縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題與對(duì)策分析

[摘要] 縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)計(jì)民生中占有特殊重要的地位，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。盡管湖南的縣域經(jīng)濟(jì)仍然保持一定的發(fā)展速度，但發(fā)展遇到了許多新的困難，為此而研究相應(yīng)的對(duì)策顯得十分必要。

[關(guān)鍵詞] 縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展 問題與對(duì)策

縣域經(jīng)濟(jì)是指以縣城為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，以農(nóng)村為基礎(chǔ)，以縣(市)轄行政區(qū)域?yàn)閱卧膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)。目前湖南省共轄14個(gè)市州122個(gè)縣市區(qū)，其主體經(jīng)濟(jì)屬于縣域經(jīng)濟(jì)范疇的有89個(gè)縣市區(qū)，縣域占居全省96.6%的國(guó)土面積，聚集了全省91%的人口，提供了2/3以上的輕工業(yè)原料和工業(yè)品市場(chǎng)，其GDP占全省76.3%，地方財(cái)政收入占58.5%。由此可見，振興湖南經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于振興縣域經(jīng)濟(jì)，而壯大縣域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略重點(diǎn)是做大做強(qiáng)縣城經(jīng)濟(jì)。

一、湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題

1.縣城建設(shè)滯后

縣城的建設(shè)主要看縣城的骨架是否拉開，城市的水電路訊設(shè)施是否完善，能否為城市的拓展提供充分的發(fā)展空間，能否為工商服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)良好的平臺(tái)。從這個(gè)方面看，在湖南省的89個(gè)縣城中，只有瀏陽、望城、耒陽等10余座縣城是較好的，而大多數(shù)縣城，有的是縣城的發(fā)展空間沒有充分拉開，有的是基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，相當(dāng)多的社區(qū)仍像村莊一樣，沒有自來水，沒有下水道，沒有消防通道，甚至街道路面還沒有硬化。有的縣城公共活動(dòng)場(chǎng)所少，綠地少，不但不能滿足縣城居民生活需要，也影響縣城形象，使得其缺乏對(duì)農(nóng)民應(yīng)有的吸引力。這些問題都在一定程度上影響了對(duì)外部經(jīng)濟(jì)資源的吸引力，從而影響了縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.人口規(guī)模較少

一定的人口規(guī)模是縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，因?yàn)橹挥挟?dāng)人口達(dá)到一定規(guī)模后，縣城的商貿(mào)服務(wù)業(yè)及科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)才能得以發(fā)展，所以人口規(guī)模太少同樣會(huì)影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如衡陽市的七個(gè)縣城中，只有耒陽縣城人口達(dá)到了30萬以上，衡陽縣和常寧市兩個(gè)縣城人口突破了10萬，祁東縣城人口在9萬左右，其他3個(gè)縣城人口均在6萬以下。一般來說，縣城的人口規(guī)模在20萬左右，才能支撐縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能帶動(dòng)整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)。由此可見，湖南省的縣城人口絕大多數(shù)低于這個(gè)人口規(guī)模，這也或多或少制約了湖南省縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.產(chǎn)業(yè)特色不明顯

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，由于經(jīng)濟(jì)全球化，市場(chǎng)一體化，導(dǎo)致社會(huì)分工愈來愈細(xì)，這對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，也包括縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了深刻的影響。這要求各區(qū)域、縣域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須承擔(dān)特定的社會(huì)分工，發(fā)展有區(qū)域和縣域特色的地方產(chǎn)業(yè)，這種特色產(chǎn)業(yè)一般是建立在當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)、傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)或技術(shù)優(yōu)勢(shì)上。如果一個(gè)縣沒有自己的特色產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，就不能形成自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。雷同的產(chǎn)業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中必定受阻或被淘汰，縣域經(jīng)濟(jì)就不可能得以振興。目前，湖南省89個(gè)縣城中，除瀏陽花炮、醴陵陶瓷、邵東小五金外，其他縣城很少有能形成在國(guó)內(nèi)有影響力的特色產(chǎn)業(yè)。如果我們也有廣東順德的家具、佛山的建筑陶瓷、中山的燈具，浙江義烏的小商品、溫洲的鞋業(yè)、嵊州的領(lǐng)帶等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，湖南省的縣城經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)就會(huì)更加興旺。

4.縣城建設(shè)特色沒有得到彰顯，沒有突出區(qū)位優(yōu)勢(shì)

最能體現(xiàn)縣城特色的是縣城的歷史的文化資源和縣城的建筑設(shè)計(jì)。一些縣城由于歷史的原因，能夠體現(xiàn)縣城特色的文物遭到嚴(yán)重破壞，留存的文物也沒有得到合理保護(hù)、利用和開發(fā)。由于建筑設(shè)計(jì)的創(chuàng)意不足，一些縣城顯得千人一面，缺乏生機(jī)和情趣。雖然一些縣城具有特色資源和意識(shí)，但由于沒有很好的營(yíng)銷手段，沒有概念和理念的提升，縣城的特色也沒有合理展現(xiàn)出來。目前在縣級(jí)城市發(fā)展中，一些縣市沒有自己的定位規(guī)劃，而是照搬仿套別人的經(jīng)驗(yàn)和城市規(guī)劃，鄰縣互相攀比，貪大求洋，使一些縣城建設(shè)基本上是一個(gè)模式：寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、高建筑，缺乏產(chǎn)業(yè)的支撐，沒有自已特色的城市內(nèi)涵，難以起到聚集和輻射效應(yīng)。

