電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與政府管制改革研究

[摘 要] 本文通過改進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織理論的SCP分析框架，對(duì)中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為和經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證分析。通過借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，本文提出了中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)改革應(yīng)該以有效競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、價(jià)格形成、管制機(jī)制等方面縱橫雙向進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞] SCP分析 壟斷 有效競(jìng)爭(zhēng)

一、理論綜述

1.理論淵源

產(chǎn)業(yè)組織思想的淵源可以追溯到英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾(A.Marshall)在其1890年發(fā)表的名著《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書。在書中，馬歇爾在“生產(chǎn)三要素”學(xué)說的基礎(chǔ)上，首次提出了與之并列的第四生產(chǎn)要素，即“組織”。馬歇爾的理論隱含了產(chǎn)業(yè)組織理論的萌芽，規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力間矛盾的“馬歇爾沖突”成為產(chǎn)業(yè)組織理論探索的核心問題。

1933年，羅賓遜和張伯倫以馬歇爾的局部均衡理論作為理論基礎(chǔ)，分析了單個(gè)廠商和單個(gè)行業(yè)均衡實(shí)現(xiàn)的條件，指出由于產(chǎn)品差異性的存在，現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)并非完全競(jìng)爭(zhēng)，也非完全壟斷，而是壟斷競(jìng)爭(zhēng)。壟斷競(jìng)爭(zhēng)理論為產(chǎn)業(yè)組織理論的創(chuàng)立奠定了基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)組織理論的形成過程，是與實(shí)證分析研究分不開的。1933年，伯爾和明斯首先對(duì)經(jīng)濟(jì)力集中進(jìn)行了實(shí)證研究，接著勒納等對(duì)壟斷指標(biāo)進(jìn)行了測(cè)度，克拉克提出了“有效競(jìng)爭(zhēng)”的概念，梅森對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵和度量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步分析;梅森的弟子貝恩(1959)最終系統(tǒng)的提出了產(chǎn)業(yè)組織理論的基本框架，標(biāo)志著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論的基本形成。

2.哈佛學(xué)派的SCP分析框架

哈佛學(xué)派以新古典的價(jià)格理論為基礎(chǔ)，在承襲了前人研究成果的同時(shí)，以實(shí)證研究為主要手段把產(chǎn)業(yè)分解成特定的市場(chǎng)，按照市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為、市場(chǎng)績(jī)效“三分法”，對(duì)其進(jìn)行分析，構(gòu)造了一個(gè)既能深入分析具體環(huán)節(jié)又有系統(tǒng)邏輯體系的“結(jié)構(gòu)—行為—績(jī)效”的分析框架，簡(jiǎn)稱SCP分析框架。

范式中市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的決定因素不是內(nèi)生變量，而是外在的環(huán)境變量;市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定企業(yè)行為，重視結(jié)構(gòu)對(duì)行為和績(jī)效的作用。范式核心是市場(chǎng)集中度和產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)之間關(guān)系的研究，即集中度—利潤(rùn)率假說。在集中度較高的產(chǎn)業(yè)中，由于少數(shù)企業(yè)的串謀以及通過進(jìn)入壁壘限制競(jìng)爭(zhēng)的行為削弱了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，導(dǎo)致超額利潤(rùn)的產(chǎn)生，在利潤(rùn)較高的同時(shí)，破壞了資源的配置效率。

3.芝加哥學(xué)派的進(jìn)一步發(fā)展

芝加哥學(xué)派是繼哈佛學(xué)派之后，產(chǎn)業(yè)組織理論的主要流派。他們對(duì)哈佛學(xué)派的理論范式進(jìn)行了整體批判，重新定義了進(jìn)入壁壘，開創(chuàng)了企業(yè)生存檢驗(yàn)法則，將信息問題引入寡占理論，實(shí)證批判了“集中度—利潤(rùn)率”假說，反對(duì)政府以各種形式干預(yù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

