當前經(jīng)濟形勢下的財政政策取向

[摘要] 美國的次貸“颶風”，引發(fā)了國際性金融危機，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正面臨著復雜而嚴峻的形勢。對國內外經(jīng)濟形勢作出判斷與預測，并在立足國內外實際的基礎上做出科學的財政政策決策，是當前擺在我們面前的一項重大任務。

[關鍵詞] 經(jīng)濟形勢財政政策取向

一、對國內外經(jīng)濟形勢的基本判斷

從國際角度看，當前的金融危機對各主要經(jīng)濟體都造成了不可低估的沖擊。受其影響，世界經(jīng)濟已開始告別“高增長、低通脹、貿易流量大幅增長”的黃金時期，經(jīng)濟增長減速、就業(yè)壓力加大與貿易保護抬頭使世界各國步入“多事之秋”。根據(jù)IMF 在10月份發(fā)布的最新國際經(jīng)濟展望，2008年，全球經(jīng)濟增長將從 2007年的5%降到3.9%，2009年進一步降到3%。美國2008年第三季度GDP增長-0.3%，剔除貿易的貢獻，內需增長率是-1.43%，個人消費、房地產(chǎn)投資，以及企業(yè)設備投資等降幅都比較大。與美國相似，歐盟經(jīng)濟前景堪憂，日本經(jīng)濟也是內憂外患，新興市場經(jīng)濟體增長明顯放緩。俄羅斯2008年12月最新公布的數(shù)據(jù)顯示，全國正式登記的失業(yè)人數(shù)達130萬人，實際失業(yè)人數(shù)可能高達460萬人，而且拖欠工資現(xiàn)象也很嚴重。綜合來看，由于國際金融危機仍在蔓延，以及世界經(jīng)濟難以在短期內扭轉結構性失衡，全球經(jīng)濟開始走向衰退，各主要經(jīng)濟體的生存與發(fā)展空間被大為擠壓?？陀^地講，這次國際金融危機的影響遠大于十年前的亞洲金融危機，任何一個開放的經(jīng)濟體都不可能置身其外。

從國內角度看，由于我國加入世界貿易組織后已經(jīng)成為一個高度開放的經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展的外貿依存度遠高于美國、日本等發(fā)達國家，制造業(yè)規(guī)模巨大但處于國際分工鏈條的低端等，使得我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。出口企業(yè)困難、制造業(yè)產(chǎn)能過剩致使經(jīng)濟發(fā)展減速、失業(yè)率上升，加之近十年來形成的主要經(jīng)濟增長點(樓市、車市)形勢也不容樂觀，迫切需要政府與市場積極主動應對，共克時艱。

一個經(jīng)濟體如何以及何時走出危機或困境，取決于兩方面因素:一是財政政策要是否針對經(jīng)濟結構中的不同特點對癥下藥，二是自身“機體”的綜合素質。應該說，與十年前相比，我們在這兩個方面都取得了長足的進步，尤其是成功應對亞洲金融危機為我們積累了寶貴的經(jīng)驗，國有銀行體系改革取得了歷史性進步，市場經(jīng)濟的基本框架初步建成等，為我們成功應對此次危機奠定了堅實的基礎。

二、財政政策的詮釋

財政政策是指一國政府為實現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟目標而調整財政收支規(guī)模和收支平衡的指導原則及其相應的措施。財政政策貫穿于財政工作的全過程，體現(xiàn)在收入、支出、預算平衡和國家債務等各個方面。因此，財政政策是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策和國債政策等構成的一個完整的政策體系。

在市場經(jīng)濟條件下財政功能的正常發(fā)揮，主要取決于財政政策的適當運用。財政政策運用得當，就可以保證經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展，財政政策運用失當，也會引起經(jīng)濟的失衡和波動。

宏觀財政政策一般分為擴張性的政策和緊縮性政策兩類。前者實施的背景是社會總需求嚴重不足，后者實施的背景則是總需求過旺。理論上說，無論是擴張的還是緊縮的財政政策，都是為促進總供求平衡和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展服務的，因此，它們也都具有積極的意義。我國的積極財政政策是在我國特定的經(jīng)濟發(fā)展背景下采取的特定政策。究其主要性質看，應該與擴張性政策屬于同一類型。也就是指通過財政分配活動來增加和刺激社會總需求。

