以醫(yī)改為起點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的基本制度建設(shè)

[摘要]基本醫(yī)療衛(wèi)生制度是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本制度，它的提出和實(shí)施，是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的一個(gè)新的里程碑。作為社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的第一個(gè)基本制度，基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的建立，為其他社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)開創(chuàng)了先例。建議以基本醫(yī)療衛(wèi)生制度為起點(diǎn)，推動(dòng)基本社會(huì)制度的全面建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]基本醫(yī)療衛(wèi)生制度；社會(huì)建設(shè)；制度建設(shè)

[中圖分類號]D616[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)09—0010-03

按照十七大精神，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)確定了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體目標(biāo)是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，并在《2009—2011年。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)中確定了近期的改革重點(diǎn)?；踞t(yī)療衛(wèi)生制度的提出和實(shí)施，是我國首次把醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)提高到國家的一項(xiàng)重要制度建設(shè)的層面，是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的一個(gè)新的里程碑。同時(shí)也是社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的第一個(gè)基本制度，是中國特色社會(huì)主義基本社會(huì)制度建設(shè)的開端。

一、“基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本制度

字面上，“基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”可以有兩種理解：一是“醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本制度”，這是整體概念，指醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域最根本、最重要的體制機(jī)制的總和；二是“關(guān)于基本醫(yī)療衛(wèi)生的制度”，這是局部的概念，指關(guān)于基礎(chǔ)、初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度。

黨的十七大報(bào)告和《意見》，都清楚表明，“基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本制度，而不僅僅是關(guān)于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)”，把“建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平”作為建設(shè)和諧社會(huì)的重要目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)，全面闡述了保障人民健康權(quán)益的各方面重大問題(十七大報(bào)告第八部分第五款)?！兑庖姟废到y(tǒng)闡述了十七大報(bào)告提出的這一目標(biāo)任務(wù)的具體框架和實(shí)施步驟。立足社會(huì)主義初級階段的基本國情，《意見》和《方案》強(qiáng)調(diào)近期重點(diǎn)抓好基本醫(yī)療保障制度、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、基本藥物制度建設(shè)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化等突出“基本、基礎(chǔ)和基層”的工作，同時(shí)《意見》也明確了基本醫(yī)療衛(wèi)生制度是公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系四位一體。四大體系相輔相成，配套建設(shè)，協(xié)調(diào)發(fā)展(《意見》第三款)。這一制度貫穿從基礎(chǔ)到高端各個(gè)層次醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的提供、籌資保障、藥品供應(yīng)和管理、運(yùn)行、投入、價(jià)格：監(jiān)管機(jī)制，以及科技、人才、信息和法制建設(shè)等方方面面的工作，是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本制度、根本制度。同時(shí)《意見》明確，這個(gè)制度的建設(shè)分兩步進(jìn)行，2011年初步建立這個(gè)制度的框架，2020年基本建成這個(gè)制度。因此。建立覆蓋全民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度不僅要貫穿最近3年的工作，也要貫穿到深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的長期探索過程。

二、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度為其他社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)開創(chuàng)了先例

系統(tǒng)闡述建設(shè)“基本制度”，是中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展史上的第一次，這是一個(gè)新的里程碑，標(biāo)志著我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的改革和發(fā)展進(jìn)入了新階段，也為其他社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)開創(chuàng)了先例。

從歷史上看，這是我國第一次明確在制度上保障人民健康，從“基本制度”的高度規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。作為公共品的制度，必然覆蓋全民、公平享有，而且制度一旦確立，就是長期穩(wěn)定的，不隨一時(shí)一事情境而變化，不隨人們的注意力和興趣而變化。建國以來，我國衛(wèi)生事業(yè)取得了突出成就。但是許多行之有效的做法沒有以基本制度的形式固定下來，也沒有實(shí)現(xiàn)全民覆蓋。醫(yī)療衛(wèi)生和人民健康工作的重要性經(jīng)常發(fā)生變化，有時(shí)需要給其他工作讓路；在投入、監(jiān)管等方面沒有形成穩(wěn)定的機(jī)制；醫(yī)療保障措施通常著眼于部分人群，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間的不公平性比較突出?！敖⒒踞t(yī)療衛(wèi)生制度”這一任務(wù)的提出和落實(shí)，使醫(yī)療衛(wèi)生工作有了制度化的保障，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和全民平等共享醫(yī)療衛(wèi)生福利確立了制度基礎(chǔ)。

