經(jīng)濟效應視角下管理預算外資金探析

[摘要] 預算外資金作為一種財政性資金，其最終目的在于促進經(jīng)濟發(fā)展。我們對預算外資金的管理不應是無目的的、純粹的管理。本文從預算外資金的經(jīng)濟效應的角度，通過分析預算外資金的正經(jīng)濟效應，對預算外的純粹管理的經(jīng)濟影響，管好預算外，來嘗試解答經(jīng)濟效應視角下我們?yōu)楹味芾眍A算外的問題。

[關鍵詞] 經(jīng)濟效應預算外資金管理

一、引言

預算外資金指國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。

目前，關于預算外資金的研究已經(jīng)非常多，但筆者發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的研究中，我們談得最多的就是預算外管理，而在實踐中，強化預算外管理，乃至歸并預算外，甚至直截了當?shù)娜∠A算外的條例層出不窮。但筆者發(fā)現(xiàn)，我們給了預算外一系列先驗性的假設，在這些假設、批評的基礎上，我們產(chǎn)生了這樣的結論，預算外必須管住，管死，乃至消滅。但是事實上，筆者發(fā)現(xiàn)，我們給預算外的這些先驗性的假設并不成立。那么，我們就產(chǎn)生這樣的疑問:我們?yōu)槭裁匆芾恚瑑H僅因為他游離于中央的直接管理范圍嗎?我們管理最終究竟是為了達到什么樣的目的?難道僅僅是為管理而管理，為控制而控制么?筆者認為，對于預算外資金，我們不能為管理而管理，而應該回歸預算外資金的本質。

無論是預算外資金還是預算內(nèi)資金，事實上都是一種財政性資金。財政性資金歸根到底，其目的就在于管理國家，建設國家，放在今天，第一目的就是經(jīng)濟發(fā)展。因此，研究預算外資金管理應當回歸其經(jīng)濟效應上來。由此，本文將從預算外資金的經(jīng)濟效應的角度，嘗試解答我們?yōu)楹味芾眍A算外資金的問題。

二、預算外資金現(xiàn)狀

1.預算外資金是否迅速膨脹

對預算外資金，相關研究的第一個指責，也是其他批評的基礎就是規(guī)模巨大且迅速膨脹。有研究認為“20世紀80年代的分權化改革以前，預算外收入在我國財政收入中只占一個較小的比例，他還遠遠不足以影響國民經(jīng)濟的發(fā)展?！?、“1994年的分稅制不但無法緩和預算外收入的增長，反而使他如發(fā)酵般地膨脹起來”事實上，筆者發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的研究中，或將預算外迅速膨脹直接作為一個既定的結論應用，或選擇性的使用數(shù)據(jù)，例如比較1952年的7.8%(預算外資金占當年國家預算收入比重)1960年的20.6%，1987年的31%，1985年的83.3%，1992年的97.7%即認為認為預算外資金是處于迅速膨脹中的，然而，如果我們繼續(xù)比較下去，卻發(fā)現(xiàn)近十幾年并非如此。誠然，全國預算外收入2005年的5544.16億比之1986年的1737.31億，增長了3倍有余，但我們同時不能忽略了整個財政收入的增長。從全國預算外收入占財政收入比重上看，近十幾年有以下的發(fā)展趨勢:

很明顯，我們發(fā)現(xiàn)，在1992年以前，正如前述有關研究所述，預算外資金急劇膨脹，在1992年達到了高峰，甚至超過了財政收入。但1992年以后，預算外收入比重持續(xù)下降。由于1993年—1995年，1996年，1997年起預算外收支包括的范圍分別有了調(diào)整，我們單看具有可比性的1997年起的一段，可以看到，近十年全國預算外收入占財政收入比重平穩(wěn)、持續(xù)下降，從1997年的32.67%到2005年的17.52%下降了近一半。

由此可見，1994年分稅制改革后，預算外收入并沒有“如發(fā)酵般地膨脹起來”，相反，我們看到的是持續(xù)平穩(wěn)的下降，在近幾年更控制在了20%以下的水平。

2.預算外資金是否影響經(jīng)濟發(fā)展

對預算外資金迅速膨脹的批評只是一個基礎，我們進一步將預算外資金放到經(jīng)濟發(fā)展的范疇內(nèi)。關于預算外對經(jīng)濟發(fā)展的長期影響，普遍的觀點是:鑒于政府預算外非稅收入在調(diào)節(jié)和使用方向上與預算內(nèi)資金嚴重脫節(jié)，大大削弱了國家的宏觀調(diào)控能力，對經(jīng)濟增長負面作用大于正面作用。然而，在這里，筆者發(fā)現(xiàn)了一個先驗的假設:預算內(nèi)資金對經(jīng)濟發(fā)展有正面作用，與預算內(nèi)資金不同步的必然對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生消極影響。于是，下文我們用一個實證研究來看預算內(nèi)資金與預算外資金對經(jīng)濟增長究竟有何影響。