芝加哥學(xué)派對(duì)哈佛學(xué)派的分析范式做了全面的批判和修正，運(yùn)用價(jià)格理論較好的解釋了產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)生形成機(jī)制，不足之處在于該學(xué)派并沒有建立一個(gè)與SCP同樣完整和成熟的分析框架。本文將基于哈佛學(xué)派的分析范式，結(jié)合芝加哥學(xué)派的理論創(chuàng)新，用改進(jìn)的SCP分析框架分析我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的現(xiàn)狀和改革方向。

二、中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的SCP分析

1.電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

(1)行業(yè)集中度

電力工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，也是重要的公用事業(yè)。歷史上絕大多數(shù)國(guó)家在大部分時(shí)期都由政府直接投資或通過國(guó)有化政策形成法定的壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由國(guó)有企業(yè)采用垂直一體化的生產(chǎn)方式獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。

從發(fā)電領(lǐng)域看，電力改革前的2001年，國(guó)家電力公司總資產(chǎn)為1.85萬億元，占中國(guó)電力行業(yè)總資產(chǎn)的72%，完成售電量9052.1 億千瓦時(shí)，占社會(huì)用電量的79%。2002年底開始，經(jīng)過對(duì)原國(guó)家電力公司的重組后，在原國(guó)家電力公司擁有的發(fā)電資產(chǎn)基礎(chǔ)上，形成中國(guó)大唐集團(tuán)公司、中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司、中國(guó)華能集團(tuán)公司及中國(guó)電力投資集團(tuán)公司。但根據(jù)2006年數(shù)據(jù)測(cè)算，發(fā)電行業(yè)赫芬達(dá)爾指數(shù)為0.1833，行業(yè)集中度較高，這說明雖然電力企業(yè)的拆分表面上為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)設(shè)立了眾多的競(jìng)爭(zhēng)者，但是在局部的電力市場(chǎng)中某一發(fā)電集團(tuán)卻依然作為在位者構(gòu)成壟斷。這種壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了電力工業(yè)的投資不足、效率低下、技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新能力不一。

(2)行業(yè)進(jìn)入壁壘

電力行業(yè)的進(jìn)入壁壘主要集中在資本規(guī)模和政府管制兩方面。

作為資本技術(shù)密集型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入電力行業(yè)需要大規(guī)模的投資。雖然改革開放后，國(guó)家鼓勵(lì)并允許各部門各地區(qū)和各企業(yè)投資辦廠，逐步形成了多元化的投資主體聯(lián)合辦廠的局面。但這種投資多以央企和省企為主，一般的投資者無力承擔(dān)籌措巨額資金的成本，被限制在電力產(chǎn)業(yè)之外。

相對(duì)投資主體多元化，政府管制是一個(gè)更高的進(jìn)入壁壘。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府中央財(cái)政撥款，用于固定資產(chǎn)投資;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的“撥改貸”，資金籌措渠道雖然拓寬，但國(guó)家仍執(zhí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制。如在發(fā)電環(huán)節(jié)，雖然市場(chǎng)準(zhǔn)入一度放開，并下放項(xiàng)目的審批權(quán)和定價(jià)權(quán)鼓勵(lì)地方辦電的積極性，但1998年，中央收回了發(fā)電項(xiàng)目的上述權(quán)利，發(fā)電環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入受到政府的嚴(yán)格管制。中央制定電力發(fā)展各種相關(guān)規(guī)劃，據(jù)此對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審批，上網(wǎng)電價(jià)由中央管制部門根據(jù)還本付息的定價(jià)原則來制定。售電則實(shí)行供電營(yíng)業(yè)許可制度，售給終端用戶的電價(jià)也是“捆綁式”電價(jià)。

(3)一體化程度

在2002年電力改革前，電力行業(yè)的雙向排斥問題嚴(yán)重。通過“廠網(wǎng)分離，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的體制改革后，上述問題依然沒有得到解決。

