治理理論與我國政府管理創(chuàng)新

[摘要]治理理論為我國政府管理創(chuàng)新提供了理論指導，但治理理論的本土化須從我國國情出發(fā)，夯實民主政治基礎，培育和完善法制社會，當前要加快從“經(jīng)濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉變，切實為經(jīng)濟社會的快速發(fā)展營造良好的環(huán)境。

[關鍵詞]治理理論； 政府管理創(chuàng)新； 公共服務型政府

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)12-0032-03

1989年，世界銀行在概括非洲國家經(jīng)濟社會發(fā)展情況的一份報告中首次使用了“治理危機”(crisis in govemance)一詞，此后，治理理念為政治學、經(jīng)濟學和管理學等不同學科吸納和引入，并被不斷豐富。治理。按照全球治理委員會的定義，是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。俞可平將善治的標準概括為合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性等六個方面。這種新的政治治理模式為中國當代政治發(fā)展以及政府管理創(chuàng)新提供了理論指導。本文將探討治理理論的適用性及本土化問題。

一、治理理論的內(nèi)涵

20世紀90年代以來，治理和善治理念的興起掀起了政府管理模式創(chuàng)新的新高潮。長期以來，政治學和行政學學者從“政府中心論”研究視角出發(fā)，探討政府管理模式及其政府形式和行為的矛盾邏輯。事實證明，無論是亞當·斯密的“看不見的手”還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法從根本上克服“市場失靈”和“政府失靈”二者之間存在的悖論。治理理論突破了“政府中心論”的局限性，揚棄了新公共管理理論的一條腿走路，將市場、政府以及其他機構看作一個不可或缺的整體，目標是建立政府、市場、公民社會三者相互依賴與多元合作的公共事務治理模式。在這方面，西方發(fā)達國家進行了一系列切實而且有效的實證探索，為我們提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗。

研究治理理論的權威格里·斯托克總結了治理理論研究的五種主要的觀點，分別是：f1)治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。(2)治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界線和責任便日益變得模糊不清。(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其組織；為達到目的，各個組織必須變換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。這一自主的網(wǎng)絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或動用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他管理方法技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。

我國學者從90年代中后期開始了對治理理論的引介和研究工作，以俞可平、毛壽龍和陳振明教授為代表，結合我國具體實踐，從不同的角度出發(fā)研究治理理論，探討治理理論中國化的適用條件和范圍(林志鵬：“我國公共決策制度創(chuàng)新問題研究”，《吉林大學博士學位論文》，2005年)。俞可平教授從“公民社會”視角出發(fā)分析治理，認為“治理與善治的本質(zhì)特征是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理”，“善治”作為彌合國家失效和市場失效的一種治理機制，是在政府與市民社會問相互合作達成共識的一種狀態(tài)，其中體現(xiàn)的是二者各以主體身份而存在的合作與對話機制和模式。毛壽龍教授則從政府管理的角度來研究治理理論，將治理定義為“新公共管理”框架內(nèi)的政府部門的改革。因此，上述兩種研究方向和側重點存在著很大的差異，在微觀操作手段方面，俞可平更為關注市民社會和民間自治組織的壯大和成熟，而毛壽龍則強調(diào)企業(yè)經(jīng)營技巧及市場導向的激勵機制在公共管理中的運用，但兩者均重視構建多中心治理模式的問題。第三種研究方向以陳振明教授為代表，提出“合作網(wǎng)絡”治理理論路線，力圖調(diào)和上述兩種研究路徑，認為“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”(馬寶成：《政治合法性研究》，中國社會出版社，2003年版)，在管理網(wǎng)格內(nèi)，公民社會部門是治理的主體，政府掌控大方向，起到“掌舵而非劃槳”的作用，公民社會主體與政府的地位是平等的。

