基于就業(yè)導向的失業(yè)保險制度探索

[摘 要] 失業(yè)業(yè)保險制度是社會保障中與就業(yè)關系最為密切相關的政策，本文從中國失業(yè)保險制度存在的問題入手，分析了現(xiàn)行失業(yè)保險制度對就業(yè)的抑制作用，然后借鑒世界各國在促進就業(yè)上的積極有效的措施和經驗，提出了不僅從理念上創(chuàng)新，而且從制度上和法律上引到促進就業(yè)的價值取向。

[關鍵詞] 失業(yè)保險 促進就業(yè) 抑制就業(yè) 隱性就業(yè) 職業(yè)培訓

一、我國失業(yè)保險與就業(yè)的相關性

失業(yè)保險是現(xiàn)代社會保障制度的重要組成部分，失業(yè)保險的價值取向是各個組成部分的綜合反映，不同的制度項目，其內在含義和社會效果不同。是強調社會公平的生活保障功能，還是強調注重效率的就業(yè)導向的功能，我們面臨著抉擇。目前我國在失業(yè)保險上壓力重重，失業(yè)保險的目標是保障失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活即發(fā)揮失業(yè)保險的“輸血功能”，而最終目標是促進失業(yè)者再就業(yè)，發(fā)揮失業(yè)保險的“造血功能”。但現(xiàn)實情況是無論前者還是后者，無論是理念還是在現(xiàn)實中都存在諸多問題，一方面眾多失業(yè)者生活水平較低，有違于建設和諧社會所倡導的理念，另一方面經濟結構、產業(yè)優(yōu)化造成大量失業(yè)，特別是新的《勞動合同法》的問世，以及城市化加劇造成勞動力供需矛盾加劇，再加上受全球金融危機影響，失業(yè)成為更加沉重的話題，從而更加顯現(xiàn)出我國失業(yè)保險在促進就業(yè)方面的不足。

1.現(xiàn)行失業(yè)保險制度實際享受者有限

客觀的說失業(yè)保險的覆蓋面狹窄，過去源于制度本身。新的《勞動合同法》改變了這一現(xiàn)實，將各種用工形式都納入失業(yè)保險，這在理論上能夠擴大失業(yè)保險的資金來源，強調了社會公平性。而實際上全國各地在法律的實施方面不盡如人意，執(zhí)行起來十分困難，各地的失業(yè)保險條例依然存在和使用，新的《勞動合同法》難于執(zhí)行。對非正規(guī)就業(yè)人員的保障實際上是失靈的，全國外出農民工總量規(guī)模巨大 ，《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城市企事業(yè)單位招用的農民合同制工人應當參加保險，但農民工參保個人不交費，從而實際上大多數(shù)未參保。因為這是一個始終處于高度動態(tài)變化的群體，將他們納入失業(yè)保險，在短期內的確會擴大繳費來源，但在長期內可能使保險金支出大幅增加。實際上加劇了失業(yè)，因為企業(yè)在用工方面會在很大程度上考慮用工成本，從而減少用工。目前農民工大量閑置很能說明問題，政府正在采取必要的疏導。

2.現(xiàn)行失業(yè)保險制度保障水平較低

在制度執(zhí)行中，各地規(guī)定的失業(yè)保險金水平普遍相對較低，僅略高于城市低保，無法達到城市生活的基本要求。一方面隨著失業(yè)率的不斷提高和失業(yè)人員的不斷增加，這種有限的失業(yè)保障能力進一步下降。另一方面，能夠享受失業(yè)保險金的人數(shù)及其有限，把握的相對嚴格，必須是繳費加上失業(yè)登記的人員，從而保障面有限。導致了過低的失業(yè)保障金不僅無法解決失業(yè)者的基本生活，而且引起了隱性就業(yè)。大量的隱性就業(yè)，使得他們在取的較低工資收入的同時也領取了失業(yè)保險金。由于缺乏有效的審核監(jiān)督機制，使得這部分人的行為不僅影響了失業(yè)保險金的公平性，而且造成本來微薄的失業(yè)保險金的流失，使失業(yè)保險機制運行更加困難，影響了制度的效率性。

