中國應(yīng)對氣候變化政策前瞻

2009年12月7日至18日，聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)將在哥本哈根舉行。隨著會(huì)期的一天天臨近，人們對大會(huì)的期許也在起伏不定。對大會(huì)能夠取得的成果有各種各樣的猜測，有人認(rèn)為這次大會(huì)只是毫無意義的姿態(tài)，能夠做出的承諾有限，能確保的行動(dòng)更加微不足道；也有人為這次大會(huì)歡呼，認(rèn)為這是“拯救世界的最后機(jī)遇”。更為適當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)可能是這樣：對達(dá)成具有約束性協(xié)議的可能性應(yīng)持現(xiàn)實(shí)的懷疑態(tài)度；但是可以謹(jǐn)慎樂觀的認(rèn)為，峰會(huì)的舉辦本身就會(huì)促使各國政府各自采取措施應(yīng)對氣候變化，盡管國際公認(rèn)的條約這次可能無法達(dá)成，也可能達(dá)成了但約束力不足。

但這就帶來了一個(gè)問題：各國政府在制定和實(shí)施能源戰(zhàn)略計(jì)劃的時(shí)候，到底有多大的選擇空間，讓國內(nèi)的能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)受由此帶來的巨變。真正的困難是：說著容易做起來難。

在氣候變化問題上，最引人關(guān)注的兩個(gè)國家是美國和中國，因?yàn)樗鼈兪鞘澜缟献钐膬蓚€(gè)能源消費(fèi)國，在2008年分別消耗了世界一次能源的20％和18％。它們也是世界上最大的兩個(gè)煤炭消費(fèi)國，煤炭消費(fèi)量分別占全世界總消費(fèi)量的17％和43％，而煤炭恰恰是所有商用能源中溫室氣體排放量最大的。

在過去幾年內(nèi)，中國政府制定了新的能源發(fā)展戰(zhàn)略，一方面提高能源利用效率，另一方面應(yīng)對氣候變化。中國政府最近在碳排放問題上做出長期的、有約束力的承諾。毫無疑問，中國在努力提高能源使用效率，鼓勵(lì)清潔能源的發(fā)展上取得了一些突出成就。

一個(gè)國家能源行業(yè)不可逆的制約因素主要有：一次能源資源的規(guī)模、類別及地理分布。就中國而言，現(xiàn)實(shí)情況是：煤炭資源充足，石油和天然氣資源有限，而且這幾種資源都主要分布在北方地區(qū)，與南方和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心較遠(yuǎn)。盡管也采取了一些像“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”這樣鼓勵(lì)西部和北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，也在努力發(fā)展新的可再生能源，但是在不久的將來，中國還是不得不依靠一種本質(zhì)上效率較低而且?guī)砦廴靖嗟娜剂稀禾?，而且還需要長距離的能源輸送。

能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化及運(yùn)輸方面的基礎(chǔ)設(shè)施投資持續(xù)地以驚人的速度增長，而且還在加速。在運(yùn)輸煤炭鐵路網(wǎng)、輸電網(wǎng)、油氣管道建設(shè)方面的投資也都是規(guī)模巨大。這些投資的性質(zhì)也決定了現(xiàn)有的能源供應(yīng)體系還將長期存在，并且整個(gè)國家很難擺脫這種模式?？紤]到中國的能源基礎(chǔ)設(shè)施都相對較新，其使用壽命可能還有幾十年，這些新近的投資會(huì)嚴(yán)重制約將來政府能源政策調(diào)整的空間。

同理，在能源供應(yīng)鏈的另一端，新建工廠、商業(yè)設(shè)施和居民點(diǎn)的類別、耗能特性以及分布狀況，也會(huì)影響將來很多年內(nèi)的能源需求的規(guī)模和種類。

能源消費(fèi)的方式和速度取決于國民經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)模、增長速度，以及宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也取決于工廠、商業(yè)設(shè)施以及居住區(qū)在能源消費(fèi)過程中應(yīng)用的技術(shù)水平。投資能源生產(chǎn)及消費(fèi)環(huán)節(jié)的方式會(huì)受到資金來源的影響，比如，來自于銀行，或來自于政府直接出資。還取決于能源產(chǎn)品、消費(fèi)品以及工業(yè)制成品的定價(jià)模式。此外，能源產(chǎn)品的定價(jià)本身還跟社會(huì)福利體系特點(diǎn)緊密相關(guān)，因?yàn)樵谏鐣?huì)福利體系發(fā)展不完善的情況下'提供能源補(bǔ)貼來減輕貧困人口負(fù)擔(dān)可能是必要的。如果能源要進(jìn)口或者出口，那么能源貿(mào)易可能還要得到外交和國家安全方面的政策支持。

出于以上原因，能源政策與國家政策的多個(gè)方面都緊密相關(guān)。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃通常都會(huì)提出期望達(dá)到的經(jīng)濟(jì)增長率、整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、進(jìn)出口目標(biāo)等等。就中國而言，能源需求的規(guī)模和結(jié)構(gòu)取決于對高增長率的追求，對重工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)大規(guī)模投資，以及盡可能擴(kuò)大出口的政策目標(biāo)。這些戰(zhàn)略抉擇也嚴(yán)重制約了對能源政策的調(diào)整程度。

以上這些制約因素可以說很難改變。但是中國面臨的最大問題，或者我們也可以說是任何一個(gè)國家面臨的最大問題，就是經(jīng)濟(jì)管理的制度框架，尤其是能源管理的制度框架，是不是適合鼓勵(lì)并支持所需的調(diào)整。這里所謂的制度框架包括：政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，政策制訂及實(shí)施機(jī)制，司法裁判系統(tǒng)，法律法規(guī)體系，以及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人們普遍具有的觀念和預(yù)期。