在縱向排斥方面，廠網(wǎng)分離后，輸電企業(yè)不再有基荷發(fā)電資產(chǎn)，在輸電網(wǎng)絡(luò)的接入方面不存在縱向排斥問題。但是，在零售環(huán)節(jié)，由于輸配一體化的電力公司擁有輸電和配電資產(chǎn)的壟斷權(quán)，大用戶在直購電過程中需要使用電力公司的輸配電資產(chǎn)，這可能造成電力公司采取歧視性策略，以此影響價(jià)格，損害市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。

在橫向一體化方面，當(dāng)前體制并沒有打破省級(jí)區(qū)劃壁壘，省政府對(duì)代表終端用戶購電的省電力公司具有相當(dāng)?shù)挠绊懥Γ慌懦齼?yōu)先購買本地區(qū)電力企業(yè)的電能。這與建立一體化市場(chǎng)，優(yōu)化電力資源配置的大方向是背道而馳的。

2.市場(chǎng)行為

在我國(guó)傳統(tǒng)的垂直一體化的電力管理模式下，發(fā)電廠的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)主要是完成電網(wǎng)公司的發(fā)電任務(wù)，雖然電網(wǎng)內(nèi)部電廠發(fā)電成本差異很大，但電力公司內(nèi)部大鍋飯傾向嚴(yán)重，抑制了成本低、效率高的電廠的積極性。對(duì)獨(dú)立電廠而言，由于購銷合同的限制，獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的單位利潤(rùn)已經(jīng)確定，為追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)而往往爭(zhēng)取多發(fā)電量，但沒有降低發(fā)電成本、加快技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。

3.市場(chǎng)績(jī)效

(1)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析

電力行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，主要有發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗、設(shè)備利用率、電網(wǎng)線損壞率等。電力改革以來，各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，這表明，中國(guó)電力行業(yè)技術(shù)在不斷提高。但我們應(yīng)該看到，與發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)相比，仍有很大差距。2007年我國(guó)發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗為334克/千瓦時(shí)，比2006年降低9克，比同期美國(guó)發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗高29克;電網(wǎng)線損率為6.97%，高于美國(guó)6.52%(2006)的水平;設(shè)備利用率為52.4%，低于韓國(guó)64.4%。截至2006年底，我國(guó)電力裝機(jī)總?cè)萘?，火電比重比上年上?.1個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到77.8%，水電占比為20.7%，核電占比1.1%，風(fēng)電占比0.3%。電源結(jié)構(gòu)仍然不合理，火電比重過大的問題沒有得到顯著改善，造成電力生產(chǎn)的煤耗大，污染嚴(yán)重。

創(chuàng)新是企業(yè)的靈魂，是經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)增長(zhǎng)的源泉，也是我國(guó)電力行業(yè)發(fā)展的“短板”。2004-2006年，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新橫向比較，有持續(xù)RD活動(dòng)的電力企業(yè)僅占行業(yè)企業(yè)總數(shù)的9.4%，低于采礦業(yè)的11%和制造業(yè)的16.9%;創(chuàng)新支出占總營(yíng)業(yè)收入的比重為1.02%，低于后者的1.32%和1.96%。在國(guó)際上達(dá)到先進(jìn)水平的技術(shù)創(chuàng)新占創(chuàng)新企業(yè)的比重為4.4%，遠(yuǎn)低于采礦業(yè)的19.8%和制造業(yè)的17.4%，缺乏產(chǎn)品和工藝技術(shù)創(chuàng)新，成為制約我國(guó)電力行業(yè)改革和發(fā)展的瓶頸之一。

