關(guān)鍵是出資人職責(zé)到位

用改革的辦法完善國有資產(chǎn)管理體制

當(dāng)前社會對國企的種種熱議、非議，從一個側(cè)面反映了國企體制改革的不到位，具體講是出資人制度改革不到位。

當(dāng)前，在應(yīng)對金融危機(jī)的重要時刻，“國進(jìn)民退”、“央企地王”、“天價年薪”、“豪華吊燈”、“團(tuán)購住房”等話題彼伏此起，一波一波升溫。這些話題不僅引起了各方的關(guān)注，也對央企形象造成一定程度的影響。對此類現(xiàn)象無論怎樣解讀，或報道存在誤差，或外界不了解全面情況，但歸納起來，說到底是體制改革不到位，具體講是出資人制度改革不到位?，F(xiàn)階段，如何用改革的辦法完善國有資產(chǎn)管理體制和制度，走出一條具有中國特色的國有資產(chǎn)管理之路，成為全社會共同關(guān)注的一項重大課題。

國資委:

履行出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)

繼續(xù)深化國有企業(yè)的各項改革，一項非常重要的任務(wù)就是，通過一系列制度創(chuàng)新，使國有資產(chǎn)出資人真正到位。國資委的組建和探索，為深化國資管理體制創(chuàng)造了一個新的平臺。但國資委能否真正履行好出資人職責(zé)，使國有資產(chǎn)真正有人或有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，仍是當(dāng)前企業(yè)、政府和社會各界最為關(guān)心的問題之一，也是建立健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督新體制的重要任務(wù)和基本原則。

對國有資產(chǎn)出資人到位，不能簡單地理解為資本的人格化。針對出資人缺位的首要問題，主要應(yīng)理解為資本監(jiān)管的制度化和責(zé)任化。凡是資本的監(jiān)管職責(zé)能落實到組織機(jī)構(gòu)，在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部能落實到人，且建立了個人責(zé)任追究制度，就算到位。根據(jù)這個認(rèn)識，階段性改革目標(biāo)應(yīng)圍繞制度創(chuàng)新，重點做好建立統(tǒng)一履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作。國資委應(yīng)當(dāng)在不斷完善機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，在職能界定、人員構(gòu)成、管理辦法、運行規(guī)則、法規(guī)制定等方面，進(jìn)行全面制度創(chuàng)新。

創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理制度，首先要依據(jù)《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)改變兩個稱謂，一是將“企業(yè)國有資產(chǎn)”改稱為“企業(yè)國有資本”，二是將“國有企業(yè)”改稱為“國資企業(yè)”，即“國家出資企業(yè)”。

正如資產(chǎn)和資本不一樣，權(quán)利和權(quán)力差別也很大。權(quán)利屬于法律上經(jīng)濟(jì)上的概念，權(quán)力屬于政治上意識上的范疇。根據(jù)《公司法》、《物權(quán)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，國資委履行出資人職責(zé)，行使的應(yīng)是股東的權(quán)利。就是說，真正依法履行了股東的權(quán)利才能做到不缺位，才能避免國資委對其應(yīng)履行的出資人職責(zé)履行得不全面、不充分，而出現(xiàn)新的內(nèi)部人控制;也避免國資委“穿新鞋走老路”，變成“老板加婆婆”，將分散的政企不分，搞成集中的政企不分，反而把企業(yè)管死，退回國企改革的原點。

因此，國資委在今后的實踐中，要進(jìn)一步明確國資委的性質(zhì)和定位。國資委是政府直屬的特殊法定代表人，目前稱為“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，受政府委托、代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國有資本“老板”的角色。所謂特設(shè)機(jī)構(gòu)，首先，它特在不是政府的行政部門。因為國資委只履行國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，不承擔(dān)政府行政部門承擔(dān)的社會公共管理職能;其次，特在根據(jù)改革攻堅階段的特殊需要，國資委擁有指導(dǎo)國有及國有控股企業(yè)的改革和重組、承辦本級政府交辦的其他特定事項等職能，特在運行機(jī)制和工作方式方法與行政部門不一樣;第三，特在要根據(jù)國家要求制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度，對地方的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

