我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的法律研究

[摘 要] 信用擔(dān)保是解決中小企業(yè)融資難的一種有效手段。我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系己初具規(guī)模，但尚不健全。本文從我國中小企業(yè)信用擔(dān)保實踐模式入手，指出了在建設(shè)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中存在的運行及立法方面的問題。針對這些問題，從法律視角給予了對策分析，提出了中小企業(yè)信用擔(dān)保單行立法的構(gòu)想，提出了完善我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的思路和對策。

[關(guān)鍵詞] 中小企業(yè) 信用擔(dān)保 法律

中小企業(yè)作為一個整體，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中具有重要的地位和作用，但是融資困難成為了制約中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸，而擔(dān)保困難又是瓶頸中的瓶頸。我國自20世紀(jì)90年代以來開始了對信用擔(dān)保、特別是中小企業(yè)信用擔(dān)保實踐的探索。擔(dān)保制度的產(chǎn)生是經(jīng)濟與法律互動的結(jié)果，然而由于法律制度的缺失及不完善阻礙了我國信用擔(dān)保體系的持續(xù)發(fā)展。完善信用擔(dān)保的相關(guān)法律法規(guī)，是擔(dān)?；顒拥靡越】甸_展的保證。

一、我國中小企業(yè)擔(dān)保試點的實踐模式

按照國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)[2000]59號的基本要求和《關(guān)于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》的基本框架，我國中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)建設(shè)的實踐模式，歸納起來包括政策性擔(dān)保、互助性擔(dān)保和商業(yè)性擔(dān)保等三種具體模式。

1.政策性擔(dān)保。中小企業(yè)政策性擔(dān)保機構(gòu)是社會化的中小企業(yè)發(fā)展促進體系的重要組成部分，也是建立政府促進中小企業(yè)發(fā)展的政策體系的重要基礎(chǔ)，是探索市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟全球化形勢下政府扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法。在中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中，中小企業(yè)政策性擔(dān)保機構(gòu)是核心，為政府間接支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性扶持機構(gòu)，屬非金融機構(gòu)，不得從事金融業(yè)務(wù)和財政信用，不以盈利為主要目的，設(shè)立具有法人實體資格的獨立擔(dān)保機構(gòu)(企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人)，實行市場化公開運作，接受政府機構(gòu)的監(jiān)管。中小企業(yè)政策性擔(dān)保機構(gòu)的資金來源有政府預(yù)算撥付、國有土地及資產(chǎn)劃撥、民間投資和社會募集等資本金以及政府信用擔(dān)保基金、再擔(dān)保準(zhǔn)備金、會員風(fēng)險保證金、國內(nèi)外捐贈等。

2.互助性擔(dān)保。中小企業(yè)互助性擔(dān)保機構(gòu)分布在我國城鄉(xiāng)社區(qū)，以中小企業(yè)為服務(wù)對象，從事中小企業(yè)直接擔(dān)保業(yè)務(wù)，是中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的基礎(chǔ)。中小企業(yè)互助性擔(dān)保機構(gòu)是中小企業(yè)為緩解自身貸款難而自發(fā)組建的擔(dān)保機構(gòu)，它以自我出資、自我服務(wù)、獨立法人、自擔(dān)風(fēng)險、不以盈利為主要目的和主要特征。中小企業(yè)互助性擔(dān)保機構(gòu)依據(jù)國家規(guī)定和協(xié)議約定可以享受中小企業(yè)政策性擔(dān)保機構(gòu)提供的再擔(dān)保服務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)。從未來發(fā)展情況看，互助性擔(dān)保機構(gòu)將有三個特點:一是每個擔(dān)保機構(gòu)的規(guī)模相對較小;二是與區(qū)縣級同業(yè)公會密切結(jié)合;三是通過向政策性擔(dān)保機構(gòu)申請再擔(dān)保來分散風(fēng)險。

3.商業(yè)性擔(dān)保。中小企業(yè)商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)起步較早，但是由于擔(dān)保風(fēng)險與擔(dān)保收益不成比例，所以，除個別幾個具有政府背景的國有商業(yè)性擔(dān)保公司之外，其他商業(yè)性擔(dān)保公司發(fā)展比較緩慢。商業(yè)性擔(dān)保公司以獨立法人、商業(yè)化運作、以盈利為目的和同時兼營投資等其他商業(yè)業(yè)務(wù)為特征，從事的中小企業(yè)直接擔(dān)保業(yè)務(wù)只是其業(yè)務(wù)之一。中小企業(yè)商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)依據(jù)國家規(guī)定和協(xié)議約定可以享受中小企業(yè)政策性擔(dān)保機構(gòu)提供的再擔(dān)保服務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)。

