市政府發(fā)文否決村委會(huì)選舉結(jié)果當(dāng)選者投訴無門

“村民選我當(dāng)村委會(huì)主任，沒抽我一支煙，沒喝過一口水?！苯衲?月21日，說起競(jìng)選村委主任，董長(zhǎng)民就抑制不住激動(dòng)。

董長(zhǎng)民是遼寧省遼陽縣小屯鎮(zhèn)小漩村農(nóng)民。2007年6月30日，他當(dāng)選村委主任，并接到了鎮(zhèn)政府頒發(fā)的當(dāng)選證書。

董長(zhǎng)民上任后，先是修路，接著更換自來水管，墊付2萬多元給全村安裝了有線電視，還帶領(lǐng)村民到鳳城市參觀新農(nóng)村建設(shè)。

正當(dāng)董長(zhǎng)民要讓小漩村變個(gè)樣的時(shí)候，2008年4月4日，小屯鎮(zhèn)政府突然(口頭)宣布:根據(jù)遼陽市政府紅頭文件，小漩村2007年6月30日舉行的村委會(huì)換屆選舉無效。當(dāng)了10個(gè)月村主任的董長(zhǎng)民“當(dāng)選無效”。

對(duì)換屆選舉結(jié)果，縣、鎮(zhèn)政府認(rèn)為有效，市政府認(rèn)為無效。更為離奇的事還在后頭。董長(zhǎng)民狀告遼陽市政府，請(qǐng)求撤銷關(guān)于小漩村選舉無效的紅頭文件。遼陽中院認(rèn)為，市政府的紅頭文件是信訪復(fù)核意見，是指導(dǎo)性的，不具有強(qiáng)制力，不是具體的行政行為，不可訴。遼寧省高院認(rèn)為，涉及村委會(huì)換屆選舉的有關(guān)內(nèi)容，不屬于行政訴訟審查范圍，駁回上訴。

“我現(xiàn)在是投訴無門了?！倍L(zhǎng)民無奈地說。

三級(jí)政府的紅頭文件

與董長(zhǎng)民一起競(jìng)選村主任的是崔喜春。小屯鎮(zhèn)黨委書記王英石告訴記者:“在2007年6月30日舉行的村委會(huì)選舉中，崔喜春落選。第2天，崔喜春的女兒崔艷麗組織親屬及村民20余人到遼陽市政府集體上訪?！?/p>

根據(jù)上級(jí)要求，小屯鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)崔艷麗反映的問題進(jìn)行了調(diào)查，并下發(fā)紅頭文件，加蓋鎮(zhèn)政府公章。鎮(zhèn)政府認(rèn)為，小漩村換屆選舉符合選舉程序，選舉有效。

崔艷麗不服，向遼陽縣政府提出申請(qǐng)，要求對(duì)鎮(zhèn)政府的結(jié)論進(jìn)行復(fù)查。遼陽縣政府對(duì)崔艷麗反映的選舉中存在的5個(gè)問題進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)。

一是非農(nóng)業(yè)人口參選問題。縣政府認(rèn)為，在選舉中，確有1名非農(nóng)業(yè)人員未經(jīng)村民代表討論而獲得選民資格并參加了選舉。此人是小漩村小學(xué)的佟亞英，民辦教師轉(zhuǎn)正后，由于公安戶籍底冊(cè)未反映此人為非農(nóng)業(yè)戶口，因此被誤登為選民。依據(jù)遼寧省民政廳《村民委員會(huì)選舉工作手冊(cè)》的規(guī)定，對(duì)選民登記失誤的，可從原當(dāng)選人得票數(shù)中剔除，重新計(jì)算得票數(shù)，獲得過半數(shù)選票的當(dāng)選有效。對(duì)此，小屯鎮(zhèn)政府已經(jīng)作出處理，從董長(zhǎng)民得票中剔除1票。這個(gè)問題并不影響選舉的有效性。