三、我國財政政策取向需要考慮的主要問題

財政政策是政府宏觀調控的重要工具之一。各級政府和政策制定者能夠對當前我國與世界的政治經(jīng)濟大環(huán)境的急劇變化進行清醒的判斷，即對所謂的“戰(zhàn)略機遇期已經(jīng)部分消失”有充分認識。在政策決策時，應具備國際視野，又要立足于我國實際，兼顧近期與中長期的不同需要，充分發(fā)揮與調動各方面的積極性，實現(xiàn)各項調控目標。積極財政政策不能簡單等同于擴張性財政政策。凱恩斯主義的財政政策背景是發(fā)達國家，而我國是一個發(fā)展中的大國、還沒有進入準發(fā)達國家的行列，簡言之，此輪積極財政政策決策至少需要考慮以下四方面的問題。

1.美國何時能走出危機

金融危機對美國已不是新鮮事。美國數(shù)十次金融危機縱向聯(lián)系起來呈現(xiàn)出一個共同的趨勢，即經(jīng)濟周期微波化，經(jīng)濟周期波動變得越來越平緩。這主要是因為所得稅自動穩(wěn)定器作用的加強、社會保障功能的發(fā)揮就業(yè)結構的高級化、信息技術的廣泛應用、經(jīng)濟預測能力的提高、新興市場國家的發(fā)展、生產(chǎn)的全球化以及成熟的政府政策等因素，使得許多傳統(tǒng)的金融和經(jīng)濟風險被淡化與減弱。從這個意義上講，美國整體的資本化、金融化與反危機能力因金融危機而逐步得到增強?；诖?，金融危機不可能一直惡化下去但也很難走出“V”型反轉之路，最大的可能是“L”型曲線，底部時間的長短取決于美國尋找到下一個新“泡沫”的時間長短。從美國當前的現(xiàn)實狀況來看，房地產(chǎn)市場難以在短期內復蘇，新能源、生物產(chǎn)業(yè)的鼎盛也尚需時日。這時，比較理性的選擇是“以時間換空間”，在趨于狹窄的發(fā)展空間中可能發(fā)生的國際博弈與全方位競爭勢必會愈演愈烈，我國經(jīng)濟社會面臨的外部環(huán)境仍然具有很大的不確定性，外部競爭壓力也更趨強烈，對此我們要有充分的思想準備。

2.積極財政政策要有長遠打算

1998年2月，針對亞洲金融危機蔓延之勢，黨中央國務院提出實施積極的財政政策，一直持續(xù)到2004年，我國經(jīng)濟才開始進入新一輪的上升周期。7年間，除減稅、收入分配、非稅收入等政策調控以外，中央財政累計發(fā)行長期建設國債9100億元，安排國債項目資金8643億元，拉動銀行貸款和各方面配套資金等逾2萬億元。主要投向農(nóng)林水利和生態(tài)建設、交通通信、城市技術進步、產(chǎn)業(yè)升級和農(nóng)網(wǎng)改造，以及教育、文化、衛(wèi)生、旅游等基礎設施建設，較好地兼顧了城鄉(xiāng)、區(qū)域與經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展，比較妥當?shù)靥幚砹硕唐诶щy與中長期發(fā)展之間的關系。當前，我們面臨的考驗比上一輪金融危機更嚴重，出口、消費與企業(yè)投資都受到明顯削弱，培育與發(fā)展除房地產(chǎn)和汽車市場之外的新的經(jīng)濟增長點也不是短期內可以做到的。此輪積極財政政策究竟要實行多久，恐怕不是兩三年的事，我們要有長期“作戰(zhàn)”的準備。

3.我國財政的回旋余地有多大

當前，全社會都在熱議“4 萬億元投資”之事，除此之外還有擴大消費與促進出口等一系列措施，所有政策的核心無非是減收增支。財政收入首先要保吃飯與穩(wěn)定，其次才是建設與發(fā)展。從名義上看，我們仍具備一定的發(fā)展空間，財政風險也處于可控狀態(tài)之中，但從現(xiàn)實進一步深入考察，已存在的基層財政困難、多種變相的地方政府負債以及其他隱性的資金缺口等因素，縮小了我國財政的壓力承載空間。我們必須跳出常規(guī)思維，求變圖新。要點在于:一是將現(xiàn)有的財力用在刀刃上，務求取得實效;二是千方百計地撬動社會資本;三是大力挖掘潛在財源，壯大財政基礎;四是進一步完善財政體制與制度，調動各方面的積極性與主動性;五是謹慎對待地方政府發(fā)債問題，絕對不能一哄而上。

4.全面準確地理解財政政策的內涵

在大多數(shù)人的觀念中，財政就是“收收支支”，這是一種非常狹隘的財政觀。實際上，財政是治國理政的基礎，“收收支支”只是外在表現(xiàn)。各級政府各部門的決策都包含著財政要素，其行為舉措也在一定程度上制約著最終的財政績效。因此，我們應該樹立大理財觀，即政府財政管理每個機構與個人都有責任，而且要借助法律與制度予以貫徹和落實，并基于此實現(xiàn)業(yè)務管理創(chuàng)新與財政的良性循環(huán)。如果不具備這一視野或理念，很可能帶來不可估量的困難或損失。