因此，要從組織制度上明確國資委是一個履行出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)。只有這樣設(shè)置和定位，才能從機(jī)構(gòu)設(shè)置上真正做到行政部門、特設(shè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人三者相對獨立，從而為實現(xiàn)政資機(jī)構(gòu)分開、政企職責(zé)分開奠定基礎(chǔ)，從制度建設(shè)和運行機(jī)制上保證國有資產(chǎn)委托代理的有效性。

實現(xiàn)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合

國資委是個新設(shè)機(jī)構(gòu)，要真正實現(xiàn)十六大報告所要求的“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”，最重要的是牢牢抓住依法履行出資人職責(zé)這個要點，定好位、定準(zhǔn)位。在職責(zé)界定上，關(guān)鍵要明確國資委必須在法律的框架內(nèi)履行出資人職責(zé)，以股東方式行使權(quán)利，通常不應(yīng)當(dāng)也沒有權(quán)力用行政手段和方式管理企業(yè)。

出資人到位的實質(zhì)就是股東權(quán)利到位。股東權(quán)利的行使，《公司法》有非常明確、清晰的規(guī)定，國資委行使國有股東權(quán)利也不能例外，即享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)益?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，對國資委享有的管資產(chǎn)、管事和管人三大職能作了一些原則性規(guī)定。當(dāng)務(wù)之急，是在理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系的具體工作中，將這三大職能認(rèn)真細(xì)化量化契約化，從而做到產(chǎn)權(quán)責(zé)任和利益明確。

管資產(chǎn)方面，對于國資委監(jiān)管的經(jīng)營性國有資產(chǎn)而言，管資產(chǎn)就是管資本，即以出資人的身份，履行國有資本出資人的產(chǎn)權(quán)管理職責(zé)。換句話說，國資委關(guān)注的不應(yīng)是國有企業(yè)，應(yīng)是國有資本，應(yīng)是國有資本的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，應(yīng)是國有資本的投入產(chǎn)出和效益。事實上，資產(chǎn)所有權(quán)在企業(yè)，而資本所有權(quán)在出資人。因此，作為履行出資人職責(zé)的國資委，應(yīng)該監(jiān)管的是國有資本，而不是國有資產(chǎn)。

這方面主要有:一是國有資本投入的管理。包括清產(chǎn)核資、資本保全、轉(zhuǎn)增資本、國有資本轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記等。目前可以從解決歷史遺留問題入手，對企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行清理，通過清產(chǎn)核資，摸清國有資產(chǎn)家底，分清國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與非國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、出資人所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)，核實企業(yè)的國有資本金，落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)。

二是國有資本營運的管理。重點監(jiān)督企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。對企業(yè)收入分配、銀行借貸、對外擔(dān)保、重大投資、合并分立、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等，要從有利于維護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和鞏固公有制主體地位出發(fā)，制定符合實際需要的產(chǎn)權(quán)管理制度，依法合理籌集資金，有效使用資產(chǎn)，努力提高經(jīng)濟(jì)效益。

三是國有資本收益的管理。重點應(yīng)在利潤分配制度、虧損彌補、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和清算收益處理等方面。出資人投入企業(yè)的資本，通過企業(yè)的經(jīng)營活動不僅要安全保值，而且要力求增值獲利。因此，要在落實企業(yè)資本金的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)的不同情況，算本求利，確定資本回報率。對所出資企業(yè)的國有資本收益依法履行出資人職責(zé)，獲取投資回報?？蓮膲艛嘈孕袠I(yè)開始，盡快恢復(fù)企業(yè)稅后利潤上繳，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

