大企業(yè)稅收政策確定性管理的現(xiàn)實思考

◆鄭 波

內(nèi)容提要：目前我國大企業(yè)稅收管理已實現(xiàn)專業(yè)化分類分級模式，稅收政策確定性也已成為其主體工作。文章重新梳理稅收政策確定性的外延、主體和意義，分析確定性相關工作的現(xiàn)狀與需求之間的差異，深入探討專業(yè)化管理與確定性工作可能存在的多個沖突或管理難題，最后提出應從職能優(yōu)化、信息共享、協(xié)同共治和指數(shù)構建等方面進一步提升大企業(yè)稅收政策確定性水平。

一、稅收政策確定性的幾個基本問題

（一）稅收政策確定性的外延

稅收政策確定性是指所有確保政策執(zhí)行結果與政策意圖相吻合的過程與措施具有確定性。事實上，政策執(zhí)行結果（而不是寫在紙面上的政策條文）才是真正影響經(jīng)濟行為主體決策行為的重要因素，稅收政策的確定性涵蓋政策的研究、發(fā)布和執(zhí)行整個流程。因此，一方面，稅務機關的稅收服務與管理的程序、效率也可構成稅收政策確定性的主要內(nèi)容；另一方面，違背稅收政策及管理程序的法律后果也應是確定的，便于經(jīng)濟行為主體在遵從或違背的成本之中能夠做出自由、明確的選擇。進一步拓展分析，稅收政策的確定性研究，一方面可延伸到稅收用途的透明、公開、確定等公共財政支出要求；另一方面，稅收政策的確定性還應包括稅收政策的公平、透明、一致性。以稅收負擔為例，既要確保不同企業(yè)之間的橫向確定性，又要確保過去和未來企業(yè)不同階段的縱向確定性，以及稅企之間動態(tài)博弈的征納確定性。

（二）稅收政策確定性的主體

由于稅收政策的確定性常被用來衡量營商環(huán)境的優(yōu)劣性，因此稅收政策確定性常常被認為主要服務于納稅人。實際上確定性的主體并不僅限于納稅人，稅務機關和經(jīng)濟社會也可能是確定性的影響者和受益者。一方面稅務機關需要稅收政策相對穩(wěn)定、可靠、可操作，便于稅收政策執(zhí)行到位，有效規(guī)避稅收執(zhí)法風險；另一方面，稅務機關需要充分獲取經(jīng)濟社會和具體納稅人的涉稅信息，從而實現(xiàn)稅收遵從的確定性。從整個經(jīng)濟社會的角度看，一方面社會治理需要稅收政策確定性保障穩(wěn)定的財政收入；另一方面，稅收政策的確定性也是宏觀調(diào)控過程中財政政策可測、可控、可變的基本要求；此外，相對確定的稅收政策也有利于推動社會治理環(huán)境的良性循環(huán)。因此，在研究稅收政策確定性時，應分別從納稅人、稅務機關以及經(jīng)濟社會等角度出發(fā)，探索同一稅收政策對不同主體確定性的不同影響。

（三）稅收政策確定性的意義

稅收政策作用于微觀經(jīng)濟行為，進而影響宏觀經(jīng)濟發(fā)展。宏觀經(jīng)濟的變化又會對經(jīng)濟主體的決策與后續(xù)行為產(chǎn)生影響，如此互為因果，循環(huán)往復，對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。

從納稅人的角度看，稅收政策的確定性有助于企業(yè)充分理解具體政策和征管待遇，對自己的稅負水平有一個相對平穩(wěn)的預期，從而減少預測和決策的成本；確定性同時有利于企業(yè)理性籌劃涉稅行為并避免國際雙重征稅,從而獲得合理的經(jīng)濟利益；確定性能最大限度地減少自由裁量權濫用以及區(qū)域稅收政策執(zhí)行差異可能給企業(yè)帶來的負擔，從而維護納稅人的合法權益。