3.現(xiàn)行失業(yè)保險制度的效用不足

我國失業(yè)保險制度采取市、縣級統(tǒng)籌管理的方式，從而導致了保險金的積累出現(xiàn)了地區(qū)性的差異，經濟發(fā)達的地區(qū)征多支少。相反經濟落后的地區(qū)征少支多。這種差異性不利于統(tǒng)一制度和集中現(xiàn)金，不利于促進再就業(yè)基金的社會互濟性的發(fā)揮。不能體現(xiàn)失業(yè)保險制度的社會性和統(tǒng)一性。出現(xiàn)了一些老工業(yè)城市因失業(yè)問題較突出而失業(yè)保險金嚴重缺失，而一些新工業(yè)城市問題相對寬松些，失業(yè)保險金出現(xiàn)了較多結余，相互之間得不到有效的調劑使用，降低了失業(yè)保險的調劑功能和穩(wěn)定功能。特別是目前許多地方對失業(yè)保險金的認識極其有限，一些管理部門擠占挪用失業(yè)保險金的現(xiàn)象非常普遍，這在一定程度上影響了失業(yè)保險金的效用。

二、現(xiàn)行失業(yè)保險制度對就業(yè)的抑制作用

失業(yè)保險體系應該是最大限度的促進就業(yè)，就業(yè)是最好的社會保障。目前現(xiàn)行失業(yè)保險在就業(yè)的促進上是缺乏主動性，對就業(yè)有抑制效應，失業(yè)保險與就業(yè)尚未形成良性互動機制。面對金融危機造成的大量失業(yè)，各企業(yè)只是延遲繳納保險金而已。

1.促進就業(yè)功能的有限性

中國失業(yè)保險建立伊始，就明確了失業(yè)保險與就業(yè)促進相結合的功能，其后實施了再就業(yè)工程，強調了失業(yè)保險金對促進失業(yè)者再就業(yè)的作用。使得失業(yè)保險始終圍繞著保障生活和促進就業(yè)的發(fā)展。然而卻在制度的設計上明顯不足，實施者主要是政府和部分企業(yè)。實施者管理職能分散對市場信息反應不靈敏，政策效率低下、花費不少但效果甚微。在已經實施再就業(yè)的失業(yè)人員中，不僅只有部分失業(yè)者得到培訓，而且大多數(shù)認為培訓對它們目前就業(yè)沒有太大影響，由于培訓內容與就業(yè)需求結合不緊，導致培訓后供求差距大，既不能滿足勞動力市場需求，又造成資源浪費。再就業(yè)速成低級培訓多，技能和經驗的傳授少，從而在激烈的競爭中處于劣勢，就業(yè)培訓效率亟待提升。

2.促進就業(yè)方面資金投入欠缺

隨著失業(yè)保險金支出規(guī)模的擴大，如何加強對失業(yè)保險金的監(jiān)督管理，充分發(fā)揮其使用效率是當務之急。目前我國失業(yè)保險金的運作缺乏透明度，監(jiān)督管理不利使得基金常常被用于平衡財政運算、企業(yè)生產經營和經辦機構辦公費等。基金無法有效保值增值，總量就難以有利擴張。再加上失業(yè)人員規(guī)模的影響，用于促進就業(yè)方面明顯不足?？偟膩碚f，目前我國在失業(yè)保險金的支出上存在的主要問題是使用結構不合理，管理費支出比例過大，而失業(yè)保險金發(fā)放比例低，真正用于促進就業(yè)方面微乎甚微。

3.籌資方式促使企業(yè)減少雇用

目前，我國的失業(yè)費率為3%，企業(yè)按工資總額的2%繳納，個人按工資總額的1%繳納。這樣的做法有鼓勵企業(yè)減少用工之嫌。在工資總額既定的情況下，在市場經濟條件下，在新《勞動合同法》運作下，效益好的企業(yè)更傾向于“高工資，低就業(yè)”。較高的工資水平，一方面可以吸收到能力強的勞動者，提高員工工作積極性，樹立企業(yè)形象。另一方面，相應減少失業(yè)保險金的支出成本。另外，我國失業(yè)保險金是以工資總額為基準的，忽視了行業(yè)之間、企業(yè)之間在雇用水平上的差異性，難以調動失業(yè)保險繳費主體的積極性。對效益好的行業(yè)或企業(yè)來說，職工失業(yè)率低，領取的失業(yè)金少，繳納按工資總額的統(tǒng)一比例交。這些行業(yè)或企業(yè)常常把繳納失業(yè)保險金看作是對效益差、失業(yè)率高的行業(yè)或企業(yè)的無償補貼。因此，破壞了責任對等原則，企業(yè)為減少費用，從而減少雇用。

