我國行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)性的不利影響及對策

[摘 要] 行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系是我國區(qū)域發(fā)展研究中一個重要的課題。行政區(qū)劃的設(shè)置對區(qū)域經(jīng)濟有著重要的的影響，這其中就有對區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)性的影響。隨著我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)性的不利影響也顯現(xiàn)出來。本文就不利影響做了探討并提出了相應(yīng)對策。

[關(guān)鍵詞] 行政區(qū)劃 區(qū)域經(jīng)濟 信息不對稱 行政區(qū)劃改革

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是保證國家各種生產(chǎn)要素持續(xù)保持較理想的空間配置，從而實現(xiàn)國民經(jīng)濟整體以較高速度持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一個基本問題。對于我國這樣一個區(qū)域發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，這一問題尤為突出。中國現(xiàn)行的行政區(qū)劃是在計劃經(jīng)濟年代逐步建立起來的，政府管理層次多，隸屬關(guān)系復(fù)雜，管理半徑過長，行政分割嚴(yán)重，行政成本龐大。我國的行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃是相互矛盾的，有非常尖銳的問題，行政區(qū)劃定下的官員在執(zhí)行經(jīng)濟區(qū)劃的功能，完全割裂。在這樣的行政區(qū)劃架構(gòu)下，再加上它所特有的政績考核體系，并將行政區(qū)劃下的壟斷與地方保護推向了極至，從而造成行政區(qū)劃對于資源優(yōu)化配置的阻隔與排斥。這就是所謂的行政區(qū)劃分割經(jīng)濟區(qū)域的格局。這種格局顯然不利于區(qū)域政策產(chǎn)業(yè)化，以及產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化。

一、我國現(xiàn)行行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)性的不利影響

1.行行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)性的不利影響的理論基礎(chǔ)

(1)地方利益主導(dǎo)下的“囚徒困境”

在囚徒困境博弈中，追求自身利益最大化的理性行為者追求自身利益的結(jié)果卻是最差，要實現(xiàn)各自利益的最大化就需要雙方放棄背叛戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而實行合作，就是實現(xiàn)個體理性與集體理性的統(tǒng)一從而實現(xiàn)互利共贏。然在我國長期的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實踐中，地方政府受到利益最大化和理性“經(jīng)濟人”的雙核心利益驅(qū)動，在與其他地方進行博弈的過程中，始終處于保持貿(mào)易自由或地方保護的兩難選擇。雖然在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府選擇合作會帶來巨大利益，但是由于雙方在各自的利益主導(dǎo)下，政府之間往往會選擇貿(mào)易保護政策。這不僅會造成區(qū)域經(jīng)濟間的生產(chǎn)要素的自由流動困難，從而影響區(qū)域經(jīng)濟的總體發(fā)展，而且還會對已經(jīng)形成行政區(qū)經(jīng)濟體內(nèi)部造成不利影響。

(2)信息不對稱情況下的合作失敗

由于新古典經(jīng)濟理論假定信息是完全的，即不存在信息不對稱的情況，所以，信息不對稱會導(dǎo)致市場交易只能達到一種和帕雷托最優(yōu)相比的次優(yōu)狀態(tài)，既存在市場的失敗。具體來說，經(jīng)濟主體的經(jīng)濟決策的合理性取決于其所依據(jù)的決策信息，如果交易者決策所依據(jù)的信息是片面的甚至是被扭曲了的，則其決策就不可能是最優(yōu)的甚至是錯誤的，這會導(dǎo)致經(jīng)濟資源的配置和利用達不到最優(yōu)。信息不對稱導(dǎo)致的結(jié)果可以從以區(qū)域經(jīng)濟合作的一項重要內(nèi)容是信息的交流、共享和互補，從而促進地方政府獲得“完全”信息建立良性合作。然而，在信息共享合作中，由于地方政府難以消除的地方保護主義觀念，始終以地方利益高于共同利益的發(fā)展心理，以及彼此競爭的發(fā)展思維影響，使得獲取區(qū)域合作成員的完全經(jīng)濟信息很困難，成本非常高。此外，地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化，獲取其他合作地方信息的要求和保留自身信息的矛盾難以解決，易導(dǎo)致決策的片面和失誤。不僅造成信息建設(shè)重復(fù)投入，資源的浪費，更難以整合成為區(qū)域發(fā)展共同合作的信息平臺。