二是村選舉委員會(huì)成員不足7人。小漩村選舉委員會(huì)原為7人，在選舉前有1人被查出為非農(nóng)業(yè)戶口，另一人在選舉當(dāng)天未到場(chǎng)。這也不影響選舉的有效性。

三是沒有當(dāng)場(chǎng)張榜公布選舉結(jié)果?？h政府調(diào)查認(rèn)為，小漩村選舉確實(shí)沒有當(dāng)天張榜公布選舉結(jié)果，原因是計(jì)票結(jié)束后，由于參選的雙方對(duì)計(jì)票結(jié)果不滿，現(xiàn)場(chǎng)氣氛緊張，村選舉委員會(huì)成員都離開了現(xiàn)場(chǎng)。但是，第2天選舉結(jié)果張榜公布，這次公布并沒有影響選民的知情權(quán)，因?yàn)檫x舉當(dāng)天，村民已經(jīng)在計(jì)票黑板上得知了計(jì)票結(jié)果。

四是鎮(zhèn)政府指導(dǎo)小組包辦選舉?？h政府認(rèn)為，小漩村此前有過一次選舉，出現(xiàn)了撕壞選票，選舉被破壞的行為，對(duì)此，鎮(zhèn)指導(dǎo)小組抽調(diào)了大量機(jī)關(guān)干部進(jìn)行指導(dǎo)，但指導(dǎo)組并未對(duì)選舉進(jìn)行包辦。

五是對(duì)17張選票的爭(zhēng)議?？h政府認(rèn)為，選舉中17張有爭(zhēng)議選票的認(rèn)定，應(yīng)以選舉當(dāng)天小漩村選舉委員會(huì)和鎮(zhèn)指導(dǎo)組的共同認(rèn)定結(jié)果為準(zhǔn)，并且選舉委員會(huì)成員都在計(jì)票結(jié)果報(bào)告上簽名，說明當(dāng)時(shí)已經(jīng)認(rèn)同17張選票為有效票。其中，有4張?jiān)诤蜻x人姓名上方畫了圈，下面也畫了圈，這4張選票應(yīng)認(rèn)定為有效票。另外，有3張?jiān)诤竺婵崭駜?nèi)填寫了與候選人董長(zhǎng)民相同的姓名，這種情況應(yīng)當(dāng)看該村是否有與候選人董長(zhǎng)民重名的選民。經(jīng)調(diào)查，該村沒有與董長(zhǎng)民重名的選民，因此這3張選票應(yīng)認(rèn)定為贊成董長(zhǎng)民。

遼陽縣政府認(rèn)為，小漩村選舉符合程序，選舉有效。紅頭文件的末尾，告知上訪人崔艷麗，如果對(duì)縣政府的處理意見不服，可以在30日內(nèi)向遼陽市政府申請(qǐng)復(fù)核。

遼陽市民政局經(jīng)過調(diào)查后認(rèn)為，小漩村選舉存在5個(gè)方面的問題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為選舉無效。不久，遼陽市民政局的調(diào)查結(jié)論以遼陽市政府紅頭文件的形式下發(fā)。