四是建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等方面的監(jiān)督管理制度。

管人方面，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，從不同層面規(guī)范公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營者各自的權(quán)利和職責(zé)。在制度安排上，一定要明確由出資人決定董事會成員和監(jiān)事會成員;由董事會選聘經(jīng)營者，經(jīng)營者行使企業(yè)用人權(quán)，努力形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者之間的制衡機(jī)制。當(dāng)前，要重點創(chuàng)新國有企業(yè)經(jīng)營者選拔任用和激勵約束機(jī)制，打破傳統(tǒng)的“行政委任制”，從“委任制”向“契約制”轉(zhuǎn)換，將行政化、官員化、終身化的上級任命制和委派制，改為市場化、職業(yè)化、專業(yè)化的董事會聘任制。

建立公開透明、公平競爭、擇優(yōu)錄取的新型聘用機(jī)制，要打破身份、地域、所有制的限制，吸納社會各界優(yōu)秀人士，尤其是那些經(jīng)營成功的民營企業(yè)家進(jìn)入國有企業(yè)。健全和完善經(jīng)營者的評價準(zhǔn)則和經(jīng)營業(yè)績考核制度，為出資者或董事會在選拔、任用、淘汰經(jīng)營者時提供決策依據(jù)。通過定期的考評，使不合格者及時退出國企經(jīng)營者隊伍。同時，要抓緊制定防止“內(nèi)部人控制”的有效制度。

管事方面，不是凡事都管，而是管作為出資人該管的事。依照《公司法》規(guī)定，出資人享有對所投資企業(yè)重大事項的決策權(quán)?！爸卮鬀Q策”按照出資的實際情況主要有:一是重大項目投資，二是大額貸款，三是重要擔(dān)保，四是企業(yè)改制上市，五是產(chǎn)權(quán)變動重組，六是收入分配，七是企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃等。在實踐中特別要注意，重大決策權(quán)要在界定事項和范圍的前提下，按照出資關(guān)系，分類分行業(yè)分檔次進(jìn)行細(xì)化以至量化，從而從制度上避免包攬一切，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)，把企業(yè)管死的問題。

比如，在投資決策上，應(yīng)該根據(jù)企業(yè)所在行業(yè)、資產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)政策和市場需求等，明確多少額度以上需要由國資委決策，多少額度以下可由所出資企業(yè)自行決定。像以前那樣，不管資產(chǎn)規(guī)模多大的企業(yè)都要上報審批，涉外投資還須另報的規(guī)定，不利于企業(yè)在市場競爭中自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

實現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一

國資委作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，行使的權(quán)力相對集中，風(fēng)險與責(zé)任也比較大。因此，在其內(nèi)部管理制度上，應(yīng)該有一套全新的探索實踐。

在工作人員選聘方面，不能再簡單沿用以往的行政手段和行政方式。要強調(diào)專業(yè)性、技術(shù)性和社會性特征，實行符合市場經(jīng)濟(jì)要求的人員選聘制度。重點選擇具有宏觀經(jīng)濟(jì)分析能力、投融資知識和產(chǎn)業(yè)分析及管理能力等方面的人才，特別是熟悉經(jīng)濟(jì)政策和運行的有關(guān)方面專家，包括政府部門中懂經(jīng)濟(jì)、會管理的高級管理人員;也可以從社會公開招聘專門從事國有資產(chǎn)管理的職業(yè)律師、經(jīng)濟(jì)師、會計師、審計師、評估師等，或從國內(nèi)外招聘一些專門從事國資管理和經(jīng)營的管理人才、專家學(xué)者和社會名流。

在薪酬制度上，國資委不是政府行政部門，其工作人員可以結(jié)合工資制度、社保制度、住房制度和公車制度改革，采用意在激勵和約束的薪酬制度。國資委權(quán)力比較集中，掌管的資產(chǎn)數(shù)量比較大，容易出現(xiàn)代理失衡問題。因此，除了加強監(jiān)督約束外，也要給予足夠的激勵，其自身的薪酬也要與履行出資人職責(zé)的業(yè)績相掛鉤。