無疑，治理理論的興起契合了政府管理和市場調(diào)節(jié)不足的需要。市場在財富的公平分配、提供公共品、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)等方面存在著固有的局限，單純依靠市場調(diào)節(jié)不可能實現(xiàn)社會資源的最佳配置；同樣，僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，也無法達到資源配置的最優(yōu)化。治理理論的提出恰恰是為彌補國家和市場在調(diào)控過程中的某些不足，但治理理論也不是萬能的，也存在著許多局限，尤其是現(xiàn)當代的中國，在引進治理理論這一“舶來品”時，必須從中國的具體國情出發(fā)，對現(xiàn)實問題進行研究。

二、治理理論的本土化存在的問題

治理理論最初是由西方學者根據(jù)西方的社會政治現(xiàn)實提出的，正如公共行政大師羅伯特-達爾在《行政學的三個問題》中所言：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概念，不能夠立即予以普遍化或被運用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定”。應該認識到，在像中國這樣的發(fā)展中國家中應用這一理論時，必須從國情出發(fā)，防止盲目地照抄照搬。

首先，我國的民主政治基礎比較薄弱。治理和善治理論意味著政府與市民社會之間積極而有效的合作，意味著政府與市民社會間相互合作達成共識的一種狀態(tài)，因此，民主政治是治理和善治的前提和基礎。中國傳統(tǒng)的政府治理理念是建立在馬克思主義國家學說和計劃經(jīng)濟的理論基礎之上的，在管理實踐中也一直遵循政治行政一元論(政治與行政部不分)和古典的官僚制度(韋伯的科層制理論)，政府往往以政治的方式對待行政。改革開放以來，我國政府雖然經(jīng)過多次改革，仍然存在權力過分集中和角色錯位的問題，官本位思想比較嚴重，將政府視為社會管理的唯一中心，習慣于自上而下的集權方式，較少采取合作、互動的方式。在公共政策的制定上缺少透明性和回應性，責任不明，法律和其他監(jiān)督體制很難對其產(chǎn)生有效的制約。因此，我國的民主政治基礎比較薄弱，這與治理理論中對政府的要求相去甚遠。

其次，在現(xiàn)當代的中國，公民社會尚不成熟。治理理論所體現(xiàn)的參與和合作不是以政府為主導的，而是政府和公民社會各以主體身份而存在的合作與對話機制和模式。所謂的公民社會指的是國家和政府之外的所有民間組織和民間關系的總和，作為公民社會主要載體的民間組織有三個顯著的特點：一是非官方性，即這些組織代表的不是政府和國家的立場觀點；二是獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經(jīng)濟來源；三是自愿性，所有公民社會組織的成員都是自愿參加的。而中國絕大多數(shù)民間組織是由政府創(chuàng)建并受政府主導，對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力較弱。這種公民社會組織無法真正實現(xiàn)與政府之間的平等合作或博弈，更不用說實現(xiàn)一種沒有政府統(tǒng)治的治理。

再次，法治行政的缺失和傳統(tǒng)政治文化的影響仍會長期存在。法律是公共管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治，因此治理必須與法治相結合。另外，中國傳統(tǒng)社會中的政治文化屬于一種依附型的政治文化，受其影響，我國公民普遍存在一種官本位思想，習慣于政府為其做主，即使在其利益受到損害的時候，他們?nèi)匀惠^多地采取一種忍讓的態(tài)度。在這種政治文化的影響下，公民無法真正實現(xiàn)自己的權利，更談不上積極地參政議政，沒有真正具備公民這一資格條件，就無法形成公民社會，而所謂的治理也就只能是空中樓閣。

三、中國走向善治的路徑選擇

綜上所述，我國目前行政管理制度、公民社會的發(fā)展狀況與治理理論尚有較大的差距，因此我國走向治理和善治必定是一個長期、復雜的過程，但并不意味著我國就不能借鑒和引進治理模式。首先，治理理論的提出打破了傳統(tǒng)理論中公共與私人、國家與市場的兩分法，具有更為廣闊的實用性及涵蓋性，在一定意義上超越了傳統(tǒng)政治對意識形態(tài)的偏好而具有相對的價值中立性，在理論上具有很強的包容性和解釋力。另一方面，雖然它本身來自于現(xiàn)實西方乃至各國政府部分職能市場化和社會化改革的實踐，但在實踐方面卻有極強的親和力和適應力。因此，我們可以根據(jù)本國的實際情況審慎地借鑒這一理論，針對中國的實際，必須著重從以下幾個方面入手：