綜合上述四方面考慮，面對國際經(jīng)濟環(huán)境與國內經(jīng)濟形勢的變化，我們應有長期準備與長遠打算，對于由此給財政帶來的壓力需要通過多種渠道予以化解。讓政府有效發(fā)揮作用，讓各部門各單位有效發(fā)揮作用，讓市場有效發(fā)揮作用，是此輪積極財政政策的核心之所在。

四、當前形勢下的財政政策取向分析

一場波及全球的金融海嘯和經(jīng)濟衰退與我們不期而遇。世界經(jīng)濟增速的減緩、下降、倒退，國外市場的急劇萎縮，使我國出口貿易的強勁勢頭難以為繼，這些衰退狀況已經(jīng)非?，F(xiàn)實地告訴中國人:“戰(zhàn)略機遇期”已經(jīng)部分成為過去，中國可以借助的世界經(jīng)濟發(fā)展的“快車道”也基本走到了終點。這一局面的形成，既有周期性原因，也有結構性原因;既有國際影響，也有國內因素，是綜合因素疊加的結果。因此，實施相機抉擇的財政政策，發(fā)揮財政杠桿對經(jīng)濟的拉動作用勢在必行。

1.適時適度有針對性地擴大政府投資，對沖經(jīng)濟“發(fā)動機”的減速

20 世紀90年代初期，美國陷入經(jīng)濟衰退，克林頓政府采取了供給與需求并重的結構性財政政策?？肆诸D簽署了削減赤字的法案，在減少政府開支的同時，增加了對交通、通訊為主的基礎設施投資，撥巨款建設“信息高速公路”，同時增加研發(fā)經(jīng)費，扶持高技術企業(yè)。我國需進一步加快高速公路等基礎設施的建設，這樣能夠吸引社會資金的進入，從而更大程度發(fā)揮財政政策的乘數(shù)效應，也可以一定程度上吸納從沿?；亓鞯拿窆?，同時為中西部地區(qū)吸引沿海的產(chǎn)業(yè)轉移和未來自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎。我國具備后發(fā)優(yōu)勢，基礎設施建設仍有巨大的空間，在經(jīng)濟“發(fā)動機”面臨減速的情況下，適時適度有針對性地擴大政府投資，完善關鍵基礎設施建設，是一項很明智的選擇。

2.下大決心改善投資環(huán)境，撬動社會資本投資、激發(fā)市場活力

拉動經(jīng)濟增長，僅靠政府投資是遠遠不夠的，關鍵是撬動社會資本、帶動銀行貸款、激發(fā)市場活力。在當前困難時期，社會資本缺乏信心，銀行貸款畏懼風險，市場活力縮藏起來。通過財政貼息等手段雖然也能發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，但不是治本之策，根本所在是項目本身的可行性以及投資環(huán)境的易生長性。私人投資者在市場中選擇項目面臨的風險很多，部分是個人的，還有部分是準公共或公共的，如何避免那些不完全是個人的投資風險，政府有不可推卸的責任。這就要求我們，通過完善相關政策法規(guī)，放寬社會資本投資限制，規(guī)范相關稅費管理，簡化行政管控，改善與強化政府服務，優(yōu)化投資環(huán)境，從根本上吸引與撬動社會資本投資，激發(fā)起更大的市場活力。

3.實施促進產(chǎn)業(yè)升級、自主創(chuàng)新與延長產(chǎn)業(yè)鏈條的財稅政策，培育與壯大民族工業(yè)和關鍵技術行業(yè)

通過結構性的財稅政策，引導國內重要行業(yè)企業(yè)加快設備更新、技術升級與產(chǎn)業(yè)鏈延長，培育與壯大民族工業(yè)。通過增加科研投入，實現(xiàn)重大科學技術與關鍵機器設備的自主研發(fā)，重視并推動我國農(nóng)業(yè)、糧食、生物等關鍵行業(yè)的研發(fā)與生產(chǎn)。除在全國推行增值稅轉型改革外，還要鼓勵企業(yè)加大職工技術培訓投入，允許更多的職工培訓費在稅前成本列支;鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，對新能源、新材料、突破性環(huán)保技術等研發(fā)加大優(yōu)惠力度;鼓勵與獎勵國內企業(yè)不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，增強國際市場競爭力與控制力;將文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等服務業(yè)中的研發(fā)投入，納入允許抵扣的范圍內，鼓勵現(xiàn)代服務業(yè)升級;細化出口產(chǎn)品的稅則分項，根據(jù)不同技術含量和附加值含量，給予不同的出口退稅率，支持出口結構升級。

