論漢武帝時期的國家理財觀和財政后備制度

[摘 要] 漢武帝一改漢初以來“量入為出，審慎平衡”的理財觀，轉(zhuǎn)向了“量出為入，積極有為” 的理財觀，使?jié)h初以來原本充裕的中央財政后備很快告罄，國家面臨經(jīng)濟社會總危機。漢昭帝恢復(fù)了“量入為出，審慎平衡”的理財觀，國家財政后備重新得以充裕，國家進入了經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的新時期。這一過程表明“量入為出，審慎平衡”的理財觀具有普遍的指導(dǎo)意義，對于我國在經(jīng)濟全球化條件下建立財政后備制度具有重要的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 理財觀 公共風險 財政后備制度 經(jīng)濟社會穩(wěn)定

財政后備基金是專門用于應(yīng)對由于未來經(jīng)濟社會發(fā)展中的不確定性可能引發(fā)的不可預(yù)見的新增預(yù)算支出責任和不可預(yù)見的預(yù)算收入變動，在發(fā)生自然災(zāi)害、緊急情況和經(jīng)濟社會危機的條件下確保財政經(jīng)濟穩(wěn)定運行，將財政經(jīng)濟運行納入中長期穩(wěn)健平衡軌道的預(yù)算基金。財政后備基金的形式服從于財政后備基金應(yīng)對不可預(yù)見支出和不可預(yù)見收入變動的職能，而不可預(yù)見的預(yù)算收支的變動，是由經(jīng)濟全球化條件下經(jīng)濟社會發(fā)展中的不確定性決定的。鑒于財政后備基金的特殊職能，為了避免財政后備基金被一般性的經(jīng)常性支出所侵蝕，各級財政的立法機關(guān)必須通過建立財政后備基金制度加以管理。因此，財政后備制度是政府預(yù)算的特殊制度安排，具有財政經(jīng)濟運行“內(nèi)在穩(wěn)定器”的功能。

國家財政體系的構(gòu)建和運行歷來是在一定的理財觀指導(dǎo)下進行的。在我國封建社會財政時期，“量入為出，審慎平衡”的理財觀對國家財政管理活動曾產(chǎn)生過深遠的的影響。但在漢武帝時期，國家奉行“量出為入，積極有為”的理財觀，受到生產(chǎn)力水平和抵御自然災(zāi)害能力的限制，最終使得原本充裕的國家財政后備耗竭，導(dǎo)致經(jīng)濟社會危機，其歷史的教訓是值得汲取的。

一、漢武帝時期的國家理財觀與財政后備制度

漢武帝前141年即位時，漢興已61年。文景之治后出現(xiàn)的國力強盛、財政后備充裕的有利形勢為漢武帝平定邊疆和開鑿蜀道創(chuàng)造了條件。漢武帝自即位起對南越、東越、東甌、朝鮮連續(xù)用兵20余年，并鑿?fù)ㄇв嗬锸衤泛螅斦髠湟汛罅肯?。到公元?22年漢取得對匈奴戰(zhàn)爭勝利，僅封賞即耗費20多億錢，相當于國家常年財政收入的一半。國家財政后備耗盡。為應(yīng)付日益擴大的財政支出，漢武帝元狩三年(前120年)，國家實行了通過官營鹽鐵和官營商貿(mào)來籌集財政收入。

漢武帝時期在中央政權(quán)強有力的管理下，每當國家出現(xiàn)財政危機時都通過動用國家財政后備資源和動員潛在財政資源彌補新增加的支出。但在嚴峻的財政支出壓力下，國家所采用的增收措施往往是不可持續(xù)的。漢武帝時實行均輸平準制度和鹽鐵專賣制度對解決當時的財政危機起到了關(guān)鍵作用，但也產(chǎn)生了一些不利于農(nóng)業(yè)和工商業(yè)發(fā)展的負面影響。由于連年對匈奴和西域諸過作戰(zhàn)，即使通過這些“興利”的手段來獲取財政收入，也滿足不了日益擴大的軍費支出、行政管理支出需求?！俺行⑽渖莩抻啾郑瑤熉弥?，海內(nèi)虛耗，戶口減半?！闭骱退哪?公元前89年)漢武帝下《輪臺罪己詔》，對連年征戰(zhàn)和奢侈靡費加重人民稅賦徭役進行了反思:“當今務(wù)在禁苛暴，止擅賦，力本農(nóng)，修馬復(fù)令，以補缺，毋乏武備而已。”由是不復(fù)出軍。

為緩解長期戰(zhàn)爭和財政擴張造成的社會經(jīng)濟危機，漢昭帝始元六年(公元前81年)，國家恢復(fù)了“量入為出，審慎平衡”的理財觀，為恢復(fù)國家財政后備開啟昭宣中興創(chuàng)造了先決條件。

