。”

不過(guò)，當(dāng)前金融危機(jī)影響尚未徹底滌清，也有觀點(diǎn)認(rèn)為存款保險(xiǎn)推出時(shí)機(jī)仍需考量。另外，現(xiàn)在農(nóng)信社改革尚未取得成功，農(nóng)信社是否參保、保費(fèi)如何確定，均是問(wèn)題，小銀行也會(huì)受到一定程度的影響;目前尚未形成金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，相關(guān)法律框架缺位也將削弱存款保險(xiǎn)的效力。

更令人生憂的是，“目前對(duì)存款保險(xiǎn)制度的方案，整體上和去年底上報(bào)時(shí)并無(wú)大的差別?！苯咏胄械膬?nèi)部人士說(shuō)。

“把存款保險(xiǎn)基金放在央行內(nèi)部，容易使人產(chǎn)生誤解?！北本┱偶稳A管理顧問(wèn)有限公司執(zhí)行總裁孫軍認(rèn)為，這容易使得外界將存款保險(xiǎn)與存款保證金、再貸款等政策工具混淆，認(rèn)為這也是由政府操作的保障措施。

“這反而強(qiáng)化了央行付款箱的印象?！币晃毁Y深金融專家表示。存款保險(xiǎn)制度是好制度，但存款保險(xiǎn)公司應(yīng)辦成和央行、監(jiān)管當(dāng)局都相對(duì)獨(dú)立的非行政性機(jī)構(gòu)，而非內(nèi)設(shè)或掛靠的官僚機(jī)構(gòu)，并應(yīng)排除雜音，立法賦予相應(yīng)獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)，對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行早期偵查、及時(shí)干預(yù)和處置，才能有效地行使存款保險(xiǎn)的職能，“否則確實(shí)不如不搞”?！?/p>

本刊記者劉志潔對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)