4.樹立科學的消費觀，正確引導與促進國內消費

此次源于美國的國際金融危機告訴我們，要樹立科學的消費觀，政府刺激消費的政策必須建立在現(xiàn)實的購買力基礎之上，虛擬的購買力必然催生出虛假的繁榮，最終會適得其反。從促進消費角度看，應提高企業(yè)職工勞務報酬的稅前列支標準， 增加低收入群體的工資所得，進一步加大對社會保障、公共醫(yī)療、教育的財政支出，推動與擴大國內消費;繼續(xù)降低房地產(chǎn)市場虛高價格、降低部分交易環(huán)節(jié)稅收，促進住宅消費回升;調整相關稅費政策，鼓勵經(jīng)濟型、小排量汽車消費;積極倡導旅游、文化、體育等服務性消費等等。

5.穩(wěn)妥有序地轉換出口結構及外向型發(fā)展戰(zhàn)略

出口結構的優(yōu)化需要堅持以企業(yè)和市場為出口結構調整的主體，政府可借助“市場倒逼”機制，給企業(yè)和市場適當加以引導，使政策引力和市場壓力形成合力。在出口結構調整的過程中，出現(xiàn)群體性經(jīng)營困難與大面積失業(yè)的情況下，很有可能危及社會穩(wěn)定和長期的經(jīng)濟發(fā)展，政府有責任予以干預與救助。

6.堅持公共資源公益化，反對泛市場化

我國的房地產(chǎn)物業(yè)稅尚未開征，很多資源以市場化的形式運營管理，沒有被市場化的資源行業(yè)的社會分紅比重不高，壟斷性的公共服務所固有的潛在財政性收入在大量流失等。這些問題的存在，一定程度上削弱了國家財政的實力，也使得社會不和諧因素逐漸累加。總之，我們應堅持公共資源公益化，大力挖掘潛在財源，為解決民生問題提供物資基礎，實現(xiàn)公共服務均等化與公益化。

7.在財政領域實現(xiàn)傳統(tǒng)文化與市場經(jīng)濟的有機融合，建立以公平、均富為導向的利民強國的財政體制

歷史一再告訴我們，財與勢不能號令一切。發(fā)揮財與勢的最大效應，關鍵在于建立一種公平、均富的體制，由此釀成的民眾心態(tài)必然是和諧、平穩(wěn)的，在富貴面前不驕縱奢侈而能自享其樂，在貧苦面前不怨天尤人而能泰然處之。這種“同心同德”所具有的威力是難以用經(jīng)濟數(shù)據(jù)來衡量的，尤其是在危機到來之時，能夠保持經(jīng)濟和社會基本面的穩(wěn)定，而不致被沖垮。事實上，這種美德是我們中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，可以與市場經(jīng)濟并行不悖，既實現(xiàn)經(jīng)濟興盛，又實現(xiàn)文化繁榮，既會生產(chǎn)，又懂生活，能充分發(fā)揮各級政府、各經(jīng)濟主體的積極性與主動性。

8.對企業(yè)和居民的減稅讓利是財政政策的一個重要趨向

從目前的情況看，受內外因素的影響，企業(yè)受到了嚴重的打擊，減稅讓利已是必然。除了進一步提高相關產(chǎn)品的出口退稅以外，從2009 年開始，增值稅將由生產(chǎn)型轉型消費型，據(jù)財政部測算，此項改革財政預計將減收超過1200億元，是我國歷史上單項稅制改革減稅力度最大的一次。 對于利潤空間受到擠壓的企業(yè)尤其是工業(yè)品制造業(yè)企業(yè)，無疑是一個利好消息。此外，同時也在一定程度上提高邊際消費傾向較高的低收入群體的消費，對于刺激內需具有積極的作用。

9.調整國民收入分配格局，增加財政補助規(guī)模，促進提高居民收入特別是農(nóng)民和城鄉(xiāng)低收入群體收入

較大幅度增加對農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等補貼標準， 提高明年糧食最低收購價，增加農(nóng)民收入。提高城鄉(xiāng)低保補助水平，增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。繼續(xù)支持做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點工作，提高優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助標準。實施促進就業(yè)的財稅政策。支持逐步提高并落實企業(yè)最低工資標準，建立企業(yè)職工工資正常增長和支付保障機制。促進企業(yè)全面落實職工基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險等制度。加強對國有企業(yè)特別是壟斷行業(yè)的收入分配監(jiān)管。加大對中西部地區(qū)轉移支付力度， 縮小地區(qū)間收入分配差距。

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