5.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題突出

這主要表現(xiàn)在兩個(gè)基本點(diǎn)方面：一是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡性突出，縣市之間差距大。二是縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步子不快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低。第一產(chǎn)業(yè)比重大，二三產(chǎn)業(yè)比重小。在第一產(chǎn)業(yè)中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占的比重還很大，常規(guī)農(nóng)業(yè)耕作模式和糧豬結(jié)構(gòu)沒有從根本上突破，傳統(tǒng)的、零散的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)仍占相當(dāng)大的比重，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的起點(diǎn)不高，往往只在調(diào)整面積上做文章，還沒有跳出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的圈子，產(chǎn)品趨同、產(chǎn)業(yè)趨同，產(chǎn)品科技含量低，大路貨多，精品名品少，產(chǎn)品市場(chǎng)占有率低。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害的能力弱。在第二、三產(chǎn)業(yè)中，縣域工業(yè)發(fā)展水平低和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快。

6.發(fā)展后勁不足

近年來由于許多縣財(cái)政困難，吃飯難保，根本無力進(jìn)行生產(chǎn)投入。農(nóng)民由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)，生產(chǎn)積極性嚴(yán)重受挫，投入積極性下降。縣辦工商企業(yè)和個(gè)體工商戶大多也因進(jìn)入買方市場(chǎng)后投資回報(bào)率低、經(jīng)營(yíng)困難而無力擴(kuò)大規(guī)模。國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策以來，縣域經(jīng)濟(jì)雖然爭(zhēng)取到了一些有限的國(guó)債投資，但主要用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，農(nóng)民投資主要用于改善住房條件，而這些投資很難直接創(chuàng)造稅收和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在新增的投資中用于縣域工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)改造的資金十分有限，2000年縣域經(jīng)濟(jì)全社會(huì)固定投資占全省比重由1995年的55%下降到49.5%。除投入不足外，大部分地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)沒有形成本地的支柱產(chǎn)業(yè)、拳頭產(chǎn)品，沒有大企業(yè)、大項(xiàng)目支持縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力。

二、湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策

1.克服行政區(qū)劃的制約

目前我國(guó)大部分地區(qū)實(shí)行的是“市帶縣“的管理體制。為了發(fā)揮城市帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，浙江、湖北、江蘇等地紛紛實(shí)行了省直管縣財(cái)政就是一次探索。這種體制在推動(dòng)我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的過程當(dāng)中發(fā)揮了很大的作用。目前湖南的行政體制還存在不少一些問題，比如：一些地區(qū)出現(xiàn)了“小馬拉大車”現(xiàn)象，中心城市的帶動(dòng)作用不夠，而有些地區(qū)地級(jí)市對(duì)下屬縣域的財(cái)政剝削過重，嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，湖南有必要出臺(tái)對(duì)縣（市）下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的配套政策。要結(jié)合《行政許可法》的實(shí)施，改革經(jīng)濟(jì)管理體制，使縣（市）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的責(zé)、權(quán)相統(tǒng)一。要徹底改變縣級(jí)政府的“有限權(quán)力政府”、“無限責(zé)任政府”的形象。要按照責(zé)權(quán)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的原則，下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。除對(duì)國(guó)債項(xiàng)目、省級(jí)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目、統(tǒng)借統(tǒng)還國(guó)外貸款項(xiàng)目，以及跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、關(guān)系公共安全和國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目需要省政府繼續(xù)實(shí)行審查批準(zhǔn)制外，其它項(xiàng)目不再審批。凡省下放給省轄市的，除國(guó)家另有明確規(guī)定外，一律下放到縣（市）。

2.應(yīng)率先徹底取消縣級(jí)城市的戶口限制，允許農(nóng)村人口自由流動(dòng)

目前嚴(yán)格的二元分割的戶籍制度已經(jīng)成為了城鄉(xiāng)之間的壁壘，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。不可否認(rèn)戶籍管理制度有其積極的意義，使中國(guó)在城市化的過程中避免了大量的城市貧民窟和城市貧困現(xiàn)象。但是它人為地阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。同時(shí)社會(huì)保障制度、土地制度等都在一定程度上制約著城鄉(xiāng)一體化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，城市化進(jìn)程的進(jìn)一步深化，政府應(yīng)積極采取相應(yīng)措施來改革不合理的制度，從而適應(yīng)湖南縣域經(jīng)濟(jì)和城市化的步伐。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，可持續(xù)發(fā)展不僅是人與資源和環(huán)境的關(guān)系，而且可持續(xù)發(fā)展賦予了人與社會(huì)新的內(nèi)涵。實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，不僅處理好人與自然的關(guān)系，同時(shí)必須取消現(xiàn)行的戶籍制度，雖然現(xiàn)在各地已開始實(shí)踐，但力度不夠，所以應(yīng)不斷地開拓創(chuàng)新。