二、我國中小企業(yè)信用擔(dān)保運行中存在的問題

1.法律地位、行業(yè)屬性不明確

我國很多地方都已認(rèn)識到組建擔(dān)保機構(gòu)的必要性，并且有很多地方已經(jīng)組建了擔(dān)保機構(gòu)，但由于我國對此尚未建立相應(yīng)的法律法規(guī)，擔(dān)保機構(gòu)的行業(yè)屬性難以認(rèn)定，法律地位得不到確立。因此，擔(dān)保機構(gòu)在社會經(jīng)濟生活中的重要性和作用難以被人們認(rèn)識。如有的地方把擔(dān)保機構(gòu)當(dāng)作是政府部門的一個派出機構(gòu)，有的地方把它當(dāng)作僅僅是銀行的一種擴展業(yè)務(wù)的手段等等，而真正需要擔(dān)保的中小企業(yè)對它們也很少真正的了解。而多數(shù)銀行又將信用擔(dān)保機構(gòu)作為一般保證人看待，不大認(rèn)可專業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的信譽。

2.缺乏專門的法律規(guī)范

擔(dān)保行業(yè)是公認(rèn)的高風(fēng)險行業(yè)，如風(fēng)險控制不力、經(jīng)營不善，完全可能會發(fā)生資不抵債的現(xiàn)象而導(dǎo)致破產(chǎn)，從而危及銀行資產(chǎn)質(zhì)量，影響金融環(huán)境的穩(wěn)定。目前國內(nèi)還沒有一部專門的法律、法規(guī)規(guī)范和保護中小企業(yè)擔(dān)保行業(yè)，現(xiàn)行的規(guī)范基本上是國家各有關(guān)部門出臺的部門規(guī)章和地方政府根據(jù)有關(guān)政策自行制定的地方性法規(guī)。

3.《擔(dān)保法》保護力度不夠

《擔(dān)保法》的出臺，使擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展有了法律依據(jù)。中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的運作，在細(xì)節(jié)上有別于其他行業(yè)。就信用擔(dān)?；顒觼碇v，到目前為止，只有《擔(dān)保法》及最高人民法院的司法解釋作為信用擔(dān)保活動的一般規(guī)范，但《擔(dān)保法》及其司法解釋只是擔(dān)保行為法，組織機構(gòu)、運作方式、經(jīng)營范圍、行業(yè)監(jiān)管、法律責(zé)任等組織法內(nèi)容不作規(guī)定，造成信用擔(dān)保機構(gòu)身份模糊，中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的主體資格、業(yè)務(wù)規(guī)則、監(jiān)督管理、財務(wù)制度等內(nèi)容，仍由政策調(diào)整或企業(yè)自我規(guī)范?！稉?dān)保法》的滯后性表現(xiàn)日益突出，其對擔(dān)保行業(yè)的保護力度明顯跟不上擔(dān)保體系的迅速發(fā)展。另外全國人大常委會制定的《中小企業(yè)促進法》其中有關(guān)于中小企業(yè)信用擔(dān)保的內(nèi)容規(guī)定也極其的簡略，僅具有指導(dǎo)的意義難以有效的操作。

4.配套法律法規(guī)矛盾突出

目前，國家對擔(dān)保行業(yè)的主管部門還沒有做出明確規(guī)定，事實上圍繞著對擔(dān)保機構(gòu)的管理并行著三個主要部門，即國家經(jīng)貿(mào)委、財政部和中國人民銀行。國家經(jīng)貿(mào)委中小司主管中小企業(yè)，對承擔(dān)信用中介服務(wù)的擔(dān)保機構(gòu)極為重視，將其作為主要部分來抓，制定了一系列擔(dān)保行業(yè)規(guī)范。財政部是擔(dān)保機構(gòu)資金來源和財政扶持政策的制定者，也是擔(dān)保機構(gòu)主管部門之一。中國人民銀行出于執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策、維護金融債權(quán)的安全考慮，也在制定規(guī)范擔(dān)保機構(gòu)資信管理、風(fēng)險控制等方面的制度。三方管理部門紛紛從各自角度制定擔(dān)保行業(yè)的管理制度?；靵y的法規(guī)，擔(dān)保行業(yè)主管部門的模糊，導(dǎo)致信用擔(dān)保機構(gòu)的法律地位不明確，處于多頭管理和放任自流的矛盾之中。因各自角度和利益目標(biāo)的不同，管理部門之間的磨擦、責(zé)任推托現(xiàn)象在所難免，這些均不利于形成完整、規(guī)范、超越部門利益的行業(yè)準(zhǔn)則。