遼陽市政府認(rèn)定小漩村選舉無效的理由有5點(diǎn)。一是鎮(zhèn)指導(dǎo)組存在“越位”指導(dǎo)。選舉當(dāng)天，鎮(zhèn)政府派出了20余名干部前往指導(dǎo)，選舉工作全部是鎮(zhèn)指導(dǎo)組組織的，使該村的選舉委員會(huì)沒有發(fā)揮法律賦予的權(quán)利;二是村選舉委員會(huì)未按規(guī)定妥善處理有爭(zhēng)議選票。投票結(jié)束后，工作人員邊唱票、邊驗(yàn)票，挑出59張廢票和有爭(zhēng)議的票。唱票結(jié)束后，將競(jìng)選人董長(zhǎng)民(得票350張)、崔喜春(得票315張)的得票數(shù)在計(jì)票板上進(jìn)行了公布。鎮(zhèn)指導(dǎo)組發(fā)現(xiàn)2名競(jìng)選人得票均不過半數(shù)，怕選舉無效，要求村選舉委員會(huì)從59張票中選出18張進(jìn)行重新鑒別;三是村選舉委員會(huì)未按規(guī)定填寫選舉報(bào)告單。選舉規(guī)程規(guī)定，投票結(jié)束后，應(yīng)由唱票、計(jì)票、監(jiān)票人將全部選票整理后封存，并填寫選舉結(jié)果報(bào)告單，一式三份。而小漩村選舉結(jié)束后，沒有按照統(tǒng)一的樣本要求填寫結(jié)果報(bào)告單，只是臨時(shí)用一張信紙草率地寫上選民和參選人數(shù)、發(fā)出和收回選票數(shù)、主任候選人得票數(shù);四是選舉委員會(huì)未按規(guī)定時(shí)間宣布選舉結(jié)果和頒發(fā)當(dāng)選證書;五是當(dāng)選人董長(zhǎng)民得票不夠半數(shù)。爭(zhēng)議焦點(diǎn)是3張:在選票后面的空格內(nèi)填寫了與候選人董長(zhǎng)民姓名相同的選票，縣政府認(rèn)為有效，市政府認(rèn)為無效。

紅頭文件只是建議?

2008年5月，董長(zhǎng)民提起行政訴訟后，遼陽中院立案受理。

法庭上，遼陽市政府認(rèn)為，其發(fā)布紅頭文件是“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”，僅僅是一種“建議”，因此不屬于法院行政訴訟的受案范圍。

“遼陽市政府在紅頭文件中明確認(rèn)定選舉無效，顯然是行政機(jī)關(guān)作出的具有強(qiáng)制性的結(jié)論。”董長(zhǎng)民的代理人告訴記者:“確認(rèn)選舉無效，不以行政相對(duì)人的同意和協(xié)助為前提，而是市政府根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》、《遼寧省村民委員會(huì)選舉辦法》獨(dú)立得出的結(jié)論。同時(shí)，市政府的紅頭文件也沒有載明本結(jié)論是建議性的，當(dāng)事人可以自己決定是否執(zhí)行。”

市政府還有一個(gè)理由:紅頭文件只是一個(gè)信訪復(fù)核結(jié)論，根據(jù)最高法院編號(hào)為“(2005)行立他字第4號(hào)”的批復(fù)，由于信訪工作的實(shí)質(zhì)是對(duì)行政機(jī)關(guān)的相對(duì)行為進(jìn)行督辦、提出建議、化解矛盾，因此屬于不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為，不屬于法院行政訴訟受案范圍。

“最高法院的這個(gè)批復(fù)有個(gè)前提條件，就是‘對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響’。雖然信訪人是崔艷麗，但市政府確認(rèn)選舉無效涉及到董長(zhǎng)民的切身利益，已讓董長(zhǎng)民失去了村主任職務(wù)?！贝砣嗽诜ㄍド险f:“因此本案屬于法院行政審查范圍?！?/p>

“我認(rèn)為市政府的紅頭文件不是建議，而是有強(qiáng)制力的。”遼陽市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科科長(zhǎng)楊斌告訴記者。

“我們始終堅(jiān)持認(rèn)為，小漩村的選舉是有效的，于是把市政府紅頭文件擱置了4個(gè)多月沒執(zhí)行?！毙⊥玩?zhèn)黨委書記王英石介紹說:“后來，崔艷麗又上訪到省里，說鎮(zhèn)政府不執(zhí)行。省信訪局把小屯鎮(zhèn)、遼陽縣、遼陽市的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)叫到一起，嚴(yán)格要求落實(shí)。我們作為下級(jí)機(jī)關(guān)只能服從?！?/p>

事實(shí)上，遼陽市政府的紅頭文件已經(jīng)得到了貫徹執(zhí)行。

2008年8月6日，遼陽中院作出行政裁定，認(rèn)為依據(jù)最高法院的批復(fù)，遼陽市政府的紅頭文件是信訪答復(fù)意見，是指導(dǎo)性的，不具有強(qiáng)制力，不是具體的行政行為，不可訴。

市政府“越權(quán)了”嗎?

