論我國(guó)政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性

[摘 要] 本文從公共受托責(zé)任的視角，從公共受托責(zé)任的內(nèi)在要求、我國(guó)政府公共部門(mén)的現(xiàn)實(shí)要求、國(guó)際形勢(shì)的推動(dòng)三個(gè)方面論述我國(guó)政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性，并對(duì)加強(qiáng)公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理提出了兩點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] 政府公共部門(mén) 財(cái)務(wù)管理 必要性

以公共利益最大化為目標(biāo)的非盈利的政府部門(mén)和非盈利組織，統(tǒng)稱(chēng)公共部門(mén)。政府公共部門(mén)承擔(dān)著全體社會(huì)成員的受托責(zé)任，掌握和運(yùn)用公共資源，行使公共權(quán)力，管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)。資源的籌集、分配、使用、管理等是政府公共部門(mén)的主要財(cái)務(wù)活動(dòng)。在民主社會(huì)中，受托責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)推動(dòng)了政府公共部門(mén)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的管理。本文擬從公共受托責(zé)任的視角，針對(duì)我國(guó)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，論證我國(guó)政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性。

一、關(guān)于公共受托責(zé)任

受托責(zé)任(accountability)是受托人在委托——受托關(guān)系中所負(fù)有的責(zé)任，它包括民主政府、公司治理以及社會(huì)秩序等方面的責(zé)任。當(dāng)受托責(zé)任關(guān)系建立以后，受托人應(yīng)以最大的善意、最有效的辦法嚴(yán)格按照當(dāng)事人的意志完成委托人所托付的義務(wù)。

按照現(xiàn)代民主政治的一般理論，國(guó)家權(quán)力的本源在于人民，在全體社會(huì)成員的授權(quán)下，政府行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，承擔(dān)向社會(huì)提供企業(yè)(或個(gè)人)不愿提供、不能提供和無(wú)力提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。由于公共產(chǎn)品和服務(wù)的廣泛性，政府也就對(duì)全體社會(huì)成員承擔(dān)了社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的受托責(zé)任。這種由公共權(quán)力的委托而產(chǎn)生的受托責(zé)任可稱(chēng)為“公共權(quán)力受托責(zé)任”。政府行使公共權(quán)力、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需要耗費(fèi)一定的資源，必須以一定的形式和程序?yàn)槠湫惺构矙?quán)力提供資源保障，在民主政治制度里，通常以公共預(yù)算的方式，進(jìn)一步授權(quán)政府通過(guò)征稅等渠道從社會(huì)公眾那里取得公共資源，并由此形成政府對(duì)公共資源的使用和管理的受托責(zé)任這可稱(chēng)為“公共資源受托責(zé)任”或“公共財(cái)務(wù)受托責(zé)任”。其中，公共權(quán)力受托責(zé)任是原生性和終極性的，而公共資源受托責(zé)任是派生性的，這兩者的有機(jī)組合就構(gòu)成通常所說(shuō)的“公共受托責(zé)任”。所以，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公共受托責(zé)任具有雙重性。政府公共受托責(zé)任實(shí)現(xiàn)的過(guò)程是，政府把從社會(huì)取得的公共資源，按照人民的意志“投入” 到社會(huì)需要的公共領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)“產(chǎn)出”、“成果”、“影響”幾個(gè)階段，最終實(shí)現(xiàn)政府因公共權(quán)力而承擔(dān)的受托責(zé)任。政府的受托責(zé)任即公共受托責(zé)任，通常被解釋為政府從事各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的義務(wù)，或者是“對(duì)資源或活動(dòng)從公眾那里轉(zhuǎn)移給政府當(dāng)局而應(yīng)負(fù)責(zé)任的一種轉(zhuǎn)換”(GASB，2002)。

二、我國(guó)政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性分析

1.公共受托責(zé)任的內(nèi)在要求

簡(jiǎn)單地說(shuō)，財(cái)務(wù)管理是對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的控制管理，以保證財(cái)務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī)，保證資源的有效運(yùn)用。對(duì)于政府公共部門(mén)而言，財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和目標(biāo)是依法履行籌集和使用公共資金，不斷提高公共資金效率，保全公共財(cái)產(chǎn)。

對(duì)于公共受托責(zé)任的委托方——社會(huì)公眾而言，他天然地、強(qiáng)烈地要求政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。在現(xiàn)代民主社會(huì)，社會(huì)公眾授予政府公共部門(mén)行使公共權(quán)力，目的是謀取公眾利益，任何有違公眾利益的舉措都是對(duì)公共受托責(zé)任的背離，財(cái)務(wù)管理的“合規(guī)性、效率性”是對(duì)公眾利益的重要保障。隨著社會(huì)公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，公眾對(duì)政府的要求也從“劃槳者”發(fā)展到“掌舵者”，公眾希望政府“花最少的錢(qián)辦最好的事”，政府公共部門(mén)不僅要“辦事”，而且要把“事辦好”，這些都要求政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