(一)創(chuàng)建公共服務型政府。

世界銀行最早提出的“治理”和“善治”概念的目的是想將其根植于發(fā)展中國家和前計劃經(jīng)濟國家，從根本上實現(xiàn)政府職能轉變。改革開放以來，我國政府長期充當了經(jīng)濟建設主體和投資主體的角色，造成了政府權力異化，公共利益部門化，權力尋租和地方保護主義盛行，政府的社會服務功能難以充分發(fā)揮作用。當前在我國社會主義市場經(jīng)濟體系初步確立和社會實現(xiàn)轉型的關鍵時期，政府要有所為有所不為，將自己的行為嚴格地限定在制訂規(guī)則和實施監(jiān)督、為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、為社會提供穩(wěn)定而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務中(中國(海南)改革發(fā)展研究室：《建設公共服務型政府》，中國經(jīng)濟出版社，2004年版)，實現(xiàn)由“經(jīng)濟建設型”政府向“公共服務型政府”的根本轉變。在具體方式上，首先要轉變觀念，樹立以人為本的新發(fā)展觀，造就一種新的行政觀，即政府行政指向的人民性和人本主義、行政管理的人格化、行政過程的效率化、行政結果的績效化；其次在行政體制方面，改革行政審批制度，建立服務型的公共財政體制，中央和地方財權和事權的劃分實現(xiàn)制度化，實現(xiàn)政務的公開和透明；第三，在治理方式方面，確立公共服務的標準，搞好服務流程的再造，要充分運用信息網(wǎng)絡技術來整合信息資源，推進電子政務，減少辦事環(huán)節(jié)，降低服務成本。

(二)積極發(fā)展社會中介組織。

公民社會是以各種非國家或非政府所屬的公民組織為載體的，因此公民社會的構建首先是積極發(fā)展各種公民社會組織。我國歷來具有強政府、弱社會的傳統(tǒng)，必須在堅持“有限政府”的基本理念的前提下積極培育“強社會”，培植和完善獨立性強的公民社會組織，目前須大力發(fā)展各種社會中介組織。中介組織作為經(jīng)濟運行的協(xié)調(diào)者，行業(yè)企業(yè)的服務者，公共政策的建議者，社會利益的維護者，對于構建政府與市場的良好關系，促進經(jīng)濟高速運轉起著舉足輕重的作用。一方面，社會中介組織可以溝通關系、交流信息、協(xié)調(diào)交易各方的利益關系，減少交易中的摩擦，降低交易費用，促進生產(chǎn)要素的合理流動和資源的優(yōu)化配置；可以承擔政府某些無法更好發(fā)揮作用的職能，起著意見和利益表達的作用，不僅有助于增加政府的責任心、合法性、透明度。而且還能促進社會對公共事務的參與，增強其在經(jīng)濟政策中的發(fā)言權，對任意濫用的公共權力起到一定的約束和限制作用。另一方面，社會中介組織的介入使得政府可以從直接干預社會和企業(yè)的繁瑣事務中解脫出來，將主要精力集中于規(guī)則制定、政策引導等方面，從而真正實現(xiàn)政府宏觀、間接、多元管理的目標。

(三)加強綜合治理，推進依法行政。

法律是公共管理的最高準則，法治的最終目標在于保護公民的自由、平等以及其他基本政治權利。依法行政作為依法治國的核心、關鍵和難點，不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一項重大變革，而且是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻變革；不僅是一場深刻的行政觀念更新，而且是行政管理制度革新。要締造一個現(xiàn)代的法治政府，首先要樹立法制觀念，提高依法行政的水平；其次要加強立法，健全行政法律體系，加強行政法的制定和修訂工作，與國際規(guī)則接軌；第三要嚴格執(zhí)法，完善權力監(jiān)督制約機制，應加快制定行政監(jiān)督法，以防止權力的濫用。

責任編輯 于朝霞