重估社保政策

金融危機(jī)的影響并未消退，面對養(yǎng)老資產(chǎn)縮水和老齡化的雙重壓力，各國的社保政策選擇更加多元，不再拘泥于以往的單一路徑

全球金融危機(jī)爆發(fā)已一年有余，其影響是否已隨復(fù)蘇信號的顯現(xiàn)而逐漸消退?在社會保障領(lǐng)域，無論中國還是歐洲，對這一問題的答案仍舊是否定的。

2009年10月中旬，素有“北歐水城”之稱的瑞典首都斯德哥爾摩已迎來深秋的雨雪;第四屆中歐社保高層圓桌會在此召開。

此輪圓桌會的主題為“金融危機(jī)下的機(jī)遇與挑戰(zhàn)”。會議的氣氛并不輕松，失業(yè)率攀升、養(yǎng)老金縮水、經(jīng)濟(jì)前景的不確定性，依然是擺在各國面前的難題。

“經(jīng)濟(jì)危機(jī)仍然在我們身邊?！睔W盟就業(yè)、里斯本戰(zhàn)略以及國際關(guān)系部門主任澤維爾·皮冉茲·蒙內(nèi)說。

一個不容忽略的指標(biāo)是失業(yè)率。在不到兩年時間當(dāng)中歐盟一共減少約800萬個工作崗位，澤維爾·皮冉茲·蒙內(nèi)還表示，歐盟27國失業(yè)率還有可能在2012年上升至12%。就業(yè)人口的減少侵蝕了社保體系的穩(wěn)定性。

中國人力資源和社會保障部副部長胡曉義在此次會議上發(fā)言稱，自2008年以來，中國就業(yè)人口有所減少，失業(yè)人口增加，其中中小企業(yè)所受影響尤為突出，由此直接造成社會保險參保人數(shù)大幅減少。養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等三項社會保險參保人數(shù)，在今年年初呈現(xiàn)制度建立以來的首次下降。

對此，在勞動力市場方面，采取更為積極的就業(yè)政策，施加更多的政府干預(yù)，給予更多的補(bǔ)貼，成為各國基本一致的選擇方向，且已陸續(xù)取得一定成效。

在社會保障尤其是養(yǎng)老保險領(lǐng)域，各國的選擇呈現(xiàn)既分化又融合的復(fù)雜面貌。有統(tǒng)計數(shù)字顯示，金融危機(jī)下資本市場的波動，導(dǎo)致世界各種養(yǎng)老資產(chǎn)損失約達(dá)5.5萬億美元。鑒于不同制度模式所受到的影響不一，在相當(dāng)一部分與會的中國和歐盟各國的社保領(lǐng)域的高官和學(xué)者看來，各國有必要對當(dāng)下的養(yǎng)老體系進(jìn)行反思和調(diào)整。

“這一輪危機(jī)也提醒大家，一個區(qū)域性的現(xiàn)象可以多么迅速地成為全球性事件?！睗删S爾·皮冉茲·蒙內(nèi)說。

如何看待市場化投資策略

在此次圓桌會議上，養(yǎng)老資產(chǎn)的損失反復(fù)被提及。

歐盟委員弗拉迪米爾斯皮德拉對《財經(jīng)》記者表示，鑒于市場化投資的養(yǎng)老金投資在此次金融危機(jī)當(dāng)中的表現(xiàn)，今后一定要設(shè)法降低投資的風(fēng)險。

目前，全球養(yǎng)老資產(chǎn)大致可分為三大類，一是由國家組織實(shí)施的強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險基金，主要由企業(yè)和雇員按法律規(guī)定繳費(fèi)形成，這在中國被稱為“社?；稹?二是由企業(yè)和雇員自愿繳費(fèi)建立的“企業(yè)年金”;三是近十幾年來一些國家為應(yīng)對未來老齡化而建立的養(yǎng)老儲備基金，如中國的“社會保障基金”。

在三類養(yǎng)老資產(chǎn)中，企業(yè)年金和養(yǎng)老儲備基金大部分都采用市場化的投資模式，力圖在未來獲得較高的收益積累。正是這一類資產(chǎn)，受危機(jī)影響最為嚴(yán)重。據(jù)估算，在全球大約損失的5.5萬億美元養(yǎng)老資產(chǎn)當(dāng)中，企業(yè)年金損失約達(dá)5.2萬億美元。其中，企業(yè)年金規(guī)模高達(dá)17萬億美元的美國，資產(chǎn)縮水了大約3.3萬億美元。而全球11只養(yǎng)老儲備基金，2007年底資產(chǎn)規(guī)模接近6000億美元，次年總額便縮水了1200億美元之多。不過，其中有五只未采取市場化投資策略的養(yǎng)老儲備基金，資產(chǎn)規(guī)模不降反增。