(3)難以解決外部性問題

奧爾森在其《集體行動的邏輯》里，指出了由于個體之間的協(xié)商需要成本，他們之間達成一致以獲得某種“集體產(chǎn)品”就很困難，因而外部性問題又體現(xiàn)為個人行動和集體行動的對立，其程度與決定協(xié)商成本多寡的人數(shù)有關(guān)。而在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，外部性問題又是表現(xiàn)為各地政府部門之間的對立，這種對立顯然不同于一般外部性問題，是非常復(fù)雜和難以解決的。在區(qū)域經(jīng)濟合作實踐中，許多生產(chǎn)、生活中存在著顯著的負外部性問題，譬如在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的水資源保護問題。具有正外部性的一體化的公路、港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一體化的人力資源流、物流、資金流等建設(shè)，以及一體化的公共信息平臺建設(shè)等，出于自身利益最大化的追求，地方政府更傾向于“搭便車”行為。

2.我國現(xiàn)行行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的不利影響

從理論上講，一國內(nèi)部如果沒有政治上的割據(jù)，區(qū)域經(jīng)濟應(yīng)呈一體化的發(fā)展趨勢，經(jīng)濟運行應(yīng)突破行政區(qū)域界限，在較大范圍內(nèi)按經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)絡(luò)進行合理組織。我國作為中央集權(quán)制國家，在現(xiàn)有的經(jīng)濟體制和政治體制下，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展主要是以行政區(qū)為區(qū)域框架展開的，區(qū)域經(jīng)濟運行中，地方政府起著主導(dǎo)甚至決定性的作用。由于各行政區(qū)謀求本行政單元內(nèi)利益的最大化，行政區(qū)劃阻礙著區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)系和發(fā)展，限制了生產(chǎn)要素和資源的有序流動。

中國的各省區(qū)經(jīng)濟大多自成體系，表現(xiàn)為“大而全”“小而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，這就阻礙了資金、勞力、技術(shù)、物資等生產(chǎn)要素的空間交流。近年來，中國政府雖然積極倡導(dǎo)建立區(qū)域性乃至全國性大市場，但在行政區(qū)經(jīng)濟運行下，地方政府又爭相建立缺少特色的市場，使市場向“切塊”方向演替。從市場結(jié)構(gòu)來看，商品市場發(fā)展較快，生產(chǎn)要素市場發(fā)展緩慢。改革開放以來，地方自主權(quán)逐步擴大，實行地方財政包干，強化了地方利益動機，加大了地方政府配置資源的能力和手段，較好地調(diào)動了地方積極性。但同時也帶來各地競相發(fā)展高附加值的加工業(yè)，地區(qū)間分工淡化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，經(jīng)濟分割和封鎖，一定程度上阻礙了資源的優(yōu)化配置和整體經(jīng)濟效益的提高。

在中國的經(jīng)濟發(fā)展中“珠三角”地帶一直處在國內(nèi)前列。但是正是由于現(xiàn)行的行政區(qū)劃“拖累”了它的進一步發(fā)展。由于各級行政區(qū)劃層次較多、分割繁細(珠三角橫跨9個地級市)，一個城市群可能分屬不同的行政區(qū)，在發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護等方面，城市群區(qū)域與各行政區(qū)域之間、城市群內(nèi)部各城市之間都有可能存在明顯的沖突。 這集中表現(xiàn)為區(qū)域行政壁壘對要素自由流動的限制，導(dǎo)致要素流動與進入成本偏高，致使區(qū)域資源要素不能順暢流向優(yōu)勢區(qū)位城市，從而影響和制約了城市群的發(fā)展。同時，由于區(qū)域內(nèi)城市不根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟一體化的大局來正確定位，導(dǎo)致城市之間缺乏整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)，在珠三角經(jīng)濟生態(tài)格局里，出現(xiàn)了爭資源、爭項目、爭中心的現(xiàn)象，在一定程度上造成資源浪費、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。