同時(shí)。這也是第一次在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域提出“基本制度”的概念，首次把公共服務(wù)和社會(huì)建設(shè)提到“基本制度建設(shè)”的高度，為其他社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)開創(chuàng)了先例，標(biāo)志著我國改革開放進(jìn)入了社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域基本制度建設(shè)的新階段。

這次醫(yī)療衛(wèi)生改革方案制定在決策方式上也有一些新的舉措，在推動(dòng)政府科學(xué)決策和民主決策方面進(jìn)行了很好的嘗試。比如，這是中國第一次嘗試對于這么大的社會(huì)公共政策，采取全球招標(biāo)改革方案，世界衛(wèi)生組織、世界銀行、麥肯錫公司以及國內(nèi)的多家研究機(jī)構(gòu)都提交了醫(yī)改方案報(bào)告。同時(shí)，國務(wù)院層面、各省市層面，都以座談會(huì)和調(diào)研等方式，征求各方的意見。去年10月又將醫(yī)改方案初稿公開向全社會(huì)征求意見，充分聽取民意，匯集民智。過去3年，國務(wù)院成立了由16個(gè)部委組成的醫(yī)改協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合制定醫(yī)改方案，對醫(yī)療衛(wèi)生制度進(jìn)行前瞻性的整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌兼顧，各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的建設(shè)和改革同時(shí)開展，既借鑒了國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)。又注意到了國際醫(yī)療衛(wèi)生體制的前沿領(lǐng)域(如健康信息系統(tǒng))，實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，這些都為其他社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。

三、更加重視社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)“基本社會(huì)制度”的全面建設(shè)

更加重視社會(huì)建設(shè)，既是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求，也是當(dāng)前國情所提出的迫切任務(wù)。社會(huì)建設(shè)需要有制度來保障，如果沒有制度保障，發(fā)展可能不穩(wěn)定，即使加大投入，也未必能取得實(shí)效，反而可能更加浪費(fèi)資源，南轅北轍。因此社會(huì)主義基本社會(huì)制度建設(shè)是和諧社會(huì)的必然要求和必要保障。

改革開放30年來，我國各項(xiàng)事業(yè)取得了巨大成就，特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)。隨著生活水平的提高，人民的溫飽需求基本得到滿足，對公共服務(wù)、精神文化、社會(huì)公平正義等更高層次的需求日益增長。但是，我國30年的發(fā)展是不平衡的，社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房等社會(huì)事業(yè)發(fā)展不足，收入差距拉大。改革造成的利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜，甚至有一些群眾對改革開放失去認(rèn)同感。科學(xué)發(fā)展觀的提出，就是要堅(jiān)持以人為本，平衡發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)，凝聚改革發(fā)展的共識，把改革開放推向新的階段。十七大把中國特色社會(huì)主義由“三位一體”擴(kuò)展到“四位一體”，把社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)并列，要求“更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，固然要靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資源的投入，但是經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)財(cái)富的增加并不自動(dòng)帶來民生改善，不科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式反而還會(huì)損害民生，要把經(jīng)濟(jì)增長的成果轉(zhuǎn)化為民生福祉，需要長期的制度建設(shè)和艱苦的努力。1978年，我國衛(wèi)生總費(fèi)用僅占GDP的3％，但是通過有效的制度建設(shè)，使人民健康指標(biāo)大幅度躍升。達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平。近年來，我國衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比例都在5％以上，處于國際上的中等水平，我國的人均醫(yī)療衛(wèi)生資源數(shù)在世界上排在第70位(GDP在120名以外)，屬于中上等水平，總資源投入并不少，但人民群眾還有看病難、看病貴的感受。這表明，醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)建設(shè)的加強(qiáng)，僅僅靠經(jīng)濟(jì)增長和資源投入是不夠的，還要著力通過制度建設(shè)，提高資源使用的效率。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的“五有”目標(biāo)，需要調(diào)整現(xiàn)有的利益格局，需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的模式，需要政府積極履行職能，這些，都需要靠制度建設(shè)來保證。

