地震災(zāi)害中的社會動員戰(zhàn)略研究

[摘 要] 面對大的自然災(zāi)害，單憑政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制，因此應(yīng)在政府為主導(dǎo)的前提下，最大限度地調(diào)動社會資源共同應(yīng)對危機(jī)是提高應(yīng)急管理效能的重要因素。去年5月12日汶川地震是考驗(yàn)面對重大突發(fā)公共事件舉國動員的應(yīng)急行動，其動員的領(lǐng)域、速度和范圍堪稱前所未有，也為我國災(zāi)害應(yīng)急救助體系積累了經(jīng)驗(yàn)。本文從戰(zhàn)略研究的角度，提出對社會動員進(jìn)行戰(zhàn)略管理的相關(guān)建議。

日本地震防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)特別強(qiáng)調(diào)互助自救的作用:“如果10萬災(zāi)民各自為戰(zhàn)或只是等待救援的話，10萬人都只是受害者。如果大家共救的話，10萬人就能發(fā)揮幾倍于10萬人的力量?！比ツ?.12汶川大地震之后，我們看到除了政府等行政職能部門在積極行動之外，許多民間組織，各地的志愿者，企業(yè)和個人都在積極承擔(dān)和履行自己的社會責(zé)任。這個社會責(zé)任系統(tǒng)應(yīng)該怎樣有效的發(fā)揮作用?這實(shí)際涉及到社會動員的戰(zhàn)略管理，應(yīng)當(dāng)是我們應(yīng)急管理研究的一個問題。

一、社會動員的必要性

社會動員這一概念引入公共領(lǐng)域是在1990年9月召開的聯(lián)合國世界兒童首腦會議上，認(rèn)為“社會動員是一項(xiàng)人民群眾廣泛參與，依靠自己的力量，實(shí)現(xiàn)特定的社會發(fā)展目標(biāo)的群眾性運(yùn)動，是一個尋求社會改革與發(fā)展的過程。”通過社會動員，人民群眾積極主動參與整個管理過程，包括確定社會需求，實(shí)施社會發(fā)展計(jì)劃，以及評價社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責(zé)任有限。在國家層面的突發(fā)公共事件面前，政府是主導(dǎo)力量，社會與廣大民眾則是主體力量，社會動員是使這兩支力量協(xié)同作戰(zhàn)、形成合力的橋梁與紐帶。 由于地震的發(fā)生具有突發(fā)性、不可預(yù)見性，會對習(xí)慣于常態(tài)環(huán)境的人們造成巨大的沖擊，往往會出現(xiàn)政府專業(yè)應(yīng)急人員不夠、乃至捉襟見肘的情況，因而應(yīng)對這類性質(zhì)的突發(fā)公共事件就離不開有效的社會動員。

動員必要的社會資源，有效的信息傳遞，爭取跨部門的合作，建立多學(xué)科的聯(lián)盟，是關(guān)系社會動員成敗的關(guān)鍵。比如這次應(yīng)對特大地震災(zāi)害，群眾團(tuán)體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和公民在災(zāi)害防御、緊急救援、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復(fù)重建等方面發(fā)揮了巨大的作用。

但社會動員是有計(jì)劃的，非中央集權(quán)的組織過程，不可能一蹴而就，需要持久的努力和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，必須引入并運(yùn)用戰(zhàn)略管理的概念和分析工具。

二、差異性的戰(zhàn)略管理

所謂戰(zhàn)略管理，就是對組織的活動和發(fā)展實(shí)行的總體性管理，是組織制定和實(shí)施戰(zhàn)略的一系列管理決策與行動。戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略計(jì)劃的兩個方面，并把戰(zhàn)略擴(kuò)大到包含戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略控制在內(nèi)的更大的范圍。如歐文·E·休斯認(rèn)為，“戰(zhàn)略管理更加綜合、完備，它不是僅僅制定出計(jì)劃，而是意在使計(jì)劃與組織的所有部門結(jié)合起來 。