從稅務機關的角度看，稅收政策的確定性能在一定程度上維護和確保相對穩(wěn)定的稅基和稅源，從而維持稅收收入和稅收結構的可預測性和相對穩(wěn)定性；確定性能增強稅收政策的透明度和操作性，從而避免征納沖突；確定性有利于各層級稅務機關規(guī)范執(zhí)法行為，減少隨意執(zhí)法或者消除執(zhí)法可能帶來的執(zhí)法風險；最后，確定性能夠提高稅務機關的征管效率，通過政策執(zhí)行的確定性維持較高的稅收遵從度水平。

從經(jīng)濟社會的角度看，穩(wěn)定、透明、一致的稅收政策有利于降低稅收經(jīng)濟成本和征納成本，最大限度地減少稅收對經(jīng)濟的干擾；良好預期的稅收制度能有效提升經(jīng)濟投資環(huán)境，吸引資本流入，促進資本流動，從而確保經(jīng)濟良性發(fā)展和稅收收入足額可用；稅收政策確定性有助于通過稅收橫向公平和縱向公平的實現(xiàn)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建公平正義的社會秩序。

二、大企業(yè)稅收政策確定性相關工作探索

（一）確定性工作體系的構建與成果

自2008年國家稅務總局成立大企業(yè)稅收管理司、各省市相應成立專門管理機構以來，按照分類分級管理的要求，總局和各省市開展了適合我國國情的大企業(yè)稅收管理探索。通過構建制度體系、建立數(shù)據(jù)集市、研發(fā)指標模型、開展風險分析、優(yōu)化納稅服務、做專經(jīng)濟分析等多維度實踐，目前我國已基本形成“機構實體化、應對專業(yè)化、數(shù)據(jù)集成化、工作平臺化、服務個性化、合作一體化、流程標準化”的大企業(yè)稅收管理格局。其中大企業(yè)稅收服務的方式充分借鑒了世界各國的管理經(jīng)驗，即“營造透明確定稅收環(huán)境、鼓勵主動性信息披露、健全非訴訟稅務爭端解決機制、提供需求導向納稅服務、暢通服務救濟渠道”。通過大企業(yè)稅收服務提高稅收遵從度，關鍵是“溝通”、重點是“務實”、本質(zhì)上是提供高效、合理的稅收確定性。

《中國稅務年鑒》數(shù)據(jù)顯示：2018年全國稅務系統(tǒng)大企業(yè)管理部門采取稅企座談會、稅務沙龍等方式，開展專項溝通1.7萬余次；通過上門提供政策輔導、定制專項輔導、在線政策輔導、12366大企業(yè)專線等方式，提供大企業(yè)政策咨詢輔導2.5萬余次，解決復雜或重要涉稅訴求近0.7萬次；開展日?；包c對點”風險提醒1.5萬余次，幫助271家大企業(yè)完善稅收風險內(nèi)控體系。到2018年末，全國簽訂稅收遵從合作協(xié)議或備忘錄在有效期內(nèi)的大企業(yè)達到355戶，各項措施有效幫助大企業(yè)防范了稅收風險，增強了稅收政策確定性。

（二）確定性服務的供求差異分析

總體上看，目前大企業(yè)稅收管理部門提供的確定性服務，可以歸納為四類。一是建立互信。主要是通過高層互訪、舉辦沙龍、創(chuàng)設涉稅溝通渠道、簽訂合作協(xié)議等方式建立和完善稅企溝通機制，為合作互信、平衡治理奠定基礎；二是政策輔導。包括稅務機關主動推送最新政策、政策宣傳輔導以及解答大企業(yè)日常管理中提出的涉稅疑點難點問題等；三是個性服務。主要是針對特定的大企業(yè)開展單戶或行業(yè)稅收管理提示，或是提供特定領域的分析報告等，也包括通過協(xié)調(diào)會議解決企業(yè)提出的綜合性稅收問題等；四是風險共防。與大企業(yè)共同開展風險控制測試，出具風控報告并提供限制稽查或其他類似審查的承諾。從有關部門開展的問卷調(diào)查中可以看到，目前雙方溝通的主要方式依次是納稅人學堂、定期走訪、高層對話、稅企沙龍等。