3.進(jìn)一步壯大縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力

將中央和省財(cái)政安排的支持縣鄉(xiāng)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付等資金直接撥付到縣市，提高省、市州建設(shè)資金用于縣鄉(xiāng)的比例。各部門依法依規(guī)收取的各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，在保證上交中央財(cái)政部分的基礎(chǔ)上，視情增加對(duì)縣市返還比例。適當(dāng)降低縣市所得稅省級(jí)留用的比例。建立財(cái)政增收激勵(lì)機(jī)制，省、市州對(duì)財(cái)政增收較快的縣市給予獎(jiǎng)勵(lì)。各縣市要大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，提高稅收在財(cái)政收入中的比重，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)。采取綜合措施，進(jìn)一步精簡(jiǎn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)縣鄉(xiāng)減人、減事、減支。全面推行部門預(yù)算、國(guó)庫（財(cái)政）集中支付和收支兩條線改革，規(guī)范、約束部門的收支行為，建立縣鄉(xiāng)公共財(cái)政制度。認(rèn)真清理核實(shí)債務(wù)，嚴(yán)禁新增負(fù)債，逐步化解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.科學(xué)規(guī)劃、逐步推進(jìn)、形成各具特色的小城市

要正確處理縣城定位和城市發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，定位是根本，規(guī)劃是基礎(chǔ)，特色是方向?？茖W(xué)的規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)縣城定位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，城市發(fā)展規(guī)劃要與城市定位相一致，體現(xiàn)定位特色?？h域經(jīng)濟(jì)都有自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃、逐步實(shí)施、持續(xù)受益。所以在準(zhǔn)確定位同時(shí)，要樹立科學(xué)規(guī)劃觀念，堅(jiān)持立意新、方案實(shí)、特色明顯！不僅要合理利用城市的土地空間資源，而且要保護(hù)好有關(guān)資源，保障城市的可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)決反對(duì)急功冒進(jìn)，模仿攀比，形成千城一面的現(xiàn)象。把縣城發(fā)展成各具特色的小城市。

5.完善縱橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制

首先是成立全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)全省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次是探索和完善省以下垂直管理部門地方黨委協(xié)管機(jī)制。第三是建立促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。建立各經(jīng)濟(jì)區(qū)域行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，每年舉行一次會(huì)議，研究決定區(qū)域合作重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作。建立各區(qū)域內(nèi)政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度，負(fù)責(zé)組織有關(guān)單位聯(lián)合編制推進(jìn)合作發(fā)展的專題計(jì)劃，并向年度行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議提交區(qū)域合作進(jìn)展情況報(bào)告與建議。在各市州發(fā)展與改革委員會(huì)設(shè)立區(qū)域合作的日常工作機(jī)構(gòu)。

6.積極推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)興縣

要發(fā)展好民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，一是要發(fā)展規(guī)模以上的民營(yíng)企業(yè)?，F(xiàn)在衡陽市各縣城的規(guī)模民營(yíng)企業(yè)較少，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)力普遍較弱。今后在發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中要注意解決這個(gè)問題。二是要幫助民營(yíng)企業(yè)解決資金、土地、人才信息的短缺問題。三是要優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。特別是要整肅吏治，徹底解決門難進(jìn)，臉難看，事難辦的衙門作風(fēng)。并且要從財(cái)力上想辦法解決政府公職人員工資的按時(shí)足額發(fā)放，從根本上解決亂收亂罰的問題。四是為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供全方位的服務(wù)，民營(yíng)企業(yè)需要什么服務(wù)，政府就要提供什么服務(wù)，而且要主動(dòng)服務(wù)，上門服務(wù)。

7．建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系和有效的激勵(lì)機(jī)制

為了加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)縣（市）領(lǐng)導(dǎo)干部要相應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，制定科學(xué)的考核體系（包括制定科學(xué)縣域經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系和考核辦法），把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展考評(píng)結(jié)果納入縣（市）領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容。對(duì)一定時(shí)期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的，書記與縣（市）長(zhǎng)要提拔重用；對(duì)實(shí)現(xiàn)不了目標(biāo)，一個(gè)任期內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)沒有起色的，不僅不能重用，還應(yīng)及時(shí)調(diào)整。建議省統(tǒng)計(jì)局、省財(cái)政廳、審計(jì)廳等部門每年要對(duì)全省各縣（市）GDP、人均GDP和財(cái)政收入等重要指標(biāo)進(jìn)行審核，并在一定范圍內(nèi)排名公布。對(duì)發(fā)展速度快、財(cái)政保障水平明顯提高的縣（市），給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

參考文獻(xiàn):

[1]趙國(guó)如:縣域經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005(2)

[2]盧榮善:解決中國(guó)“三農(nóng)”問題的大思路:工業(yè)化中心下移到縣域[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005(4).

[3]陳國(guó)明:發(fā)展民資經(jīng)濟(jì)是壯大縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2003(6)

[4]中國(guó)人民大學(xué).中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告.2005城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的中國(guó)“三農(nóng)”問題報(bào)告[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005