三、完善我國中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的法律對策

1.設(shè)立全國性的統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)

世界上許多發(fā)達國家對于中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)有完善的監(jiān)管制度。而我國以省市設(shè)立由經(jīng)貿(mào)委會同財政、人民銀行、工商行政管理及商業(yè)銀行等部門組成的中小企業(yè)信用擔(dān)保監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)和機構(gòu)的監(jiān)督管理，但卻來對該監(jiān)督管理委員會的職責(zé)、權(quán)限范圍、監(jiān)管程序做具體規(guī)定，難以真正起到監(jiān)管作用。

鑒于我國中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)監(jiān)管混亂的現(xiàn)狀，參考國外立法經(jīng)驗，我國可以適時在中央單獨設(shè)立或者在中央部門內(nèi)部單獨設(shè)立一個全國性的監(jiān)督管理機關(guān)，對中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管，避免多頭管理，同時可以授權(quán)財政部門進行單項財務(wù)監(jiān)督。

2.建立擔(dān)保資金補償法律制度

擔(dān)保行業(yè)是高風(fēng)險行業(yè)，具有政策性非金融機構(gòu)性質(zhì)的信譽擔(dān)保機構(gòu)只靠收取少量擔(dān)保費，根本無力維持擔(dān)保機構(gòu)的生存和發(fā)展。如果沒有穩(wěn)定的資金注入機制，其規(guī)模將日益萎縮。

我國要建立健全中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，也必須有良好的資金補償法律制度。中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)具備充足的資金實力和較高的識別防范風(fēng)險能力是與銀行合作的基礎(chǔ)。

3.建立科學(xué)的風(fēng)險內(nèi)部控制法律體系

世界各國信用擔(dān)保法為了防止風(fēng)險的發(fā)生，對信用擔(dān)保機構(gòu)在從事?lián)I(yè)務(wù)時，規(guī)定了一系列的風(fēng)險內(nèi)部控制法律制度。

我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實際情況，借鑒國外經(jīng)驗，盡快建立一套科學(xué)的擔(dān)保風(fēng)險內(nèi)部控制法律制度。首先，應(yīng)建立完善的信用調(diào)查法律制度，對審請擔(dān)保企業(yè)的資格條件進行嚴(yán)格的審查。應(yīng)當(dāng)在國家產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)上通過調(diào)查審核對申請擔(dān)保企業(yè)進行資信評級，對申請擔(dān)保企業(yè)的基礎(chǔ)素質(zhì)、經(jīng)營狀況、競爭優(yōu)勢、信譽狀況、發(fā)展前景、財務(wù)結(jié)構(gòu)與盈利能力，以及現(xiàn)金流量的定性和定量分析，然后根據(jù)評級結(jié)果選擇給予擔(dān)保的企業(yè)。其次，建立在保項目風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。主要是以貸款銀行建立的貸款風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)為基礎(chǔ)，對受保企業(yè)銀行賬戶的變化、財務(wù)狀況、人事變動及經(jīng)營管理等方面進行跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)并處理風(fēng)險。為避免受保企業(yè)濫用貸款擔(dān)保資金，可向其內(nèi)部派駐財務(wù)監(jiān)管人員，對其日常資金使用情況進行監(jiān)督。