從大企業(yè)的服務需求看，問卷調(diào)查也反映了大企業(yè)的偏好。涉稅訴求快速響應、風險預警、稅收優(yōu)惠、訂單式服務、共建內(nèi)控、遵從協(xié)議是大企業(yè)更為關注的服務內(nèi)容。綜合分析，大企業(yè)的涉稅訴求也可以大致分為三類。一是淺層服務。包括稅收政策推送、政策提醒以及便利辦稅措施等；二是深層服務。這部分的內(nèi)容比較廣泛，包括要求統(tǒng)一區(qū)域或?qū)蛹壎愂照呖趶?、解決跨區(qū)域跨稅種的涉稅爭議、重組等重大或綜合涉稅事項的協(xié)調(diào)處理、風險控制測試及風控機制共建、行業(yè)產(chǎn)業(yè)稅收風險提示、跨區(qū)域稅收分配、預約定價安排、政策不明確或新經(jīng)營模式稅收事先裁定等需求；三是社會性訴求。包括與稅收相關的社會名譽、政治地位、行業(yè)話語權、稅收話語權以及免檢、免審、綠色通道等特殊稅收待遇等。

兩相比較，大企業(yè)稅收管理部門的服務工作仍有較大的拓展空間，尤其是在稅收政策確定性方面。從確定性的主體角度看，稅務機關以統(tǒng)一性換得遵從度，實際是獲得了稅收管理的確定性。大企業(yè)以透明度換取確定性，但是綜合、復雜事項的確定性可能并沒有達到大企業(yè)自身的需求。從社會角度看，如何讓大企業(yè)及時幫助稅務機關發(fā)現(xiàn)稅收政策的空白點、沖突處、缺陷性以及執(zhí)行不規(guī)范、稅收成本高的環(huán)節(jié)，及時幫助稅務機關測算具體政策對行業(yè)、產(chǎn)業(yè)可能產(chǎn)生的影響，或主動開展政策效應分析，從而為稅收法治建設提供建議，增強政策的確定性，也是一個值得進一步探討的問題。

三、大企業(yè)稅收政策確定性面臨的難題

（一）與確定性相關的三個沖突

專業(yè)化管理與稅種管理之間的沖突。目前我國大企業(yè)管理采用規(guī)模以上、分類分級、專業(yè)管理模式，工作對象主要是2050家集團企業(yè)?；谖覈愂照叩膹碗s性，一方面，各稅種部門專業(yè)性強、業(yè)務長期積累，文件背景及前因后果、內(nèi)部邏輯等相對復雜，很多政策互為因果，條文之間契合性較好，單一部門往往能夠?qū)ν粯I(yè)務做同一稅種的通盤考慮，業(yè)務不可替代性強；另一方面，受單線考核及長期工作習慣影響，各稅種部門之間相對獨立、考慮問題的角度、出發(fā)點和思維邏輯具有較大差異，管理體制上，往往也不是同一領導分管，因此相互協(xié)調(diào)、協(xié)同應對難度較大；此外，我國在出臺類似減稅降費優(yōu)惠政策時往往優(yōu)先考慮財政收入承受能力及減免力度精準性，缺少對具體稅種結構及協(xié)同減免的通盤考慮。大企業(yè)稅收管理部門在受理涉稅訴求之后，可能由于業(yè)務不熟或不接觸具體實務，難以推動稅種管理部門協(xié)調(diào)解決大企業(yè)的實際需求。

專業(yè)化管理與基礎事項管理之間的沖突。理論上，在信息技術手段不斷發(fā)展并應用于稅收領域后，更多的基礎性事項都能采用電子化方式完成，大企業(yè)一般不需要頻繁接觸基層稅務機關便能辦理日常事項。實務中，一方面基礎性事項仍具有一定的自由裁量空間，大企業(yè)更喜歡跟主管稅局和稅種管理部門處好關系；另一方面，大企業(yè)及其下屬公司長期與屬地稅務機關打交道，人情社會中政治、經(jīng)濟關系網(wǎng)絡健全，親緣、地緣關系性強，溝通成本低，溝通效率高。因此大企業(yè)更期望全職能型的服務和管理機構同步解決日常事務和復雜事項，期望有單一的稅務機關統(tǒng)一扎口、高效解決涉稅問題。