到漢宣帝(前73年～前49年在位)時，“漢宣以來，百姓賦斂，一歲為四十萬萬，吏奉用其半，余二十萬萬，藏于都內(nèi)為禁錢。少府所領(lǐng)園池作務(wù)之入十三萬萬，以給宮室供養(yǎng)諸賞賜?！毙劢y(tǒng)治時期是漢朝武力最強盛、經(jīng)濟最繁榮的時候，因此史書對宣帝大為贊賞:“孝宣之治，信賞必罰，文治武功，可謂中興?！彼c前任漢昭帝劉弗陵的統(tǒng)治被并稱為昭宣中興。

漢元帝(前49～前33年在位)繼承了昭宣時期“量入為出，審慎平衡”的理財思想，使得國家財政后備更加充裕，國家經(jīng)濟社會發(fā)展進入了漢興以來的鼎盛時期。“孝元皇帝奉承大業(yè)，溫恭少欲。都內(nèi)錢四十萬萬，水衡錢二十五萬萬，少府錢十八萬萬。”漢元帝時期國家財政后備約為40億錢，相當于國家財政兩年的支出。

按照當前秉承“量入為出，審慎平衡”理財觀的香港財政司的標準，財政后備大約相當于十二個月的政府日常開支所需。這表明漢元帝時國家財政后備已非常充裕。

二、漢武帝時期的理財觀與國家財政后備制度評析

1.漢武帝“量出為入，積極有為”的理財觀不具有可持續(xù)性。從歷史發(fā)展可持續(xù)的角度看，長期奉行“量出為入，積極有為”的擴張性財政政策，必然積累經(jīng)濟社會矛盾和危機，自漢昭帝起逐步向漢初“量入為出，審慎平衡”的理財觀回歸，是符合財政經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的。隨著漢昭帝恢復(fù)儒家審慎理財觀，西漢第二個昌盛時期昭宣中興開啟了。隨著理財觀的轉(zhuǎn)變，國家財政后備變得充裕，財政后備制度也得到進一步完善。

2.財政后備的根本來源是“量入為出，審慎平衡”理財觀下的財政結(jié)余，依靠官營事業(yè)收入為不斷擴大的財政支出籌集收入不具備可持續(xù)性。

國家大量的用度、連年的戰(zhàn)爭和大興道路、漕運基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)對自然災(zāi)害使國家財政出現(xiàn)危機，財政后備枯竭。此后，漢與匈奴作戰(zhàn)時，只能依靠桑弘羊等“興利之臣”，采用均輸、鹽鐵專賣等辦法憑借國家的壟斷權(quán)籌集財政收入，甚至采用典官鬻爵、出貨除罪的手段籌集財政收入，使國家人才選舉制度廢弛，官民法制廉恥觀念喪失，利臣、賂選相交疊，加重了人民負擔，危害了社會穩(wěn)定。

3.在解決財政危機的過程中，漢武帝通過《緡錢令》加大對商賈征稅力度，雖然增加了財政收入，但對商賈過度征稅，也抑制了百姓積累財富，助長了及時行樂不事積蓄之風，損害了農(nóng)業(yè)和工商業(yè)之間的內(nèi)在平衡關(guān)系，不利于社會生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

在國家財政后備體系的構(gòu)成中，民間的儲備也是政府儲備的必要補充和重要來源。如果為了充實國家財政后備而損害和剝奪了民間儲備，不但使國家后備失去了可靠的基礎(chǔ)和來源，也使得私人部門的風險更加容易轉(zhuǎn)化為財政風險和公共風險。

4.漢武帝時期軍費支出、行政管理支出等非生產(chǎn)性支出膨脹，使國家財政始終沒有走上長期持續(xù)、穩(wěn)定、平衡的軌道。在國家財力得以恢復(fù)的情況下，沒有把不可持續(xù)的一次性收入用于建立和充實財政后備，使得國家行政管理支出、軍費支出愈加膨脹。在財政收入增加的時候，由于對增收的實質(zhì)沒有正確的認識，中央沒有實行集中統(tǒng)一管理，更沒有建立集中統(tǒng)一的國家財政后備制度，而是將增收分散在各個官署、部門和皇家上林苑，助長了上下奢靡之風。

《史記·平準書》中揭示的漢武帝時期財政后備由盛到衰、竭的過程，從反面證明，在“量出為入，積極有為”的國家理財觀下，一旦國家財政后備耗竭，軍費、行政管理等非生產(chǎn)性支出又得不到制度性約束，國家財政就始終不能走上穩(wěn)健運行的軌道，接踵而至的便是嚴重的財政危機和經(jīng)濟社會危機。

三、漢武帝時期的國家理財觀與財政后備制度的借鑒意義

當前，在世界金融危機的沖擊下，我國財政收入增幅明顯下降，甚至低于最近10年的平均增幅，2009年中央財政赤字更是達到了9500億元歷史最高水平，建立和完善財政后備制度的任務(wù)十分迫切。近年來，我國財政超收不斷增長就包含著可能改變我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的公共風險因素的影響。這些公共風險因素包括對外貿(mào)易風險、人口風險、資源環(huán)境風險、制度變遷過程中的風險。這些公共風險因素在某一階段上，就像2003年～2008年9月財政經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長的情況一樣，可能對經(jīng)濟社會發(fā)展造成正向的沖擊，帶來經(jīng)濟增長加快，財政持續(xù)增收;在此后的階段上，就像2008年9月世界金融危機爆發(fā)以來的情況一樣，又可能對經(jīng)濟社會發(fā)展造成反向的沖擊，帶來經(jīng)濟增長減慢甚至經(jīng)濟衰退，財政持續(xù)減收。因此，在經(jīng)濟社會的長期發(fā)展過程中必須堅持“量入為出，審慎平衡”的理財觀，建立財政后備基金制度。

