中部城市公用事業(yè)運營模式改革的路徑選擇研究

一、引言

城市公用事業(yè)一般是對城市生產(chǎn)、流通和居民生活事業(yè)的總稱，它包括城市供水、供電、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設施、市容衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等方面。它們大多數(shù)是與城市居民休戚相關的城市基礎設施。城市公用事業(yè)是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的載體，直接關系到社會的公共利益和可持續(xù)發(fā)展大局。

近年來，隨著中部經(jīng)濟的快速發(fā)展，中部的城市公用事業(yè)也取得了很大的發(fā)展。但是，就全國橫向比較來看，中部城市公用事業(yè)還比較落后，發(fā)展的速度較東部水平而言還顯得相對緩慢。本文選擇了中部三省河南、湖北、江西作為分析樣本，同時選用城市供水和公共交通兩個行業(yè)作為城市公用事業(yè)的代表，深入研究中部城市公用事業(yè)發(fā)展的原因和改革的路徑選擇問題。

二、中部城市公用事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的實證分析

1.中部城市公用事業(yè)供給現(xiàn)狀的總量分析

為了便于分析和比較，選取了中部三省的供水和公共交通兩個方面2001年～2006年間的數(shù)據(jù)來說明中部城市公用事業(yè)的供給現(xiàn)狀。具體指標為：全年日供水能力，全年公共交通運營數(shù)量。

在城市供水行業(yè)，中部三省的供水能力近年來取得了很大的提高。其中河南和湖北的發(fā)展速度較快（見表1）。根據(jù)表1平均數(shù)據(jù)的情況，三省平均的日供水能力由2001年～2006年增長了56萬噸。而全國平均的日供水能力由2001年～2006年增長了65.9萬噸。中部三省的增長速度低于全國平均的增長速度。以上分析說明，中部的城市供水能力相對全國來說，還比較薄弱，進一步增長的空間還很大。

數(shù)據(jù)來源：2001年～2006年《中國統(tǒng)計年鑒》，《中國城市統(tǒng)計年鑒》

在城市公共交通業(yè)方面，中部三省的發(fā)展情況比較好，三省平均的發(fā)展速度近于全國平均水平的發(fā)展速度。從2001年到2006年，三省平均公共交通運營數(shù)量的增長了51％，而同期，全國的平均水平僅增長了57%，具體數(shù)據(jù)見表2。

數(shù)據(jù)來源：2001年～2006年《中國統(tǒng)計年鑒》，《中國城市統(tǒng)計年鑒》

通過以上對中部三省的供水和公共交通兩個方面的供給狀況進行總量分析，可以初步得出以下結論:(1)中部城市公用事業(yè)的供給狀況取得了很大的發(fā)展，但發(fā)展的規(guī)模還偏小，發(fā)展的速度慢于全國的平均水平。(2)中部城市公用事業(yè)的發(fā)展具體到中部各省份，發(fā)展的速度還很不平衡。

2.中部城市公用事業(yè)需求現(xiàn)狀的總量分析

在對中部城市公用事業(yè)需求現(xiàn)狀進行考察時，選取全年用水人口和全年公共交通客運總量兩個指標來測定和衡量。通過觀察中部三省的這兩個指標的數(shù)據(jù)情況（見表3），可以看出，供給的增長速度遠遠低于需求的增長速度。

數(shù)據(jù)來源：2001年～2005年《中國統(tǒng)計年鑒》，《中國城市統(tǒng)計年鑒》

以上情況深刻表明，中部城市公用事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)滯后于由城鎮(zhèn)化所帶來的城市人口對公用事業(yè)需求的增加。由于城市公用事業(yè)經(jīng)營屬性方面內(nèi)在的矛盾性， 中部城市公用事業(yè)的發(fā)展依然受制于體制方面的桎梏， 尚未取得根本性的突破。隨著城市化進程的加快和城市人口的快速增長，中部城市公用事業(yè)的改革和發(fā)展必須提到重要的議事日程。

三、中部城市公用事業(yè)改革的路徑選擇分析

中部各省市在近幾年也相繼推行了一系列的措施來改革城市公用事業(yè)。但是，目前的改革在總體上如何推進？具體的改革路徑如何選擇？本節(jié)我們通過比較東部發(fā)達地區(qū)的改革路徑所依存的基礎與中部地區(qū)實際情況的差異，擬就這些問題做深入具體的討論。

1.東部城市公用事業(yè)改革的路徑選擇

在比較和總結東部地區(qū)大量改革先例的基礎上，來分析東部地區(qū)城市公用事業(yè)的具體改革發(fā)展路徑。從東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗來看，城市公用事業(yè)的改革一般由放松管制開始，先行引進大量的民間資本和外資。民營和外資在公用事業(yè)領域大發(fā)展勢必會對公用事業(yè)的市場化和民營化改革形成進一步的倒逼機制，從根本上促進了對公用事業(yè)壟斷性進行市場結構重組。最后，政府主管部門在對壟斷的公用事業(yè)部門進行市場化重組的基礎上，對競爭化的市場進行有步驟的分類管制與協(xié)調(diào)。具體路徑見圖1。