專業(yè)化管理與層級（區(qū)域）管理之間的沖突。現(xiàn)有的風險管理模式是在統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺上開展分析并實行閉環(huán)管理，風險分析與應對反饋人員多次溝通以提高工作效率。實際工作中，一方面，處于較高層級的分析人員往往缺乏對大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)實了解，也可能缺少相關行業(yè)產(chǎn)業(yè)專業(yè)知識；另一方面，雖然已經(jīng)采集了稅企及第三方大量的數(shù)據(jù)，但是目前的數(shù)據(jù)質(zhì)量及數(shù)據(jù)的規(guī)?？赡苋匀徊蛔悖沟蔑L險應對成效不如預期；此外，大企業(yè)往往具有深厚的地域政治背景，與地方政府淵源較深，又是地方財政收入的主要貢獻者，政治話語權大，容易對風險應對造成壓力和干擾，導致應對結果失真。不同區(qū)域、不同企業(yè)之間不同的政治經(jīng)濟環(huán)境可能對同一風險事項應對結果產(chǎn)生不同的影響。

（二）確定性主體之間的沖突與協(xié)調(diào)

一般認為，稅收政策確定性對經(jīng)濟行為主體應該是有利的。實際上，確定性是相對的，稅收政策確定性是有主體性的，不同主體的確定性是有沖突的，一方的確定性并不一定對另一方有利，甚至不確定性也并不一定是有害的。

從稅務機關角度來看，很多稅收政策在某些方面僅做了原則性或相對抽象的規(guī)定，留下了自由裁量的空間，有利于稅務機關在具體執(zhí)行過程中根據(jù)實際情形適當變通。從大企業(yè)的角度看，確定性并非唯一的訴求目標，某些情況下，稅收政策不確定反而是比較有利的。以下幾種情形可能導致大企業(yè)維持現(xiàn)狀而避免過于明確。一是因政策要求或行業(yè)限制不能或不愿披露過多的內(nèi)部信息；二是對稅務機關或稅收收入任務存在錯誤的認識，擔心被稅務機關過于關注導致被稽查或?qū)徲?；三是對以往年度涉稅處理沒有信心或存在違法違規(guī)行為，過于追求確定性導致被追溯處理；四是可能有政策未明確的涉稅事項并且已享有既得利益（比如VIE架構、地域差異稅收優(yōu)惠或返還等）；五是政策不明確有利于大企業(yè)利用籌劃空間調(diào)整經(jīng)營模式又不至于增加稅收負擔，或留下話語空間影響稅收政策的出臺。

以上分析表明，現(xiàn)實的稅收環(huán)境并不是單一、完全理性的，大企業(yè)稅收服務與管理應充分應用行為經(jīng)濟學的理論，從有限理性、風險厭惡等社會心理學的不同角度研究具體環(huán)境和程序?qū)Υ笃髽I(yè)決策與行為的影響，從而得出更貼近實際的結論。

（三）確定性與風險管理的平衡治理

理論上，稅收政策確定性能有效減少稅收風險，實際上，確定性也可能帶來新的稅收風險。稅收政策的頒布實施具有相對穩(wěn)定性，不可能朝令夕改。需要澄清的幾個誤區(qū)是，政策規(guī)定越多并不意味著確定性越高，政策文件越少也不代表更多的事項沒有明確。此外，稅收政策的確定性會帶來不確定，由于普遍認知的局限性，對某一事項做了政策規(guī)定后，一方面可能導致因過于關注某一領域而忽略了其他情形；另一方面，規(guī)定出臺后條文得到了固化，容易產(chǎn)生刻板理解或被籌劃利用，變相產(chǎn)生政策漏洞，這樣的例子并不鮮見。