(2)行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)分析

中國(guó)電力行業(yè)工業(yè)增加值雖逐年上升，但工業(yè)增加值率卻呈下降趨勢(shì)。2003年，中國(guó)電力工業(yè)增加值率為53%，2005年、2006年降至32%左右，下降了21個(gè)百分點(diǎn)，同期全國(guó)工業(yè)總增加值率僅下降了一個(gè)百分點(diǎn)。電力行業(yè)集中了我國(guó)六分之一的國(guó)有資產(chǎn)(約8000億元)，每年電力行業(yè)固定資產(chǎn)投資約占全國(guó)固定資產(chǎn)投資的16%，一些年份超過18%。國(guó)家在投入大量資金的同時(shí)，卻得不到應(yīng)有的回報(bào)，這表明我國(guó)電力行業(yè)的效益水平不是提高了，而是下降了。

三、對(duì)我國(guó)電力行業(yè)改革的政策建議

綜合來說，我國(guó)的電力改革取得了重要階段型的成果，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由過去的完全壟斷演變?yōu)楣杨^壟斷形態(tài)， 電力企業(yè)的市場(chǎng)行為發(fā)生了很大變化， 價(jià)格行為已經(jīng)由原來的壟斷定價(jià)發(fā)展為競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。但由于壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本改變，行業(yè)一體化渠道并不順暢，這些都反映了我國(guó)當(dāng)前的電力改革并不徹底， 壟斷尚未完全打破， 有效競(jìng)爭(zhēng)仍然不足。

基于以上分析，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況和電力產(chǎn)業(yè)的固有特點(diǎn)，全面考慮該產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要面臨的因素，有選擇性的引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得電力產(chǎn)業(yè)各方面機(jī)制更加完善。

1.完善市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，加速電力企業(yè)改革，形成可行競(jìng)爭(zhēng)的電力產(chǎn)業(yè)組織方式

根據(jù)電力產(chǎn)業(yè)鏈的特點(diǎn)，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在發(fā)電環(huán)節(jié)，拆分占市場(chǎng)份額過高的發(fā)電廠商，結(jié)合風(fēng)能、核能等新能源的應(yīng)用，達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)和有效競(jìng)爭(zhēng)的均衡，實(shí)現(xiàn)真正的“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”;在售電環(huán)節(jié)，分拆地方電力公司，打破橫向壁壘，賦予最終用戶選擇供電商的權(quán)利，打破現(xiàn)行體制下的完全賣方壟斷市場(chǎng)。

強(qiáng)化輸電和配電兩個(gè)具有自然壟斷特征環(huán)節(jié)的服務(wù)職能，電網(wǎng)和配電部門不參與電力交易，而收取電網(wǎng)維護(hù)和系統(tǒng)調(diào)配的相關(guān)服務(wù)費(fèi)用。這既打破了電力交易的壟斷行為，又有利于更好的實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)的公共服務(wù)職能，在總體上使整個(gè)自然壟斷產(chǎn)業(yè)處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。

2.確定合理的電價(jià)形成機(jī)制

承前所述，上網(wǎng)電價(jià)改革的方向是全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，價(jià)格由供需各方競(jìng)爭(zhēng)形成。在過渡時(shí)期，上網(wǎng)電價(jià)主要實(shí)行兩部制電價(jià)。其中容量電價(jià)由政府制定，其作用是能夠?yàn)橥顿Y者提供部分收入保障，并引導(dǎo)電力長(zhǎng)期投資;電量電價(jià)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，其形成機(jī)制，既要促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，也要避免價(jià)格的非正常漲落。

3.建立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以有效競(jìng)爭(zhēng)作為政府管制的政策取向

要實(shí)現(xiàn)合理的電價(jià)形成機(jī)制，保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展順暢，還要健全電力監(jiān)管體制，對(duì)電力市場(chǎng)實(shí)行間接的電價(jià)和準(zhǔn)入管制，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)上網(wǎng)的公平、公正性，防止買方壟斷的形成。要對(duì)上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷售電價(jià)進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立電價(jià)聽證會(huì)制度。輸配電價(jià)是電價(jià)監(jiān)管的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，由政府價(jià)格主管部門按“合理成本、合理盈利、依法計(jì)稅、公平負(fù)擔(dān)”原則制定。

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