對(duì)于公共受托責(zé)任的代理方——政府公共部門(mén)而言，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理是其兌現(xiàn)政治承諾、履行受托責(zé)任的要求。政治家在競(jìng)選時(shí)發(fā)表政見(jiàn)，并許下利于公眾利益的承諾，經(jīng)社會(huì)公眾選舉產(chǎn)生并組閣政府。政治家為了實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)，兌現(xiàn)對(duì)公眾的承諾，他有動(dòng)機(jī)建立健全各方面機(jī)制，加強(qiáng)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理。但，另一方面，官僚也是理性的經(jīng)濟(jì)人，沒(méi)有責(zé)任、機(jī)制約束的情況下，為謀取私人利益，官僚利用公眾賦予的權(quán)力，極有動(dòng)機(jī)不當(dāng)籌集、使用、分配公共資金，破壞資源的有效使用，滋生腐敗，損壞公眾利益，這就更需要加強(qiáng)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理。

2.我國(guó)政府公共部門(mén)的現(xiàn)實(shí)要求

自1999年6月國(guó)家審計(jì)署首次向立法機(jī)關(guān)作審計(jì)報(bào)告以來(lái)，一大批中央部門(mén)的財(cái)務(wù)問(wèn)題一年一度地被公開(kāi)披露。2004年6月23日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上做了《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，這份報(bào)告翔實(shí)列舉了多個(gè)部委機(jī)關(guān)違法使用資金的事實(shí)，其數(shù)額之大、范圍之廣令人震驚，一場(chǎng)嚴(yán)查“亂管理、亂投資、違規(guī)挪用資金”的“審計(jì)風(fēng)暴”隨即席卷全國(guó)。隨后，審計(jì)署每年有計(jì)劃地對(duì)中央部門(mén)及其所屬單位進(jìn)行審計(jì)并發(fā)布審計(jì)報(bào)告。以2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)報(bào)告為例，2005年度共審計(jì)48個(gè)中央部門(mén)，同時(shí)延伸審計(jì)274個(gè)二級(jí)預(yù)算單位。審計(jì)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題55.1億元，其中2005年新發(fā)生的8.65億元，占15.7%;發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制不細(xì)化、批復(fù)不及時(shí)等預(yù)算及財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的問(wèn)題658.58億元，其中2005年新發(fā)生的345.39億元，占52.4%。審計(jì)還查出違法案件線(xiàn)索12件(涉案人員25人)，已移送司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)進(jìn)一步查處。中央部門(mén)本級(jí)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題有:9個(gè)部門(mén)通過(guò)多報(bào)本單位人數(shù)或以已完工程項(xiàng)目名義重復(fù)申報(bào)等多報(bào)多領(lǐng)財(cái)政資金1.76億元;18個(gè)部門(mén)擠占挪用財(cái)政資金和其他有專(zhuān)項(xiàng)用途的資金7.02億元，用于本單位辦公樓等基建項(xiàng)目及其他辦公開(kāi)支;7個(gè)部門(mén)采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉(zhuǎn)移資金，私存私放3.6億元;12個(gè)部門(mén)年初預(yù)算未細(xì)化到具體項(xiàng)目和單位285.31億元，造成10.37億元預(yù)算資金當(dāng)年無(wú)法使用。

綜上所述，目前我國(guó)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理存在著很多問(wèn)題:(1)預(yù)算約束軟化，導(dǎo)致大量公共資金游離于預(yù)算控制之外，造成預(yù)算外、制度外資金泛監(jiān)，使用效率差，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象普遍;(2)財(cái)務(wù)制度松弛、內(nèi)部控制不健全、疏于管理，導(dǎo)致政府官員職務(wù)犯罪飆升，國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失;(3)公共支出管理不嚴(yán)、控制不力，導(dǎo)致行政事業(yè)成本居高不下;(4)各級(jí)官員把時(shí)間和精力放在“爭(zhēng)項(xiàng)目”、“爭(zhēng)資金”上，忽略資金使用效率;(5)公共部門(mén)財(cái)務(wù)受托責(zé)任不明晰，財(cái)務(wù)行為不理性，公共行為短期化嚴(yán)重;(6)公共部門(mén)財(cái)務(wù)目標(biāo)錯(cuò)位，化公共利益為部門(mén)利益、單位利益甚至個(gè)人利益。我國(guó)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題極大地影響了公眾利益、背離公共受托責(zé)任，這些都迫切要求政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