因稅收政策確定性引起的風險還包括以事先裁定的形式獲取表面合法實質(zhì)不符的經(jīng)營行為被稅務機關確認、風險控制測試后，獲得一定程度或一定期間的免檢、免審待遇以及以個性化服務為名強求特殊稅務待遇或政策突破等。此外，稅收優(yōu)惠政策等備案制度改備查制度后不確定性增加，大企業(yè)通過要求稅務機關追加確認的方式將風險轉(zhuǎn)移給稅務機關，也是常見的與確定性相關的風險。

如何防范上述因確定性引起的稅收風險？一是認識到適當?shù)牟淮_定性也能帶來相對確定性，相對原則性或抽象化的規(guī)定，輔之以有約束的自由裁量權，可以有效防范政策條文的惡意濫用或規(guī)避；二是加強隨機選案管理，利用不確定的日常管理或風險應對（主要是稽查）強化企業(yè)稅收合規(guī)的心理約束；三是重視大企業(yè)稅收后續(xù)管理，長期跟蹤、定期復審、通盤檢視、識別真相，同時建立自我糾錯機制，及時糾正錯誤的認定與管理。

（四）縱向、橫向及地域確定性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

理論上，全國集中，總、省兩級的專業(yè)化管理應能提高稅收政策的確定性。實際上，還要充分考慮到不同維度的差異性對確定性可能產(chǎn)生的影響。這里需要處理的是大企業(yè)與中小企業(yè)的相對公平和利益兼顧問題。不同的企業(yè)集團總是出于自身利益需要提出稅收訴求，政府部門也會基于市場調(diào)節(jié)或宏觀調(diào)控的需要出臺各種優(yōu)惠政策，也不斷有學者就某一利益集體（如民營企業(yè)等）研究提出特殊待遇政策要求。

縱向看，大企業(yè)往往在產(chǎn)業(yè)鏈上占據(jù)主導地位和主要環(huán)節(jié)，中小企業(yè)則是不可或缺的補充。大企業(yè)的稅收確定性服務應能確保整個產(chǎn)業(yè)鏈中不同環(huán)節(jié)企業(yè)的相對公平，不致因給予大企業(yè)特殊待遇而導致處于弱勢地位的中小企業(yè)損失經(jīng)濟利益；橫向看，一方面，大企業(yè)群體與中小企業(yè)群體之間相互競爭又互為補充，同樣的稅收政策或具體的確定性服務舉措也應確定無疑地被兩者共享，使得不同的經(jīng)濟行為主體處于同樣的政策地位；另一方面，大企業(yè)集團之間稅收政策的公平與透明也應有充足的考慮，理想的結果是，大企業(yè)既要知道自己的政策確定性，也要合理、公允地知道其他大企業(yè)的政策確定性。最后，我國東西南北地域差異較大，稅收管理理念、征管能力、外界干擾、返還程度以及最終的執(zhí)行效果都可能千差萬別，因此既要考慮跨區(qū)域經(jīng)營的大企業(yè)人為轉(zhuǎn)移稅源的可能性與后果，更應考慮到這些差異的現(xiàn)實存在并有針對地開展政策確定性相關工作。

鼓勵某一行業(yè)、規(guī)模或類型企業(yè)發(fā)展的稅收政策研究自然無可厚非，但在出臺實際政策時，應通盤考慮經(jīng)濟發(fā)展的大格局，捋清扶持大企業(yè)或中小企業(yè)的邏輯和依據(jù)，統(tǒng)籌兼顧不同集團利益訴求，有體系地平衡各主體之間的關系，充分維護稅收政策的公平與效率。

四、提高大企業(yè)稅收政策確定性的幾點建議

（一）優(yōu)化管理職能配置，提升確定性供給能力

目前我國大企業(yè)稅收已實現(xiàn)專業(yè)化、實體化的分類分級管理模式，這種管理模式也帶來一定的矛盾和沖突。此外，大企業(yè)稅收管理部門與國際稅收管理部門也存在稅收業(yè)務、服務對象、管理手段的交叉或重疊，可能帶來更多的不確定性。

