巨獎彩票背后的制度困境

彩票制度作為一項派生性制度，人們對其不信任，正是源于對更基礎(chǔ)的制度的不信任

中國福利彩票雙色球第2009118期93注頭獎中，河南安陽某彩民獨中88注，總獎金額達3.599億元，創(chuàng)下中國彩票史上單張彩票中獎最高記錄——在引起巨大關(guān)注的同時，也引來無數(shù)質(zhì)疑。

所有質(zhì)疑都指向了這幸運背后的公正問題。是否作弊?是否腐敗案件?是否應(yīng)該公布中獎彩民身份?如何保證社會的知情權(quán)?彩票業(yè)在制度上是否應(yīng)該改進?改進之前應(yīng)該怎么辦?

社會的正常運行，往往寄托于人們對制度的信任和對普通公民的信任。當(dāng)代中國社會還極不成熟，公權(quán)力固然難以服眾，基本制度也依然陳舊，就是陌生的公民之間也缺乏基本的交往信任。此次巨獎爭議，無非再次凸顯中國社會的失信狀態(tài)。也正是在這一背景下，才能理解此次巨獎引發(fā)的一切爭議。

信任作為一種心理、情感狀態(tài)，往往基于他人或自己的經(jīng)驗。在彩票領(lǐng)域，近十年來多起弊案早已為人們耳熟能詳:2002年深圳“彩世塔”20弊案;2004年西安的“寶馬彩票風(fēng)波”;2009年深圳“木馬軟件”3305萬元偽福彩弊案。于是，人們懷疑3.6億元大獎是否舞弊順理成章。經(jīng)驗給了人們不信任的依據(jù)。

今年7月1日起施行的《彩票管理條例》(下稱《條例》)，是目前彩票領(lǐng)域的制度性規(guī)范，對包括發(fā)行人資格、發(fā)行方式、監(jiān)管方式以及法律責(zé)任等彩票行業(yè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)都做了全面規(guī)范。按理說，這樣的規(guī)范應(yīng)該能夠給社會大眾帶來購買彩票的安全感和對制度的信任度，但人們并不信任它。原因何在?

每個制度體系下，都存在著基礎(chǔ)性制度和派生性制度，基礎(chǔ)性制度的優(yōu)劣總體上決定其他一切派生性制度的優(yōu)劣;基礎(chǔ)性制度低劣，而其派生性制度優(yōu)異，這樣的結(jié)果是絕無可能的。

彩票制度作為一項派生性制度，人們對其不信任，正是源于對更基礎(chǔ)的制度的不信任。按照《條例》，財政部門、民政部門、體育行政部門都是彩票業(yè)的監(jiān)管者，然而，這些部門作為公權(quán)力部門并沒有得到人們的普遍信任，因為恰當(dāng)且有效制衡公權(quán)力的最基本制度尚未在中國確立。如此情形下，監(jiān)管者本身尚未服眾，其監(jiān)管行為何以服眾?

有人建議成立“彩監(jiān)會”，吸納社會各界人士加入監(jiān)管行列，彌補財政部門獨立監(jiān)管不力的弊病。從制度補漏角度看，這樣的設(shè)想有一定價值，但這種“螳螂捕蟬、黃雀在后”的平面、線性制衡，只能不斷派生監(jiān)管者，卻永遠無法解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，因其所依托的基礎(chǔ)性制度依然是難以有效監(jiān)督與制衡行政權(quán)的制度。這依然是一個基礎(chǔ)性制度與派生性制度緊張關(guān)系的問題，正如古代羅馬共和國，保民官并不能如人們期待的那樣對執(zhí)政官構(gòu)成有效的權(quán)力制衡。

以此推斷，在現(xiàn)行制度框架下，加設(shè)一個“彩監(jiān)會”意義不大——既然我們無法防范反貪局局長貪污受賄，我們又有什么制度能力防止“彩監(jiān)會”的腐敗?