二、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的兩點建議

1.改革行政區(qū)劃體制

我國現(xiàn)行行政區(qū)劃層級太多，這樣在一定程度上“分割了”完整的區(qū)域經(jīng)濟版塊。而現(xiàn)行的省級行政區(qū)劃單位數(shù)量卻偏少，各行政區(qū)域所轄地域面積相差懸殊，這就極大地助長了區(qū)域經(jīng)濟分割，造成各區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展中的地位不平等。基于此，可以增設(shè)省級行政區(qū)劃單位，縮小省級行政區(qū)劃規(guī)模。一般地說，增設(shè)省級行政區(qū)劃單位的工作，可先在有雙中心或三中心城市的省級行政單位試行。特別是應(yīng)考慮在長三角、珠三角、京津唐、東北、華中等城市密集地區(qū)，增設(shè)若干個城市圈或城市帶型的省級行政區(qū)劃單位。針對于層級過多，可以逐步在撤銷地區(qū)級建制的同時，實行市縣分等，可以合并一些行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.建立經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制

面臨著區(qū)域經(jīng)濟合作與行政區(qū)劃之間的固有矛盾，面臨著市場分割、外部性等一系列問題。在這種形勢下，各國都積極探索一種有效的，符合本國國情的和適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求的管理體制，以解決這些區(qū)域經(jīng)濟合作的難題。經(jīng)過幾十年的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，國內(nèi)外已經(jīng)建立起了一些不同形式和層次的區(qū)域協(xié)調(diào)組織來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。通過各種制度、機制安排來協(xié)調(diào)和配置區(qū)域內(nèi)部的各種資源，通過提供各種不同形式、不同層級的區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來解決區(qū)域內(nèi)部以及區(qū)域之間共同面臨的各種區(qū)域公共問題，就成為解決區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的關(guān)鍵。建立經(jīng)濟協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以從行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整入手來解決行政區(qū)域經(jīng)濟問題。可以削減省的一部分權(quán)力，其中主要是經(jīng)濟管理方面的權(quán)力，同時，把削減出的這一部分權(quán)力集中到高于省級政府的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)，由該機構(gòu)統(tǒng)一籌劃本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。解決省行政區(qū)域之間的重復(fù)建設(shè)問題，并組織和協(xié)調(diào)全區(qū)經(jīng)濟活動，合理配置區(qū)內(nèi)資源、優(yōu)化區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)區(qū)內(nèi)地域分工的合理，達到整體效益的最大化。

三、結(jié)語

我國自進入經(jīng)濟高速增長階段，各個新興區(qū)域經(jīng)濟板塊迅速出現(xiàn)，在取得巨大發(fā)展的同時，各層次的區(qū)域經(jīng)濟體之間“縱橫交錯”。而在這期間我國行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)性的不利影響也逐步突顯出來。特別是面對今年這種全球性的金融危機，我國實體經(jīng)濟已經(jīng)受到了沖擊，如何增強各大“經(jīng)濟圈”互利合作，增強生產(chǎn)要素的自由流動，整合區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)部的資源是擺在我們面前的難題。因此，進行適當(dāng)行政區(qū)劃調(diào)整，建立經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制來增強他們之間協(xié)調(diào)性是非常必要和緊迫的。

參考文獻:

[1]常 黎:行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[M].北京:科學(xué)出版社，2008

[2]朱永達 張永貞 劉思峰:區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)性[J].1993 (02)

[3]劉 生 鄧春玲復(fù)合:行政:我國中部區(qū)域管理之模式[J].中國行政管理，2008 (01)

[4]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海:上海三聯(lián)書店，1995

[5]李曉昀:我國區(qū)域經(jīng)濟合作中地方政府間合作組織研究[D].廣西:廣西民族大學(xué)，2008