各界的充分參與是社會動員的結(jié)果。但在地震災(zāi)害這樣的突發(fā)性公共危機(jī)事件中，始于企業(yè)戰(zhàn)略管理的概念和分析工具并不能簡單地引入和運(yùn)用，而是要考慮組織的差異因素，即在環(huán)境、使命、目標(biāo)、約束條件和運(yùn)作程序等方面的差異。在選擇動員對象的時候，按照社會動員的實(shí)施途徑和步驟，要進(jìn)行不同的特征和需求分析，如考慮群眾和家庭、專業(yè)人員、社區(qū)輿論領(lǐng)袖等的差異性。

為不同的社會力量提供發(fā)揮作用的途徑和保障，美國的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國的應(yīng)急管理是由FEMA(聯(lián)邦應(yīng)急管理署)、聯(lián)邦部會、州政府、地方郡市、志愿義務(wù)組織、民間團(tuán)體、私人企業(yè)等組成，但FEMA強(qiáng)調(diào)全民的參與。政府在制定計(jì)劃、確定分工、提供資助和組織培訓(xùn)等方面都要將這些部門考慮在內(nèi)。在個人層面，F(xiàn)EMA特別加強(qiáng)個人對災(zāi)難的認(rèn)識，提供基本應(yīng)變常識、協(xié)助設(shè)計(jì)家庭應(yīng)變計(jì)劃、購買合適的災(zāi)難保險(洪水、地震等)，并呼吁災(zāi)變時對老弱病殘的協(xié)助等。在社會層面，建立完善的捐募系統(tǒng)，讓有心投入救災(zāi)賑災(zāi)的社會各階層人士可以方便地找到捐贈途徑，以有效匯集救災(zāi)資源，并將賑災(zāi)物資及時送達(dá)災(zāi)民手中，同時對救災(zāi)資源做最有效的統(tǒng)籌分配。

三、戰(zhàn)略管理的層次和任務(wù)

與企業(yè)戰(zhàn)略管理相仿，社會動員的戰(zhàn)略管理也可以分為組織層級戰(zhàn)略(Organize strategy)，事業(yè)層級戰(zhàn)略(Business level strategy)和運(yùn)營層級戰(zhàn)略(Operational strategy)。但社會資源參與地震災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)對和災(zāi)后重建帶有很高的公共性，因而這些組織的戰(zhàn)略管理是很獨(dú)特的。

社會動員的組織層級戰(zhàn)略就是研究和明確描述組織目標(biāo)、使命和發(fā)展方向，為組織確定在環(huán)境約束條件下的發(fā)展途徑、資源配置和激勵機(jī)制，因此在制定戰(zhàn)略和指導(dǎo)戰(zhàn)略實(shí)施的時候，必須認(rèn)識到社會不同組織的需求，如要分析單一業(yè)務(wù)類型組織如學(xué)校、慈善、法律援助等組織和多元業(yè)務(wù)類型組織如醫(yī)院、環(huán)保、社區(qū)等組織的特征和需求，尋找合適的合作與協(xié)作方式并引導(dǎo)其參與社會動員。國外政府往往通過制定應(yīng)急計(jì)劃、簽訂“互助協(xié)議”或者合同等形式，與社會動員的對象建立合作互助關(guān)系，明確雙方在應(yīng)急管理中的責(zé)任義務(wù)和工作分工。政府部門在制定計(jì)劃、財(cái)政撥款使用、建立應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)、組織培訓(xùn)演練時，都要將民間組織、社區(qū)組織、志愿者組織考慮在內(nèi)，納入到應(yīng)急管理框架系統(tǒng)之中。

事業(yè)層級戰(zhàn)略就是在組織戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，為具體的項(xiàng)目進(jìn)行有效率的資源配置，最大限度地進(jìn)行社會動員。也就是說社會動員的各個主體，根據(jù)責(zé)任分工做好防災(zāi)減災(zāi)工作，提供必要的人力物力智力支持，協(xié)助政府開展救災(zāi)工作或組織自救互救。如以市民和所在社區(qū)為單位組織民間自助救援團(tuán)體，建立民間社區(qū)危機(jī)聯(lián)防體系，并動員民間慈善團(tuán)體建立應(yīng)急管理社會網(wǎng)絡(luò)。積極動員各社會參與對象在平日里建設(shè)好安全可靠的聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，準(zhǔn)備好遠(yuǎn)程辦公的應(yīng)急方案，設(shè)計(jì)發(fā)布信息的溝通渠道;不僅要讓受眾知曉自己的網(wǎng)站網(wǎng)址或者熱線電話號碼，還要與政府、社區(qū)和重要的企事業(yè)單位建立暢通的溝通網(wǎng)絡(luò)。