對此，中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文對《財經(jīng)》記者分析說，之所以如此，同兩類養(yǎng)老資產(chǎn)的投資組合中股票等權(quán)益類資產(chǎn)占比較高有關(guān)。例如，經(jīng)合組織(OECD)成員國2007年企業(yè)養(yǎng)老金平均持有股票的比重，比2001年增加了4.2個百分點(diǎn);持有債券的比重則下降了1.5個百分點(diǎn)。

中國人力資源和社會保障部基金監(jiān)督司副巡視員張浩在會議上透露，中國方面，企業(yè)年金2008年的總市值并未下降，而是上升了5%;過去三年的加權(quán)平均收益率則達(dá)到10.5%。

她認(rèn)為，這得益于目前的制度設(shè)計對投資無論是配置比例還是權(quán)限，均有嚴(yán)格的限制。

對于第一類基本養(yǎng)老保險基金，相當(dāng)一部分國家采用代際供養(yǎng)方式來維系現(xiàn)收現(xiàn)付制度，即用工作一代的繳費(fèi)來供養(yǎng)退休人群，未進(jìn)行市場化的投資，因此，有關(guān)資產(chǎn)并未受到影響。

不過，瑞典、加拿大等國將基金結(jié)余部分用于市場化投資，結(jié)果也造成了資產(chǎn)規(guī)模的大幅下降;阿根廷、智利等國家采用個人賬戶積累制，旨在以個人賬戶市場化投資的積累收益來支付未來養(yǎng)老所需，這一部分基本養(yǎng)老保險基金也有明顯縮水。據(jù)鄭秉文分析，兩部分資產(chǎn)下降比例一共約為15%。

從數(shù)據(jù)來看，此次金融危機(jī)對非市場化投資的養(yǎng)老基金影響十分有限。不過，相當(dāng)一部分與會者表示，這并不意味著就應(yīng)該反對市場化的投資模式。有代表稱，雖然金融危機(jī)在短期內(nèi)令這些基金呈現(xiàn)了大幅度的損失，但如果從更長遠(yuǎn)的投資區(qū)間看，市場化投資的基金回報率并不低。

一位波蘭代表表示，波蘭積累制之下的市場化投資運(yùn)營效果十分顯著。養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)成為重要的機(jī)構(gòu)投資者，推動了金融市場的發(fā)展，也吸引了其他基金的支持。養(yǎng)老基金的規(guī)模有所擴(kuò)大，目前并未受到金融危機(jī)的顯著影響。

鄭秉文則指出，無論使用什么樣的投資模式，都應(yīng)當(dāng)以立法的途徑最大限度地保護(hù)賬戶所有人的資產(chǎn)，其中尤其應(yīng)建立對于賬戶投資的補(bǔ)償機(jī)制。他舉例說，即便長期的賬戶投資收益有可能回調(diào)，但對于即將退休的人而言，目前的損失已很難挽回。

現(xiàn)收現(xiàn)付制回歸潛流

近二三十年以來，為了應(yīng)對老齡化的壓力，各國紛紛進(jìn)行養(yǎng)老保險制度私有化改革。目前已有20多個國家陸續(xù)建立了個人賬戶制度。中國也在上個世紀(jì)末實(shí)行制度轉(zhuǎn)軌，實(shí)行一種現(xiàn)收現(xiàn)付與個人賬戶相結(jié)合的混合體制。

然而，金融危機(jī)下養(yǎng)老資產(chǎn)投資的巨額損失，讓人們重新審視這一輪改革的成果。

德國聯(lián)邦勞工和社會事務(wù)部國務(wù)秘書弗蘭茲·特尼在接受《財經(jīng)》記者采訪時說，危機(jī)之后，德國更加堅信，實(shí)行多年的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老體系，是更為穩(wěn)健可靠的養(yǎng)老制度，因此必須堅持，完全不需要向積累制轉(zhuǎn)變。

他表示，近幾年德國開始引入了私人的養(yǎng)老金計劃，包括企業(yè)年金，這些計劃還得到政府的稅收支持，但是德國養(yǎng)老保險體系的基石始終都會是現(xiàn)收現(xiàn)付制。他解釋說，德國的現(xiàn)收現(xiàn)付制設(shè)計已經(jīng)相對完備，要化解老齡化等問題的沖擊，完全可以通過對繳費(fèi)率、退休年齡、就業(yè)人數(shù)、國家預(yù)算投入等因素的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。

弗蘭茲·特尼的觀點(diǎn)不乏支持者。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍認(rèn)為，在向著個人賬戶制度轉(zhuǎn)軌的浪潮當(dāng)中，個人賬戶的作用被夸大，而現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)勢并沒有被全面認(rèn)識。她表示，現(xiàn)收現(xiàn)付制的問題很大程度上不是制度本身引起的，而往往是設(shè)計有欠完善，一些本該調(diào)整的因素沒有及時調(diào)整。李珍說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長水平下降和老齡化同時出現(xiàn)時，既不提高工作一代的稅負(fù)水平、又不降低退休一代的保障水平，代際轉(zhuǎn)移支付制度的財務(wù)可持續(xù)性就一定會出現(xiàn)問題。