在質(zhì)疑聲中，還有兩種互相沖突但都極具代表性的觀點，即一方認(rèn)為，應(yīng)該公布中獎?wù)叩纳矸荩詽M足觀眾的知情權(quán)，確證中獎的公正性;另一方則認(rèn)為，為了保護中獎?wù)叩碾[私權(quán)，應(yīng)當(dāng)尊重其個人意愿，不得強行公布其身份。

彩票中獎是不是百分之百的個人隱私?畢竟中獎是以千千萬萬其他買彩票未能中獎，并且購買彩票的財富成為中獎?wù)吣抑形餅榛A(chǔ)的。或許只有在假定其過程完全公正的基礎(chǔ)上，才能使它可以成為一個純隱私問題，這正是世界各國在是否公布中獎?wù)呱矸輪栴}上做法不一的原因。公正的前提致其結(jié)果從法理問題轉(zhuǎn)化為社會問題，沒有標(biāo)準(zhǔn)答案，只有具體語境下的合理性問題。然而，不幸的是，人們現(xiàn)在懷疑的正是其前提——公正問題。

《條例》將中獎?wù)呱矸菀?guī)定為隱私，這在當(dāng)前安全感匱乏的中國社會無疑有其值得贊賞的保障人權(quán)一面，但彩票行業(yè)的丑聞不斷，卻造就上述規(guī)范的倫理悖論:有些彩票弊案中，倘若不公布弊獎?wù)呱矸?，在現(xiàn)有制度模式下可能永遠無法揭露舞弊真相;而強行貿(mào)然公布中獎?wù)呱矸?，可能給無辜的中獎?wù)邘頍o妄之災(zāi)。

公布中獎?wù)呱矸輰a(chǎn)生兩種結(jié)果:一種是曝光了舞弊真相，公正獲得了拯救;一種是證明了中獎?wù)吆戏ㄖ歇劊浯鷥r是中獎?wù)呱矸萜毓狻?/p>

如果曝光無辜中獎?wù)呱矸荼厝灰l(fā)其生命權(quán)受威脅，事情反倒好辦——不能公布!因為個人的生命權(quán)當(dāng)然高于公眾知情權(quán)。問題是上述后一種結(jié)果，身份公布帶來的中獎?wù)哓敭a(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)以及生命權(quán)受損害只是一種可能性而非必然性，這種威脅蓋然性無法通過事先測算得到精確判斷，于是，中獎?wù)呤欠駪?yīng)當(dāng)享有匿名權(quán)與公眾知情權(quán)之間，兩種價值孰輕孰重，誰能理清?為此，我們似乎可以說，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公布中獎?wù)呱矸莸挠^點與認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)公布中獎?wù)叩挠^點，在道理上難分伯仲，誰也不具有壓倒性優(yōu)勢。

質(zhì)疑聲中，還有一種折衷意見認(rèn)為，應(yīng)該成立一個獨立的調(diào)查委員會，在對整個售票、搖獎、開獎過程做全面的獨立調(diào)查之后，根據(jù)具體情形公布相關(guān)信息。若是舞弊，則公布弊獎?wù)呒捌渌嚓P(guān)責(zé)任人，送他們進監(jiān)獄;若非弊案，則為中獎?wù)弑Ｃ堋?/p>

這個想法當(dāng)然不錯，問題在于，這樣的獨立調(diào)查委員會是依據(jù)何種法律成立?其源頭的權(quán)威性來自何處?若由政府行政部門牽頭，能有公信力嗎?若由彩票行業(yè)協(xié)會出面組織——目前的彩票行業(yè)一則沒有全國性的，二則各地的彩票行業(yè)協(xié)會其自身的獨立性到底有幾成?這一連串的問題使得這一構(gòu)想立成泡影。

回到現(xiàn)行制度條件下，要解決社會對此巨獎的疑慮，惟一可行的做法只能是根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，彩票發(fā)行機構(gòu)、彩票銷售機構(gòu)、相關(guān)的彩票代銷者全面公布自己單方作為的信息，主動接受監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督以及新聞媒體的社會性監(jiān)督;在事實真相徹底大白于天下之前，保證中獎?wù)呱矸莸哪涿麪顟B(tài)，除非有充分證據(jù)證明巨獎是個騙局，中獎?wù)叨紤?yīng)當(dāng)?shù)玫诫[私權(quán)的基本保護。

上述方案畢竟是權(quán)宜的，政府的公信力現(xiàn)狀也無法確保其權(quán)威性，但是在公權(quán)力缺乏監(jiān)督的基礎(chǔ)性制度發(fā)生根本改變，從而成為限權(quán)與分權(quán)基礎(chǔ)上的憲政制度之前，這已經(jīng)是最優(yōu)選擇。■

作者為中國政法大學(xué)副教授