4.失業(yè)保險金的支付機制抑制就業(yè)

一方面，我國失業(yè)保險金的給付水平低，給付期限長達24個月，而且給付期間是平均的。這必然會抑制失業(yè)者積極就業(yè)。盡管我國在這方面進行了幾次調整，但仍然處于低水平狀態(tài)。應該看到我國保險金的支付機制，沒有起到激勵失業(yè)者積極尋找工作的作用。其實失業(yè)保險待遇應與領取時間掛鉤，隨著領取時間的延長，額度應逐漸降低，這樣有利于加快失業(yè)者積極尋找工作的步伐。另一方面，工資收入對失業(yè)保險金的全替代抑制失業(yè)者低工資就業(yè)，如果一個失業(yè)者實現(xiàn)再就業(yè)，意味著他將失去享受失業(yè)保險的資格，與其接受較低工資，不如選擇失業(yè)保險，從而采取隱形就業(yè)。

三、國際上失業(yè)保險制度的差異性分析

世界上失業(yè)保險制度的發(fā)展一直呈現(xiàn)地區(qū)和項目的不平衡，大約有七十多個國家建立了正式的獨立的失業(yè)保險制度，雖然遠遠落后于醫(yī)療和養(yǎng)老保險的發(fā)展，但是許多國家還是充分發(fā)揮了失業(yè)保險促進就業(yè)的功能。

1.制定靈活合理的給付標準促使尋找就業(yè)機會

方法是改革失業(yè)保險的制度設計，拉大失業(yè)保險待遇的差距，根據失業(yè)期的長短來給付，失業(yè)期越短給付額越高，如阿根廷、比利時這些國家制訂了合理的給付標準，提前就業(yè)可獲得就業(yè)補助。有些國家還規(guī)定了在享受失業(yè)保險期的法定給付期內，失業(yè)者如果找到工作，失業(yè)者便可得到一部分尚未支付的保險金。如日本、加拿大和英國分別將失業(yè)保險改為就業(yè)保險和求職津貼，并將失業(yè)津貼的發(fā)放同就業(yè)安置緊密結合起來實行統(tǒng)一管理。此外，歐洲許多國家對從事就業(yè)質量較低的非技能職業(yè)者，失業(yè)保險機構適當補貼。

2.抑制企業(yè)解雇行為來達到穩(wěn)定就業(yè)的目的

美國、日本和韓國在這方面進行了有意的探索，美國采取了浮動失業(yè)保險費率的做法。即企業(yè)解雇的人越多，所繳納的保險費率愈高，最高高達工人工資的10%以上，日本、韓國為穩(wěn)定就業(yè)，對于不景氣的而被迫縮小經營規(guī)模的行業(yè)和企業(yè)，在不裁員的情況下予以資助和提供長期低息貸款，對于創(chuàng)造出大量就業(yè)崗位和在困難地區(qū)創(chuàng)辦企業(yè)的予以補助。

3.職業(yè)培訓成為促進就業(yè)的有效途徑

世界各國為實現(xiàn)就業(yè)目標，將職業(yè)培訓作為失業(yè)保險工作的重點，從而為失業(yè)人員創(chuàng)造文化條件技能。英國對參加培訓并取得證書的失業(yè)人員分別按等級增加失業(yè)保險金的給付。美國與此不同的是，對參加培訓并取得證書的失業(yè)人員適當延長失業(yè)保險金的給付期，德國則對參加培訓的人員提供必要的生活補貼。據資料統(tǒng)計，德國培養(yǎng)一線工人平均花費約20萬元人民幣，西方國家對職業(yè)教育的高度重視，一方面提高了失業(yè)隊伍的素質，，促進了就業(yè)水平的提高，另一方面顯示了政府對他們的關心，從心理上增加了凝聚力和積極就業(yè)的愿望，建議我國增加培訓資金的投入。