中國財政部一位人士也分析，由于中國經(jīng)濟(jì)目前處于高速增長時期，工資增長率較高，如果對個人賬戶進(jìn)行實(shí)賬投資，要保證未來收益能夠盯住工資增長率和通脹率，其實(shí)是一個非常艱巨的任務(wù)。在他看來，個人賬戶從實(shí)賬投資轉(zhuǎn)向名義賬戶，未來實(shí)行記賬式分配模式，是一種較為實(shí)際的過渡辦法，待中國經(jīng)濟(jì)增長速度趨于平穩(wěn)，且資本市場運(yùn)行規(guī)范后，也可考慮再進(jìn)行實(shí)賬投資。

沉重的繳費(fèi)率

總體而言，面對養(yǎng)老資產(chǎn)縮水和老齡化的雙重壓力，各國的社保政策選擇更加多元，不再拘泥于以往的單一路徑。

中國人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心主任孟昭喜認(rèn)為，目前不可能建立一個全球一體化的養(yǎng)老體系。他說，無論是現(xiàn)收現(xiàn)付制還是個人賬戶制度都各有利弊，因此要不斷完善，不能輕易轉(zhuǎn)向另一種制度。就目前而言，更為現(xiàn)實(shí)的是建立一個多層次的制度。

以英國為例，其企業(yè)年金資產(chǎn)僅次于美國，且基金大量投入股市，在此番金融危機(jī)中，資產(chǎn)規(guī)模也顯著縮水。英國養(yǎng)老金和老齡社會部部長安吉拉伊格斯告訴《財經(jīng)》記者，目前英國現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老金體系所提供的保障，僅占平均退休收入的30%，此外還要通過企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金作為補(bǔ)充。她透露，為分散風(fēng)險，目前英國政府正在大力推動居民進(jìn)行長期儲蓄以備未來之需。為培養(yǎng)人們的儲蓄習(xí)慣，政府還將推出一系列的優(yōu)惠，如對個人儲蓄賬戶實(shí)行免稅，對低收入人群的儲蓄進(jìn)行補(bǔ)貼等。

盡管如此，在多層次制度體系下，對退休年齡、保障待遇等參量實(shí)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性，任務(wù)也相當(dāng)緊迫。這一措施的結(jié)果，免不了造成工作一代負(fù)擔(dān)的增加和未來待遇的降低。

在實(shí)行名義賬戶制度的瑞典，目前工作一代的繳費(fèi)由原來的13%上升到18.5%，而退休金替代率則將由目前的64%下降到2050年的53%。

英、德等西歐國家，已經(jīng)開始用延長退休年齡的辦法來應(yīng)對老齡化的壓力。在德國，2012年起，退休年齡將從目前的65歲提高到67歲。不久前，法國總理也提出要延長居民退休年齡的設(shè)想，一度在全法國引發(fā)了激烈爭論。

安吉拉伊格斯介紹，根據(jù)1980年通過的法案，英國自明年開始將分步驟提高女性退休年齡，至2020年男女的退休年齡一致提高到65歲，而到2044年更提高到68歲。她不諱言這一政策的推行仍有阻力。

中國不少專家也認(rèn)為，在目前的混合型養(yǎng)老制度下，隨著老齡化的深入，調(diào)整退休年齡勢在必行。

相對于西方國家，無論是建立多層次養(yǎng)老保障體系，還是實(shí)行參量改革，中國面臨的壓力更為顯著。目前中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險法定的繳費(fèi)率，企業(yè)與職工兩者相加高達(dá)28%，不但大大高于如智利(13%)等發(fā)展中國家，也高于瑞典(18.5%)、英國(10%)、德國(21%)、美國(14%)等發(fā)達(dá)國家。如果再加上醫(yī)療保險、失業(yè)保險等其他社會保險制度的繳費(fèi)，社會保險制度全部繳費(fèi)可高達(dá)工資的40%多。

過高的基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)，必然降低企業(yè)和職工的支付能力，抑制其他層次如企業(yè)年金、個人儲蓄等保障體系的發(fā)展空間。這也造成目前中國有能力發(fā)展企業(yè)年金的主要為壟斷性企業(yè)，更增加了收入分配的不公。在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行基本養(yǎng)老制度的參數(shù)調(diào)整，將會更大地增加企業(yè)年輕一代的負(fù)擔(dān)。

因此，在建立多層次養(yǎng)老制度的同時，如何提高制度運(yùn)行的效率，使參保人的負(fù)擔(dān)更為合理;在支付基本參保費(fèi)用的同時，還有余力進(jìn)行適當(dāng)?shù)膫€人投資和儲蓄，是決策者不應(yīng)忽略的問題?！?/p>