應該看到，上述改革路徑是與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的市場體制、民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟等發(fā)展狀況相適應的。首先，本地區(qū)民營經(jīng)濟和外資經(jīng)濟的快速發(fā)展為公用事業(yè)放松進入管制、進行市場化融資提供了大量的資金來源。其次，本地區(qū)高度市場化的經(jīng)濟環(huán)境為公用事業(yè)打破壟斷結構，進行市場化重組改革提供了有利的平臺。最后，當?shù)毓檬聵I(yè)主管部門務實、開放的思想觀念為改革的深入開展提供了政策層面的大力支持。

2.中部地區(qū)應該選取的改革路徑

中部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況和人文環(huán)境顯然與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有著很大的差別。從民營經(jīng)濟的發(fā)達程度到外資經(jīng)濟的發(fā)展情況，再到市場經(jīng)濟體制的孕育水平，中部地區(qū)都與東部地區(qū)存在著巨大的差距。這就決定了上述東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的改革路徑并不完全適合中部的城市公用事業(yè)改革。事實上，中部各個省份也根據(jù)這個改革路徑，在城市公用事業(yè)的局部行業(yè)進行了放松市場管制和吸引外資的改革。但是，實際引進資本的情況卻不是很理想。我們用中部三省2002年～2006年電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)新增固定資產(chǎn)投資額數(shù)據(jù)來說明這個問題。（見表4）

數(shù)據(jù)來源：2002年～2005年《中國統(tǒng)計年鑒》，《中國城市統(tǒng)計年鑒》

2003年，在全國進行公用事業(yè)改革的大背景下，中部的改革也隨之展開。但是由以上數(shù)據(jù)可以看出，中部各省的公用事業(yè)投融資額并未出現(xiàn)大幅上升。從三省的電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)新增固定資產(chǎn)投資額增長比例可見中部地區(qū)在對城市公用事業(yè)放松進入管制的基礎上，并未出現(xiàn)大量的民營資本和外資大舉進入的情況，這給中部地區(qū)進一步對公用事業(yè)進行市場化結構重組并未造成事實上的倒逼。這一切都充分說明東部地區(qū)的改革路徑不適合中部照搬。

通過上面的分析，作者在借鑒東部地區(qū)改革路徑的前提下，并結合中部地區(qū)公用事業(yè)改革所面臨的難點與問題及中部經(jīng)濟情況的特點，提出以下改革路徑，具體見圖2。

下面我們著重分析中部城市公用事業(yè)改革為什么第一步要對城市公用事業(yè)的壟斷結構進行市場化重組。從根本上說，這是由中部的實際情況決定的。由于中部地區(qū)城市公用事業(yè)這個壟斷性產(chǎn)業(yè)由一家垂直一體化的壟斷企業(yè)主導的情況下，新企業(yè)很難進入和中部地區(qū)缺乏大量的外部閑置資金來助推公用事業(yè)改革。因此，如果不首先對公用事業(yè)的體制進行市場化改革，而直接去放松進入管制，引入外部資金，那么這種改革的直接后果就是使公用事業(yè)改革陷入“啟而不動”、“推而不行”的狀態(tài)，并最終導致中部城市公用事業(yè)發(fā)展腳步的緩慢。

3.中部城市公用事業(yè)壟斷結構的市場化重組的具體步驟

為提高所討論問題的集中性，我們以城市供水和供氣兩個產(chǎn)業(yè)為例來分析如何對中部城市公用事業(yè)進行市場化重組。城市供水和供氣都由水和氣的生產(chǎn)、管道網(wǎng)絡的基礎設施的建設和運營、水和氣的銷售等三大部分組成。因此，在進行市場化重組之前，必須對它們的各個環(huán)節(jié)的業(yè)務性質(zhì)進行考察，以期針對不同的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，采取不同的重組政策。它們各個環(huán)節(jié)的市場結構性質(zhì)見表5。

重組公用事業(yè)這種垂直一體化的市場結構，就是將這些不同的環(huán)節(jié)分離，由不同的企業(yè)來承擔。自來水和燃氣設備的生產(chǎn)和管網(wǎng)基礎設施的建設是競爭性業(yè)務，中部各省完全可以根據(jù)設備的技術標準和當?shù)氐馁|(zhì)量標準，在全國范圍內(nèi)進行招投標。從而來選擇高質(zhì)量、高效率的建設企業(yè)。

自來水和燃氣的生產(chǎn)和自來水和燃氣的銷售業(yè)務分別處在管網(wǎng)的兩端，而且都屬于潛在競爭性的市場結構。對于這兩個環(huán)節(jié)可以實行橫向分割，由多家企業(yè)競爭性生產(chǎn)，實行“競價上網(wǎng)”。這樣，自來水和燃氣網(wǎng)絡輸送企業(yè)就可以不但在需求環(huán)節(jié)上選擇采購成本價格較低生產(chǎn)企業(yè)，而且在供給環(huán)節(jié)上選擇服務質(zhì)量較好、收費較低的銷售供應企業(yè)。

中部的城市公用事業(yè)不但落后于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的快速發(fā)展的步伐，而且落后于本地城市化進程的要求。總體而言，中部的城市公用事業(yè)改革還處在改革的初期。在目前的情況下，中部各省應該根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況，選擇正確可行的改革路徑。當務之急，最重要的是下大力氣推進公用事業(yè)壟斷市場結構的重組，徹底打破陳舊落后的經(jīng)營管理體制。惟有這樣，才能迎來中部城市公用事業(yè)大發(fā)展的春天。

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