在議事規(guī)則上，不能照抄照搬現(xiàn)在行政部門的議決制，應(yīng)當(dāng)引入和實行票決制，建立和完善一人一票、投票表決、記錄在案的議事規(guī)則，實行權(quán)利與責(zé)任一致的個人責(zé)任追究制度，保證其科學(xué)合理行使出資人職責(zé)。

在運作程序上，實行代理制、專人負(fù)責(zé)制，建立投資決策責(zé)任追溯制度，真正從制度上做到有人負(fù)責(zé)。為了切實提高工作效率，避免內(nèi)部機(jī)構(gòu)相互推諉扯皮，要在制度安排上保證國資委的科學(xué)管理和運行，并使其具有較強的信息收集和處理能力，可以探索建立首問負(fù)責(zé)制，實行一站式服務(wù)。要引進(jìn)信息化管理辦法，建立跟蹤預(yù)警的信息渠道，提高國資委的監(jiān)管和運行效率。

在監(jiān)督考核制度上，要明確國資委的主要工作目標(biāo)和責(zé)任。國資委監(jiān)督管理國有資產(chǎn)的范圍一定要明確，才能集中精力，把最該管、最能管、矛盾最突出的資產(chǎn)真正管好。在組建初期，監(jiān)管范圍宜小不宜大，即只監(jiān)管非金融的經(jīng)營性國有資產(chǎn)。資源性和行政性國有資產(chǎn)暫不在其監(jiān)管范圍內(nèi)，只有分布在國內(nèi)外企業(yè)里的國有資本，才是監(jiān)管的對象。即使是經(jīng)營性資產(chǎn)，對那些公益性強、需要財政長期補貼的國有企業(yè)，可暫不納入國資委的管理范圍，從而使新的國資委著重監(jiān)管經(jīng)營性資產(chǎn)中盈利性強的這類資產(chǎn)，在一個階段內(nèi)集中解決出資人缺位這個突出問題。

建立對監(jiān)管者的監(jiān)管制度

國有資產(chǎn)屬于全民所有，國資委是受政府委托行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的代理人。因此，必須以法律為依據(jù)，對國資委進(jìn)行全面綜合有效的監(jiān)督，避免國資委失去監(jiān)督而濫用權(quán)力。國資委也必須依照法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范運作，減少國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的隨意性。

對國資委的監(jiān)督，一方面來自人民代表大會。全國人民代表大會和地方人民代表大會，可以對不同級別的國資委運作情況進(jìn)行監(jiān)督。其監(jiān)督主要通過立法形式，比如盡快制定并頒布《國有資產(chǎn)法》，規(guī)定國資委的權(quán)利和義務(wù)。監(jiān)督的手段包括:1.審批。審批國有資產(chǎn)預(yù)算及其調(diào)整。2.調(diào)查。人民代表大會有權(quán)就國有資產(chǎn)的有關(guān)問題組織調(diào)查，國資委必須如實反映情況和提供必要資料。人民代表大會有權(quán)就國有資產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的問題，及時取證并建議司法機(jī)關(guān)介入。3.詢問或質(zhì)詢。建立人民代表大會對國資委的問責(zé)制度。人民代表大會可以依照法律程序?qū)匈Y產(chǎn)管理和營運中的有關(guān)問題向國資委提出詢問質(zhì)詢，國資委有義務(wù)及時答復(fù)。另一方面來自政府。中央政府和地方政府將國有資產(chǎn)委托給國資委，國資委作為代理人行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。因此，國資委要承擔(dān)防止國有資產(chǎn)流失、保證國有資產(chǎn)保值增值的職責(zé)，并且要對其完成職責(zé)的情況接受政府的監(jiān)督。主要的監(jiān)督方式，應(yīng)該是政府委派國家審計機(jī)關(guān)，對國資委的主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