董長(zhǎng)民不服遼陽中院的裁定，上訴至遼寧省高院。2008年10月29日，遼寧高院公開審理了此案。

“按照《遼寧省村民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定，遼陽市政府沒有權(quán)力通過信訪復(fù)核直接確認(rèn)本次選舉無效?！倍L(zhǎng)民的代理人在高院的法庭上說:“該辦法第34條規(guī)定，村民對(duì)選舉程序或者選舉結(jié)果有異議的，可以向鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)政府提出書面申訴，鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)，并在接到申訴后的30日作出書面處理決定。當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向縣人大常委會(huì)和縣政府及其主管部門提出申訴。”“另外，根據(jù)該省有關(guān)村民委員會(huì)選舉規(guī)程的規(guī)定，縣鄉(xiāng)村三級(jí)選舉機(jī)構(gòu)尚未解散的，由縣鄉(xiāng)村選舉機(jī)構(gòu)認(rèn)定?？h鄉(xiāng)村選舉機(jī)構(gòu)已經(jīng)解散的，由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)政府或者縣人大常委會(huì)以及縣政府及其有關(guān)部門認(rèn)定。”

記者看到《遼寧省村民委員會(huì)選舉辦法》的條文釋義，與代理人引述的完全一致。

在法庭上，代理人拋出了這個(gè)“令人震驚”的問題，地市級(jí)以上政府沒有權(quán)力認(rèn)定村委會(huì)選舉是否有效。

遼陽市政府利用信訪復(fù)核監(jiān)督形式，直接行使行政確認(rèn)權(quán)，系超越職權(quán)行使權(quán)力，為無效的行政行為。如果市政府作出的選舉無效的認(rèn)定形式是信訪復(fù)核，正確的行文方式是這樣:“經(jīng)市政府有關(guān)部門調(diào)查，發(fā)現(xiàn)小漩村選舉中存在不合法之處，建議遼陽縣或小屯鎮(zhèn)政府重新審定這次選舉的效力?！?/p>

對(duì)此，楊斌避而不答，他說:“下面違法，難道我們無權(quán)糾正?不要在這上面鉆牛角尖。小漩村選舉的程序都違法了，還談?wù)綑?quán)嗎?”

“市政府否定縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的決定，按照信訪條例的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)?！贝砣苏J(rèn)為。

而楊斌認(rèn)為:“明顯的錯(cuò)誤，還聽什么證?”

“指導(dǎo)權(quán)”與“自治權(quán)”的博弈

遼陽市政府認(rèn)定小漩村選舉無效的5個(gè)理由中，排在第1位的是:鎮(zhèn)指導(dǎo)組存在“越位”指導(dǎo)。這自然也成了法庭辯論的焦點(diǎn)。

代理人在法庭上說:“首先，鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)選舉是其法定職責(zé);其次，在村選舉委員會(huì)不能單獨(dú)開展工作的情況下，如何進(jìn)行選舉，法律法規(guī)都沒有規(guī)定，此時(shí)，鎮(zhèn)政府指導(dǎo)組與村選舉委員會(huì)共同組織選舉，并不違反法律規(guī)定?？梢哉f，沒有鎮(zhèn)政府的全力保障，第2次選舉也不可能成功，因此市政府認(rèn)定鎮(zhèn)指導(dǎo)組越權(quán)指導(dǎo)是錯(cuò)誤的。”

關(guān)于小漩村選舉委員會(huì)不能單獨(dú)開展工作的情況，記者在調(diào)查采訪中得到證實(shí)?！皩?duì)小漩村的選舉，我們從來沒敢放松過?！毙⊥玩?zhèn)黨委書記王英石介紹說，2007年6月30日的選舉是第2次了。早在2007年4月28日，小漩村就召開村委會(huì)換屆選舉大會(huì)。當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)政府派去6名警察維持秩序，“唱票臨近尾聲時(shí)，還有70多張票未唱，董長(zhǎng)民的票數(shù)還差4票就過半了。這時(shí)，時(shí)任小漩村黨支部書記的崔喜春提出異議，同時(shí)，崔喜春的兩個(gè)外甥將已經(jīng)唱過的部分選票撕碎，并將計(jì)票板上的計(jì)票結(jié)果擦掉。因?yàn)槠茐倪x舉，崔喜春的兩個(gè)外甥被公安機(jī)關(guān)治安拘留，崔喜春被免去村黨支部書記職務(wù)?！?/p>