四、國際失業(yè)保險制度給予的啟示

世界各國的經驗表明，單存強調失業(yè)保險的生活保障功能，很難解決日益嚴峻的失業(yè)問題，必須發(fā)揮失業(yè)保險中的抑制失業(yè)和促進就業(yè)的功能，這樣才能穩(wěn)定社會，保障失業(yè)者的生活。為此結合我國的具體情況和國外的成功經驗，應從以下幾個方面入手:

1.從改變理念來突出就業(yè)導向

失業(yè)保險是通過提高現(xiàn)金援助，為失業(yè)者求職取得緩沖時間，使得其有時間從新尋找適合自己的崗位。多少年來我國失業(yè)保險采取的重救濟輕扶持的策略。我國失業(yè)保險金的認定，給付方面規(guī)定的很細，但過于呆板、教條和僵化。不僅給付期固定過長，而且達不到“ 救急”的目的。 所以要改變理念，明確失業(yè)保險不僅僅是單純的經濟援助，更重要的是通過失業(yè)保險金的使用來促進就業(yè)發(fā)揮其“造血功能”。

2.從制度和法律上引導促進就業(yè)的價值取向

調整失業(yè)保險金的使用范圍，除將失業(yè)保險金用于職業(yè)培訓外，還可以將其用以鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)人員，對于創(chuàng)造出規(guī)模就業(yè)崗位企業(yè)給予等比例的獎勵，對于自主創(chuàng)業(yè)者除了提供技術支持咨詢服務外，給予無息或低息貸款，并用失業(yè)保險金給予一定程度的擔保。另外，資助一些條件差的企業(yè)，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，減少解雇員工情況的發(fā)生，對企業(yè)轉崗培訓所需設施提供長期低息貸款，以抑制企業(yè)解雇行為，達到既減輕失業(yè)保險機構負擔又促進就業(yè)的目的。

3.改變恒定給付和縮短給付期

目前，世界上大多數(shù)國家的給付期不超過1年。從我國失業(yè)保險金的給付水平看，我國失業(yè)保險金的給付期較長，給付水平低，而且失業(yè)保險金發(fā)放缺乏彈性。我國目前的給付期為兩年，支付時間過長容易造成隱性就業(yè)，或有意延長等待時間，加重失業(yè)保險金的負擔，降低失業(yè)保險金的使用水平。為此，要促進失業(yè)者積極就業(yè)，一方面必須縮短失業(yè)保險給付期，另一方面在失業(yè)保險給付期內，隨著失業(yè)時間的延長，按照失業(yè)保險金遞減規(guī)律給付，特別是對于提前就業(yè)者給予補貼。

4.實行差別費率和不同行業(yè)的繳費體系

我國失業(yè)保險一直實行統(tǒng)一的費率標準，即無論企業(yè)解雇人員多少都繳納統(tǒng)一的失業(yè)保險費，從而造成了解雇率高的企業(yè)對解雇率低的企業(yè)進行單項補償?shù)母窬郑瑥亩档驼麄€社會資源配置效率和福利水平。所以對于遭遇金融危機或突發(fā)原因而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)，不僅不裁員而自我消化和加強培訓新技術的企業(yè)，應用失業(yè)保險給予一定數(shù)額的補貼，幫助他們暫渡難關。另一方面，在各行業(yè)不同失業(yè)率的基礎上，講各行業(yè)的失業(yè)保險費率與該行業(yè)的失業(yè)風險程度結合起來，失業(yè)風險程度越高的行業(yè)，失業(yè)保險費也相應越高，同時對就業(yè)密度高的行業(yè)給予一定的優(yōu)惠費率。

綜上所述，我們不僅要改變理念，幫助失業(yè)者樹立正確的擇業(yè)觀，將失業(yè)保險水平與經濟增長相適應，還要調整失業(yè)保險金的支出結構，加大就業(yè)導向，引導企業(yè)改變理念和發(fā)展經濟，引導他們樹立符合市場就業(yè)規(guī)模需求的價值觀念，變被動失業(yè)生活保障，轉變?yōu)橹鲃拥拇龠M就業(yè)以適應我國就業(yè)結構的變化。

參考文獻:

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