目前，加大公共服務(wù)資源的投入已經(jīng)形成共識，但是對于加強(qiáng)制度建設(shè)的重視程度還不夠。社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域還沒有像市場經(jīng)濟(jì)和民主政治領(lǐng)域那樣形成基本制度。即使各個(gè)領(lǐng)域都有一些局部的、單項(xiàng)的制度。由于社會(huì)建設(shè)是系統(tǒng)工程，如果沒有統(tǒng)一的制度框架，單項(xiàng)改革也很難充分發(fā)揮作用。除了醫(yī)療衛(wèi)生之外，社會(huì)建設(shè)還包括教育、養(yǎng)老、社保、住房、公用事務(wù)等公共服務(wù)，它們有著共同的規(guī)律和特點(diǎn)，包括：提供的產(chǎn)品是社會(huì)必需品，關(guān)系社會(huì)公平、政治穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展；籌資上要體現(xiàn)公平性和負(fù)擔(dān)能力原則，實(shí)現(xiàn)人人公平享有；服務(wù)以公益性機(jī)構(gòu)為主，不以利潤為目標(biāo)；市場失靈廣泛存在，需要公共部門積極介入；產(chǎn)品是持久消費(fèi)品。具備自然壟斷的屬性，需要政府積極嚴(yán)格監(jiān)管。目前，我國在這些公共服務(wù)領(lǐng)域，或多或少地存在和醫(yī)療衛(wèi)生類似的問題，都亟須得到制度保障。如果能納入統(tǒng)一的制度框架，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌實(shí)施，將有利于破除阻力，加快各個(gè)部門改革的進(jìn)程。這個(gè)統(tǒng)一的制度框架應(yīng)該包括：體現(xiàn)政府責(zé)任的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，體現(xiàn)公平原則的籌資和費(fèi)用分擔(dān)體系，體現(xiàn)公益性的服務(wù)提供體系，體現(xiàn)節(jié)約成本原則的要素提供體系，體現(xiàn)群眾路線的社會(huì)參與體系以及嚴(yán)格的政府監(jiān)管體系。

鑒于此，建議以“基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”為起點(diǎn)，適時(shí)提出全面建立“基本社會(huì)制度”的目標(biāo)任務(wù)。

四、中國特色社會(huì)主義基本社會(huì)制度的建立，將推動(dòng)改革開放進(jìn)入新階段

我國改革和建設(shè)的過程，就是不斷進(jìn)行制度建設(shè)的過程。把不同階段有效的創(chuàng)新性做法用制度的形式固定下來，這些制度就不斷為中國特色社會(huì)主義制度增加新的內(nèi)容。在這些制度中，基本制度是具有全局影響和核心地位的制度。在黨的歷史上，使用“基本制度”提法的主要有基本政治制度、農(nóng)村基本經(jīng)營制度和基本經(jīng)濟(jì)制度。

我國的基本政治制度，是黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在建國初期確立的。它的確立，實(shí)現(xiàn)了國家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和長治久安。為包括改革開放在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)提供了前提和制度基礎(chǔ)。

農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改革開放初期確立的。它的確立，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，為改革開放的順利推進(jìn)和農(nóng)村的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

社會(huì)主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，是黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在上世紀(jì)90年代確立的?；窘?jīng)濟(jì)制度的確立，促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)和各種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)騰飛創(chuàng)造了條件。

和這幾項(xiàng)基本制度的確立一樣，面對社會(huì)建設(shè)的基本任務(wù)，也有必要盡快明確社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的基本制度，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)提供制度保證?！盎踞t(yī)療衛(wèi)生制度”的提出，正是這一思路的體現(xiàn)。也是良好的開端。

基本社會(huì)制度。應(yīng)該和基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度具有同等重要的地位。都是社會(huì)主義本質(zhì)的體現(xiàn)。社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化。最終達(dá)到共同富裕。鞏固和發(fā)展社會(huì)主義，一方面要解放和發(fā)展生產(chǎn)力：另一方面要逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。我國基本政治制度，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)奠定了政治基礎(chǔ)；基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。而基本社會(huì)制度的建立，將能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果由全民共享。同時(shí)，基本社會(huì)制度的建立，使得人人安居樂業(yè)，獲得良好的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保健和平等的社會(huì)地位，也更有利于社會(huì)煥發(fā)活力，從更深層次促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

誠然。基本社會(huì)制度不能解決社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的一切問題，但是它為社會(huì)建設(shè)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。以基本醫(yī)療衛(wèi)生制度為起點(diǎn)?；旧鐣?huì)制度的確立，必將和歷史上我國基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)村基本經(jīng)營制度的確立一樣，成為中國特色社會(huì)主義的又一項(xiàng)基本制度，必將推動(dòng)中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)進(jìn)入科學(xué)發(fā)展、以人為本、社會(huì)和諧的新階段。