3.國(guó)際形勢(shì)的推動(dòng)

上個(gè)世紀(jì)70年代，西方國(guó)家自奉行凱恩斯的功能財(cái)政、實(shí)施干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策后，各國(guó)政府管理受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，紛紛出現(xiàn)了政府失靈的現(xiàn)象，政府規(guī)模不斷擴(kuò)張、公共預(yù)算支出不斷膨脹，致使公共債務(wù)危機(jī)重重，社會(huì)福利水平下降，納稅人和社會(huì)公眾怨聲載道，并強(qiáng)烈呼吁將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，倡導(dǎo)用企業(yè)家精神改造政府，用商業(yè)管理理論、方法、技術(shù)強(qiáng)化公共部門(mén)管理，要求政府從傳統(tǒng)的“程序和規(guī)則驅(qū)動(dòng)”的績(jī)效型管理轉(zhuǎn)變，從而掀起了一場(chǎng)席卷全球的新公共管理(NPM)運(yùn)動(dòng)。1979年，英國(guó)首相撒切爾夫人推行激進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向的政府改革計(jì)劃;1980年，美國(guó)總統(tǒng)里根嘗試大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)人員、收縮職能、壓縮開(kāi)支，倡導(dǎo)公共部門(mén)私有化。我國(guó)政府也曾明確提出“降低行政成本”，表明我國(guó)政府對(duì)行政行為同樣也有了“算賬”的概念。

三、對(duì)我國(guó)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理的兩點(diǎn)建議

1.強(qiáng)化政府公共部門(mén)對(duì)社會(huì)公眾的受托責(zé)任意識(shí)，依法有效落實(shí)責(zé)任。社會(huì)公眾對(duì)政府公共部門(mén)授予權(quán)力，政府公共部門(mén)承擔(dān)責(zé)任，社會(huì)公眾還是政府公共部門(mén)，無(wú)論哪方缺乏受托責(zé)任意識(shí)，都會(huì)造成政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理的失效。社會(huì)公眾缺乏受托責(zé)任意識(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理的漠然，缺失對(duì)政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督效力，給政府公共部門(mén)財(cái)務(wù)活動(dòng)的違規(guī)違紀(jì)開(kāi)啟方便之門(mén);政府公共部門(mén)缺乏受托責(zé)任意識(shí)，在個(gè)人利益與社會(huì)公眾利益、局部利益與整體利益的抉擇時(shí)，往往不會(huì)把社會(huì)公眾利益放在首位。意識(shí)影響思維，制度約束行為。一方面要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，另一方面建立健全配套的責(zé)任機(jī)制，以提高公眾參與監(jiān)督的積極性，督促政府公共部門(mén)以公眾利益為首位，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

2.充分披露公共部門(mén)財(cái)務(wù)信息，加大透明度。責(zé)任機(jī)制因?yàn)橥该鞫炔粔?，無(wú)法達(dá)到其效果，就會(huì)產(chǎn)生腐敗問(wèn)題，RobertKlitgaard曾建立過(guò)這樣一個(gè)等式:腐敗=獨(dú)占+自由裁量權(quán)-責(zé)任。財(cái)務(wù)信息是社會(huì)公眾對(duì)政府公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的主要資料，財(cái)務(wù)信息的披露是加大透明度的主要手段。作為委托人，社會(huì)公眾有權(quán)力掌握代理人——政府公共部門(mén)的財(cái)務(wù)信息，政府公共部門(mén)也有義務(wù)披露財(cái)務(wù)信息，回應(yīng)受托人的知情權(quán)。在我國(guó)，政府信息長(zhǎng)期以來(lái)處于封閉、閑置或半封閉狀態(tài)，只有小部分信息是公開(kāi)的。公眾評(píng)價(jià)政府業(yè)績(jī)和受托責(zé)任所需要的數(shù)據(jù)中，有大量的報(bào)告、統(tǒng)計(jì)和分析數(shù)據(jù)沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布而僅以?xún)?nèi)部文件的形式出現(xiàn)，由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部掌握，這大大降低財(cái)政透明度，公眾無(wú)法對(duì)公共管理情況做出判斷。提高公共部門(mén)財(cái)務(wù)信息的供給質(zhì)量和供給數(shù)量，加大透明度，利于社會(huì)公眾實(shí)施對(duì)政府公共部門(mén)的監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步督促政府公共部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，保障政府公共部門(mén)落實(shí)受托責(zé)任。

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