漢武帝時期的理財觀和國家財政后備制度為我們在經(jīng)濟全球化的條件下建立戰(zhàn)略性財政后備制度提供了借鑒。

1.理財思想回歸“量入為出，審慎平衡”。現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》第三條規(guī)定 “各級預(yù)算應(yīng)當做到收支平衡”，第三十二條規(guī)定:“各級政府預(yù)算應(yīng)當按照本級政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支?！钡谌臈l規(guī)定:“各級政府預(yù)算的上年結(jié)余，可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出;有余額的，可以補充預(yù)算周轉(zhuǎn)金;再有余額的，可以用于下年必需的預(yù)算支出。”按這一規(guī)定，可優(yōu)先將上年財政結(jié)余用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項目支出，在補充了預(yù)算周轉(zhuǎn)金之后，其余部分仍可用于下年必需的預(yù)算支出。

《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第二十二條的規(guī)定:“各級政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金從本級政府預(yù)算的結(jié)余中設(shè)置和補充，其額度應(yīng)當逐步達到本級政府預(yù)算支出總額的4%?！边@表明我國現(xiàn)行《預(yù)算法》相對于預(yù)算結(jié)余的穩(wěn)定調(diào)節(jié)作用而言，更強調(diào)財政結(jié)余對當期財政支出的保障作用，從而在財政結(jié)余持續(xù)增加的期間不斷擴張政府的財政支出，在結(jié)余減少和沒有結(jié)余甚至出現(xiàn)赤字的期間不斷收斂政府的財政支出，不利于實現(xiàn)各級預(yù)算中長期穩(wěn)定平衡。在修訂《預(yù)算法》時應(yīng)在“量入為出，審慎平衡”的理財觀指導(dǎo)下增加關(guān)于建立財政后備制度的條款。

在經(jīng)濟全球化的條件下，應(yīng)當賦予“量入為出，審慎平衡”的理財觀新的內(nèi)涵:量入為出，是把財政支出限定在財政收入長期平均收入的限度內(nèi);審慎平衡，是指將超過長期平均收入水平的當期財政收入作為當期財政結(jié)余轉(zhuǎn)入財政后備基金。

2.財政中長期穩(wěn)健平衡模式下的公共預(yù)算結(jié)余和國有資產(chǎn)收益、不可再生資源的公共產(chǎn)權(quán)收入應(yīng)當作為財政后備基金的收入來源。漢武帝時期將告緡獲得的一次性收入、通過官營鹽鐵和大宗商品獲得的官營經(jīng)濟收入與經(jīng)常性收入一樣作為當期財政支出的來源，一方面促使政府財政支出不斷膨脹，另一方面損害了私人部門的經(jīng)濟效率，破壞了財政經(jīng)濟的長期穩(wěn)定。

3.中央地方之間，各類財政后備基金之間應(yīng)當互相調(diào)劑，統(tǒng)一管理，由中央財政集中財力干預(yù)和化解主要危機。漢武帝時即建立了從中央到地方的垂直管理的國家財政后備體系，必要時可調(diào)集郡國財政后備、帝室財政后備、巨商大賈后備來充實公共財政后備。在經(jīng)濟全球化條件下，通過拓展和深化政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策手段，建立起中央財政財政后備與地方財政后備基金、黃金外匯儲備、社會保險基金、社會保障基金、主權(quán)財富基金、國有資本和公共產(chǎn)權(quán)收入預(yù)算、公共預(yù)算之間的制度協(xié)調(diào)機制，從整體上增強財政經(jīng)濟運行的內(nèi)在穩(wěn)定性。

4.完備的市場經(jīng)濟制度是財政后備基金制度發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)。盡管武帝時期國家財政最終沒有實現(xiàn)國家財政長期穩(wěn)健平衡，但問題并非只在國家財政后備制度本身，主要問題還在于幣制混亂破壞了正常的市場交易秩序，國家干預(yù)過度對經(jīng)濟社會運行造成嚴重的效率損失，扭曲了財政與經(jīng)濟的基本關(guān)系。

5.財政后備基金制度要與私人部門后備相協(xié)調(diào)。因為，在系統(tǒng)性風險因素的沖擊下，私人部門的收入和支出活動同樣會出現(xiàn)劇烈的波動。政府除了借助于戰(zhàn)略性財政后備制度進行調(diào)節(jié)之外，通過完善制度激勵和倡導(dǎo)鼓勵私人部門(尤其是銀行部門)建立必要的后備仍然是重要的。

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