加快組建國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)

在新的國有資產(chǎn)管理體制中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著兩個主要任務(wù):一是國有資產(chǎn)的監(jiān)管，二是國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。國資委成立以來，通過企業(yè)重組、兼并、破產(chǎn)、無償劃轉(zhuǎn)等多種形式，在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整。但已完成的調(diào)整基本上還屬于局部，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)依然繁重。

加大國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，進(jìn)一步推動國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，增強國有經(jīng)濟(jì)控制力并發(fā)揮主導(dǎo)作用仍然是國資委的主要工作。由于國資委不具備直接在資本市場上運營資本的功能，所以很難通過以往的各種手段來完成以上任務(wù)。

國內(nèi)對于如何建立資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)還沒有相對統(tǒng)一的模式。中央企業(yè)和一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也都是在實踐中積累經(jīng)驗，大多是根據(jù)自身實際，在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域打造若干家資產(chǎn)經(jīng)營公司、集團(tuán)公司、控股公司和投資公司。

事實上，企業(yè)的重組方式可以多種多樣:一是中央企業(yè)強強聯(lián)合，二是一般企業(yè)并入優(yōu)勢企業(yè)，三是科研設(shè)計院所與相關(guān)中央企業(yè)重組，四是非主業(yè)資產(chǎn)向其他中央企業(yè)的主業(yè)集中，五是中央企業(yè)與地方企業(yè)重組，六是中央企業(yè)與機(jī)構(gòu)出資人重組，當(dāng)然也包括上收下劃等方式。

國資委成立六年來，監(jiān)管工作進(jìn)展迅速，營運職責(zé)的建設(shè)相對滯后。最為典型的是尚未建立起以資本營運機(jī)構(gòu)為主體的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，致使做強做大的工作推動受到極大影響。如缺乏布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場化手段，中央企業(yè)改制步伐較慢，控制力、帶動力、影響力發(fā)揮不充分，在做強做大過程中未能體現(xiàn)集約經(jīng)營優(yōu)勢。當(dāng)務(wù)之急是加快構(gòu)建國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)，特別是要充實其職責(zé)。通過賦予名副其實的出資人職責(zé)，加快行業(yè)整合，消弭過度競爭;落實國有資產(chǎn)收益承接主體，避免與其他部門的矛盾;規(guī)范國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為，從制度上保證不越位、不錯位;從體制上推動國有資產(chǎn)監(jiān)管體系走向完善。

在實際運行中，國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)主要有以下幾種方式構(gòu)建再造。一是對實業(yè)為主的大型骨干中央企業(yè)為主，發(fā)展實體的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)型國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu);二是完善現(xiàn)有的控股公司型中央企業(yè)職責(zé)，托管、并購和營運其他中央企業(yè)，構(gòu)建綜合投資型國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu);三是新建專業(yè)型國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)，整合居于特殊領(lǐng)域且業(yè)務(wù)相近的中央企業(yè)，實現(xiàn)集約經(jīng)營優(yōu)勢。

構(gòu)建國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)的形式多種多樣、要因企制宜，現(xiàn)在的關(guān)鍵是要進(jìn)一步充實和明確職責(zé)定位，賦予相應(yīng)的職責(zé)功能。相比于國有資產(chǎn)營運機(jī)構(gòu)的組建，營運主體的職責(zé)建設(shè)相對落后。市場化營運機(jī)構(gòu)的缺位，對順利完成國家確定的重組目標(biāo)形成了一些制約。營運工作也存在諸多問題，必須盡快著手解決。

切實強化國有資產(chǎn)營運職責(zé)，才能如期實現(xiàn)做強做大80~100家中央企業(yè)的階段性任務(wù)，有力推動國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加強自主創(chuàng)新，從而進(jìn)一步提高國有資產(chǎn)監(jiān)管效率。