關于現(xiàn)實中預算外資金對經(jīng)濟的影響，已經(jīng)有學者做了實證研究。他們通過構造一個VAR模型，從支出的角度探求了政府預算外非稅收入、政府購買、政府公共投資對經(jīng)濟增長的長期效應，以及經(jīng)濟總量(GDP)對上述變量發(fā)生單位變化的脈沖響應。我們主要來看三個變量:經(jīng)濟總量(GDP)、預算外支出(YWZ)、以預算內(nèi)資金為代理變量的政府基建支出(TR)。

實驗表明:“GDP對YWZ的一個脈沖響應為正，經(jīng)過三個時期影響減弱，這說明預算外非稅支出的一個單位變化對GDP有正沖擊，TR的單位變化對GDP沒有明顯大的沖擊?！薄皬膶DP增長率的解釋能力來看，YWZ和TR分別解釋了GDP增長率的3.3%和1.5%。預算外非稅支出對經(jīng)濟的解釋能力雖然不大，但從長期講其對GDP增長的解釋能力大于其他預算內(nèi)公共支出?！?/p>

由此可見，前述現(xiàn)有研究的先驗性假設是不存在的。預算外資金對經(jīng)濟發(fā)展有積極的效應，而且這一效應會持續(xù)幾個時期。同時，我們還看到，在拉動經(jīng)濟方面，預算外資金甚至比預算內(nèi)資金發(fā)揮更大的作用。這是由于預算內(nèi)收入主要是稅收，而大部分稅收會對市場價格體系造成扭曲，從而產(chǎn)生稅收負擔損失，相反，預算外資金主要是收費，并不需要以效率為代價來換取收入。

綜上所述，對預算外資金增長趨勢的錯誤判斷導致了對預算外資金問題的嚴重性和對控制的必要性的過分夸大;而對預算內(nèi)資金和預算外資金的經(jīng)濟效應的錯誤評判導致了一味的取消、歸并預算外。理論和實踐的誤差正源于我們沒有想明白一個問題——為何而管理?事實上，預算外資金并非如脫韁野馬般完全不可控的，而同時，預算外資金有較預算內(nèi)資金更強的正經(jīng)濟效應。因此，預算外資金需要管理，但需要的不是無目的的，一味的管住、管死的管理。而當前無目的的，為管理而管理的思想?yún)s恰恰使我們看不到這點。

三、經(jīng)濟效應視角下如何管好預算外資金

一方面，我們看到預算外資金比之預算內(nèi)資金，對經(jīng)濟有更大的正效應，取消預算外在當前并不可行，相反，正確引導預算外將有利與經(jīng)濟發(fā)展;另一方面，分稅制改革的實踐告訴我們，無目的的、為管理而管理的管理不但損害了經(jīng)濟的增長和穩(wěn)定，更把地方政府推向了制度外。由此可見，管理預算外資金不是無目的的，不是為管理而管理的，管理預算外資金是為了發(fā)揮其對經(jīng)濟的正效應。要發(fā)揮預算外資金對經(jīng)濟的正效應，預算外管理說能做而且應該做的就是引導預算外資金的正確使用。

從上圖我們可以很明顯的觀察到兩個問題。

首先，行政性的收支包括行政事業(yè)費支出和行政事業(yè)性收費都占據(jù)了預算外收支的絕大部分，行政事業(yè)費支出比重與基本建設支出比重這兩個支出項目比重的對比更顯著的反映了這一問題。行政事業(yè)費支出比重從低于基本建設支出比重的32.68%一路攀升到超過70%的73.75%，增長了一倍有余。而相反基本建設支出從38.83%一路下挫到6.61%，并長期保持在7%以下，下降了6倍。

其次，我們改發(fā)現(xiàn)，近十年，行政事業(yè)性收費占預算外收入比重一直在70%的高位徘徊，沒有大的變動。行政性收支膨脹的主要是支出部分從2004年起，行政事業(yè)費支出甚至超過了行政事業(yè)性收入，而且，我們還必須考慮隱性的行政事業(yè)費支出問題。在實際中，轉嫁行政事業(yè)費支出的現(xiàn)象時有發(fā)生。