“我到現(xiàn)在還認(rèn)為，小漩村的兩次選舉都是有效的，特別是第一次選舉，董長(zhǎng)民就應(yīng)該當(dāng)選村主任。”遼陽縣民政局局長(zhǎng)高光利告訴記者。

“小漩村的工作十分復(fù)雜。為了公開，我們不得不選擇邊唱票邊驗(yàn)票?！毙⊥玩?zhèn)黨委書記王英石說:“當(dāng)時(shí)，董長(zhǎng)民和崔喜春就站在計(jì)票現(xiàn)場(chǎng)，選票上哪怕有一丁點(diǎn)兒?jiǎn)栴}，我們都要征求兩人的意見，他們都點(diǎn)頭說可以，我們才認(rèn)定選票有效?！?/p>

“按照規(guī)定，村委會(huì)換屆選舉工作由村民選舉委員會(huì)主持。但如果選舉委員會(huì)不履行法定職權(quán)或者不能履行職權(quán)，該怎么辦?雖然法律沒有規(guī)定，但司法實(shí)踐中已有這樣的判例?！贝砣私榻B說，廣東省龍川縣附城鎮(zhèn)水貝村7名村民選舉委員會(huì)成員，因沒按照規(guī)定的時(shí)間主持選舉，由鎮(zhèn)政府組織進(jìn)行選舉、確認(rèn)和公布選舉結(jié)果，并產(chǎn)生了新一屆村委會(huì)班子。不久，選舉委員會(huì)的7名成員以鎮(zhèn)政府超越職權(quán)，用行政手段非法干涉和主持村委會(huì)選舉，侵犯了原水貝村選舉委員會(huì)依法行使自治權(quán)利，不斷向省市有關(guān)部門投訴，要求確認(rèn)鎮(zhèn)政府主持的選舉無效。后經(jīng)河源市中院、廣東省高院兩級(jí)法院裁判認(rèn)為選舉有效。

村委會(huì)選舉不屬法院審查范圍?

2008年11月26日，遼寧省高院作出終審裁定，認(rèn)為遼陽市政府紅頭文件，主要涉及村委會(huì)換屆選舉的有關(guān)內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，這類案件不屬于行政訴訟審查的范圍。

“我對(duì)群眾的心情是理解的，但他訴的是市政府的信訪答復(fù)，所以我們駁回了董長(zhǎng)民的起訴?！边|陽中院主審法官趙毅告訴記者:“法院只進(jìn)行了程序?qū)?，沒進(jìn)行實(shí)體審?！?/p>

“對(duì)村委會(huì)選舉中出現(xiàn)的糾紛誰來裁決?民政部門的認(rèn)定是不是最終認(rèn)定?法院是否可以審查民政部門的認(rèn)定結(jié)論?有關(guān)村委會(huì)換屆選舉的內(nèi)容是否屬于行政訴訟審查的范圍?目前還沒有明確的法律規(guī)定?！泵裾恳晃还賳T告訴記者，“但許多地方已經(jīng)有了規(guī)定，譬如《〈廣東省村民委員會(huì)選舉辦法〉實(shí)施細(xì)則》就規(guī)定，縣級(jí)政府主管部門對(duì)有爭(zhēng)議的選舉結(jié)果，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法認(rèn)定是否有效，當(dāng)事人對(duì)認(rèn)定結(jié)論不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！?/p>

記者查閱了《遼寧省村民委員會(huì)選舉辦法》，其中并沒有類似的規(guī)定。