4.健全與協(xié)作銀行共擔(dān)風(fēng)險的法律體系

中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的建立是為了分散銀行風(fēng)險，然而銀行對中小企業(yè)擴大融資也應(yīng)有義不容辭的責(zé)任。銀行是開展中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)的載體，加強中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)與銀行的協(xié)作和配合是搞好中小企業(yè)信用擔(dān)保工作的重要環(huán)節(jié)。為了避免中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)進行全額擔(dān)保，一方面國家要有相應(yīng)政策規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險;另一方面也有待于資本市場的發(fā)育。隨著金融體制改革的深化，資本市場由賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)化，銀行間的競爭加劇，擔(dān)保機構(gòu)與協(xié)作銀行共擔(dān)風(fēng)險才可以真正確立。而且隨著擔(dān)保主動權(quán)的逐步增加，商業(yè)銀行在風(fēng)險分擔(dān)、放大倍數(shù)和業(yè)務(wù)開展上會積極與信用擔(dān)保機構(gòu)合作，信用擔(dān)保機構(gòu)在協(xié)作銀行的選擇上則可以擴大自主性，擇優(yōu)合作。

5.完善再擔(dān)保法律

按照國家法律的規(guī)定，將已承保的擔(dān)保風(fēng)險按照一定的比例再次擔(dān)保，以分散和轉(zhuǎn)移已擔(dān)保的風(fēng)險，同時將已收取的擔(dān)保費按照再擔(dān)保的比例支付給再擔(dān)保機構(gòu)，由再擔(dān)保機構(gòu)來承擔(dān)這部分風(fēng)險，如果發(fā)生賠付，則由再擔(dān)保機構(gòu)按照與擔(dān)保機構(gòu)約定的方式和承擔(dān)再保險的比例予以賠償。再擔(dān)保是信用擔(dān)保體系中分散和轉(zhuǎn)移信用擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保風(fēng)險、提升擔(dān)保機構(gòu)信用、擴大擔(dān)保資源總量的重要保障方式。面對高風(fēng)險性的擔(dān)保行業(yè)，僅有擔(dān)保機構(gòu)的存在，其防范和規(guī)避風(fēng)險的能力還是有一定限度的。因此，各發(fā)達國家都建立了完善的再擔(dān)保體系。

我國的再擔(dān)保機構(gòu)以省市為基礎(chǔ)、國家為保障進行組建，以轄區(qū)內(nèi)信用擔(dān)保機構(gòu)為擔(dān)保對象，開展再擔(dān)保業(yè)務(wù)。然而由于我國中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)出資分散、資本金數(shù)量偏小、操作不夠規(guī)范和信用再擔(dān)保機構(gòu)還處于試點階段的實際情況，政府應(yīng)加大組建再擔(dān)保機構(gòu)的工作力度，逐步完善我國再擔(dān)保體系，并適時建立全國性中小企業(yè)信用再擔(dān)保機構(gòu)，以進一步轉(zhuǎn)移分散各級再擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險。同時，應(yīng)在有關(guān)法律中明確規(guī)定擔(dān)保機構(gòu)與再擔(dān)保機構(gòu)之間的責(zé)任分擔(dān)比例。

總之，中小企業(yè)信用擔(dān)保是一個專業(yè)性極強的高風(fēng)險行業(yè)，各種錯綜復(fù)雜因素的相互作用和影響，決定了其在運作過程中必然要面臨多種風(fēng)險。這些風(fēng)險不僅會影響我國擔(dān)保機構(gòu)的融資擔(dān)保能力，甚至?xí)＜靶庞脫?dān)保業(yè)的生存和發(fā)展。

我國的中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)起步較晚，抵抗風(fēng)險能力較弱，因此，正確認(rèn)識中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)在發(fā)展過程中存在的主要問題和缺陷，并探索構(gòu)建中小企業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險控制法律制度，對完善我國信用擔(dān)保體系具有十分重要的意義。

筆者認(rèn)為，改善我國中小企業(yè)信用擔(dān)保狀況不僅要依靠完善的法律制度，而且還要注重于中小企業(yè)社會文化以及人文觀念的培養(yǎng)，但這是一個長期、艱難、曲折的過程。就現(xiàn)階段而言，我國信用擔(dān)保體系的發(fā)展已經(jīng)處于一個非常重要的歷史時期，加強對中小企業(yè)信用擔(dān)保的立法和制度研究以及完善擔(dān)保行業(yè)的配套法律體系是必需的首要目標(biāo)。只有在構(gòu)建全社會信用擔(dān)保體系的法律環(huán)境下，才可以保證我國中小企業(yè)信用擔(dān)保的可持續(xù)發(fā)展。

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