我們知道，政府的財政支出從某種角度來劃分，可以劃分為生產(chǎn)性支出和消費性支出，前者是旨在促進經(jīng)濟的支出，后知也就是所謂的“吃飯財政”，是消費性的，維持政府運轉的支出。從上文所述我們發(fā)現(xiàn)，代表生產(chǎn)性支出的基本建設支出比重大幅下降，而下降的部分恰恰轉移到代表消費性支出的行政事業(yè)費支出。預算外資金已經(jīng)成為地方基礎設施建設和其他發(fā)展支出投資融資中的一個重要資金來源。大部分預算外資金被轉移到消費領域，不僅僅降低了預算外資金對經(jīng)濟的影響力，減弱了預算外資金對經(jīng)濟的正效應，而且也為尋租創(chuàng)造了空間，使社會團體和個人非理性消費擴大?？梢娨芎妙A算外，就必須引導預算外資金的使用重歸生產(chǎn)性支出，因此，我們要解決的有兩個問題，第一個是減少消費性的行政管理費支出，第二個是引導預算外資金生產(chǎn)性支出正確使用。

首先，預算外支出中行政事業(yè)費支出不僅比重迅速膨脹，而且壓縮困難。其原因源于兩方面，其一是機構重疊、政事不分，導致了財政不得不擔負著巨大的隊伍的支出，如此，行政事業(yè)費支出當然壓縮不下來。當前，在政府機構設置上，自上而下層層設置，搞所謂的上下對口，造成了大量的非必需的機構、部門，精簡機構勢在必行;在政事分離上，當前，歷史遺留下了相當多的與政府掛鉤的事業(yè)單位，事實上，這些事業(yè)單位的相當大一部分并非無法離開財政支撐，甚至理應離開財政支撐，對這部分事業(yè)單位應當將他們與財政之間的鎖鏈斬斷，讓他們參與到市場的競爭中。其二是行政事業(yè)費開支的范圍和標準上。對于這一問題，普遍的觀點是認為行政管理費支出也要作“零基預算”，要對過去的“基數(shù)法”進行改革，推行“零基預算”法。但在我國的實踐中，“零基預算”也存在不少問題、有研究表明某省的零基預算主要運用于專項經(jīng)費，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費事實上是在零基預算的過程之外決定的。而即使在實行零基預算的項目上，也存在重重阻礙。據(jù)凱頓和瓦爾達沃夫斯基研究表明，發(fā)展中國家實際上是無法做真正意義的預算的，存在的只是“重復預算”?？梢姡唵蔚囊M“零基預算”難免“水土不服”，創(chuàng)新一種規(guī)范行政事業(yè)費開支范圍和標準的方法成了當務之急。

其二是如何引導預算外資金中生產(chǎn)性支出的正確使用，切實發(fā)揮預算外資金的積極的經(jīng)濟效應。減少消費性的行政事業(yè)費支出，讓預算外資金重歸生產(chǎn)性支出并不就此結束，相反，這僅僅是一個開始。當前，預算外資金的管理過于追求短期利益，事實上，不僅僅是預算外，我們的整個財政都存在短期傾向的問題，年度預算本身就是一個短期的目標，預算外資金的管理同樣如此。在近期的研究和實踐中，我們常聽到這樣一個詞——“績效預算”?？冃ьA算的核心理念是根據(jù)項目的預期績效來分配預算資金?？冃ьA算主要針對的是預算內(nèi)，但我們在預算外資金的管理中，也應當引入這種績效的觀念。我們不能僅僅看某個方向投入了多少資金，更要看這些投入產(chǎn)生了多少產(chǎn)出，同時，我們要克服短期化的傾向，不僅僅要有單個項目的績效管理，更要建立起短期、中期、長期的績效系統(tǒng)。

四、結語

當前，我國的財政基本上可以分為三大塊:預算內(nèi)、預算外、制度外。預算外資金作為一個極具中國特殊的財政概念，如何管理，我們沒有任何的來自西方的經(jīng)驗可以借鑒。正因為如此，我們對預算外的管理更應當慎之又慎。一句簡單的取消預算外是解決不了任何問題的，他帶來的只能是管理外、強化管理、新的管理外、再強化管理……陷入這樣的怪圈，我們也就只能看到一個疲于奔赴的消防隊長的形象了。無目的的純粹管理解決不了問題，那么，我們就應當冷靜下來，回歸到管理問題的最開始——為何而管理。無論是預算內(nèi)、預算外還是制度外，作為財政性資金，其目的都在于管理國家，促進經(jīng)濟，因而，預算外的管理也應始終圍繞經(jīng)濟這一中心，對預算外的管理不是無目的的，不是為了管理而管理的，對預算外的管理最終要回到發(fā)揮預算外的積極經(jīng)濟效應上來。

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