運(yùn)營層級戰(zhàn)略主要考慮如何有效組合內(nèi)部資源來執(zhí)行組織層級戰(zhàn)略和事業(yè)層級戰(zhàn)略，其任務(wù)就是分解組織目標(biāo)，制定短期戰(zhàn)略計(jì)劃，有效率地保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如地震發(fā)生后，如何迅速合理地配置有關(guān)資源、資金、各種救災(zāi)物品(食品、生活用品、藥品、其他物品等)，并將它們迅速地運(yùn)送到指定的地點(diǎn)，這都需要制定具體的資源供給、專業(yè)人員的組織與培訓(xùn)、應(yīng)對危機(jī)資金的籌措與調(diào)度、專用物資的調(diào)配與管理等戰(zhàn)略。

四、社會動員存在的困境和缺陷

一是經(jīng)費(fèi)和資金來源。資金動員和籌資，是地震災(zāi)害社會動員的一個重要任務(wù)。許多非營利組織、民間慈善組織、志愿者組織、社區(qū)組織、公民自治組織都面臨資金的匱乏問題，資金不足是制約社會責(zé)任系統(tǒng)發(fā)揮管理作用的一個重要因素。一般來說，社會動員的籌資來源主要有個人、企業(yè)、政府和機(jī)構(gòu)四大類型，有效的社會動員，必須制定完善的資金籌集戰(zhàn)略，即通過對籌資環(huán)境和目標(biāo)對象的調(diào)研分析，以合適的策略進(jìn)行資金募集。

二是是法制規(guī)范的缺失，即法律制度提供的相關(guān)規(guī)范行為的導(dǎo)向。重視法律在應(yīng)急管理中的作用是西方國家的典型經(jīng)驗(yàn)。以美國為例，政府通過法律規(guī)范社會責(zé)任系統(tǒng)各主體職責(zé)并保證它們運(yùn)轉(zhuǎn)。美國的緊急狀態(tài)管理法對政府功能的定位是指揮系統(tǒng)、危機(jī)處理和全民動員，除此之外，對公共部門如警察消防、氣象、醫(yī)療和軍方也作了具體的規(guī)范。通過法律，既規(guī)范了政府和各責(zé)任系統(tǒng)的職能，又保證了秩序和機(jī)構(gòu)的自運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、結(jié)語

2008年6月8日國務(wù)院頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定，災(zāi)后恢復(fù)重建需遵循“六個結(jié)合”，其一即為堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合。這是對前一階段社會力量參與救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也為進(jìn)一步動員社會資源參與重建指明了方向。6月17日，中國紅十字基金會會召開“5·12災(zāi)后重建項(xiàng)目公開招標(biāo)”新聞發(fā)布會，宣布面向全國的民間公益組織和專業(yè)公益服務(wù)機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)，尋求項(xiàng)目合作。從6月17日至7月16日，基金會共收到 29個組織投標(biāo)申請的31個項(xiàng)目。

面對特大自然災(zāi)害，危機(jī)是沒有邊界的，受危機(jī)影響的是各種利害關(guān)系人。任何一個社會管理主體都不擁有充足的知識和資源來獨(dú)自解決一切問題，總的來說，有效的應(yīng)急管理需要整合各級政府、各種組織乃至于整個社會的力量，在地區(qū)、區(qū)域和國際間的協(xié)作的基礎(chǔ)上進(jìn)行，同時政府要注意處理好與這些團(tuán)體合作所產(chǎn)生的問題，從而全面提高危機(jī)管理的能力和效率。

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