為解決專業(yè)化管理與稅種管理之間的協(xié)調(diào)困難，建議進一步探索大企業(yè)全職能管理模式，徹底解決稅收政策確定性的權力和職責（政策解釋權與確定性服務）主體不一的矛盾。一方面，在稅收法定原則的大前提下提升稅務機關法規(guī)部門的政策制定與解釋職責權限，弱化或歸并稅種管理部門政策管理職能；另一方面，賦予大企業(yè)稅收管理部門更高的政策管理職責和能力，并在法規(guī)部門的統(tǒng)領下平等、高效地協(xié)調(diào)政策制定和執(zhí)行相關工作。

為解決專業(yè)化管理與基礎事項管理和層級（區(qū)域）管理的沖突，建議在全職能的基礎上進一步拓展實體化、扁平化管理。在基礎事項基本實現(xiàn)“非接觸式”辦稅模式的基礎上，考慮將大企業(yè)相關的所有稅收業(yè)務全部歸集到專設的地市級以上大企業(yè)管理機構，大企業(yè)稅源較少的省市可以跨區(qū)域成立管理機構集中管理，進一步研究完善大企業(yè)跨區(qū)域稅源分配機制，扭轉(zhuǎn)大企業(yè)一對多應對多個稅務機關（部門）、大企業(yè)稅收管理末梢受地方環(huán)境影響的不良局面。

如何實現(xiàn)大企業(yè)與國際稅收的協(xié)同管理？短期看，應堅持并完善部門協(xié)調(diào)機制，嘗試項目化、團隊化管理模式解決大企業(yè)的具體涉稅訴求，同時積極推進部門間信息共享、服務互補、管理互延、政策統(tǒng)一、職責共擔；長期看，建議進一步深化機構改革，在省級、總局層面整合大企業(yè)與國際稅收管理部門職能，從機構建制上推動數(shù)據(jù)、人力與機制的聚合作用，大幅提升大企業(yè)稅收管理質(zhì)效。

最后，全職能、實體化和扁平化的大企業(yè)稅收管理機構需要足夠的資源支撐。除在現(xiàn)有人員存量基礎上將各類優(yōu)秀人才劃歸到大企業(yè)管理部門外，還應充分應用會計師、審計師、律師、經(jīng)濟學家、行業(yè)管理專家、信息技術專家等專業(yè)人員的智慧成果，在完善保密制度的基礎上，探索能進能出、相對穩(wěn)定的開放式專家共治機制，不斷提升大企業(yè)稅收管理質(zhì)效。

（二）加強信息公開和透明度建設，優(yōu)化稅收遵從環(huán)境

信息是稅收政策確定性的關鍵因素。近年來國家稅務總局逐漸重視涉稅信息的主動公開和依申請公開，通過網(wǎng)站等途徑公布稅收政策、稅收收入、法治建設等信息，數(shù)據(jù)量和覆蓋面都有了明顯提升。與此同時，稅務機關也更加重視系統(tǒng)內(nèi)外涉稅信息采集，依托信息技術構建數(shù)據(jù)、指標模型、信息化平臺的“三位一體”支撐體系，取得了非常大的成效。但是從稅收政策確定性的角度看，數(shù)據(jù)零散、集成度低、權限固化等問題比較突出，信息的公開與透明度建設仍有很大的空間。

從稅務機關的角度來看，一是完善并強化涉稅信息采集的稅收法律依據(jù)，通過完善征管法等有關法規(guī)進一步明確交易各方主動提供涉稅信息的義務和法律責任（如規(guī)范ERP軟件數(shù)據(jù)口徑及報送義務等）；二是大幅擴展數(shù)據(jù)的采集面，打通各自為營的數(shù)據(jù)壁壘，貫穿從自然人到經(jīng)濟體再到自然人的縱向數(shù)據(jù)鏈，探索分主體、全景式、全鏈條的三維數(shù)據(jù)管理模式；三是統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)應采盡采、能采能用、即采即用，通過數(shù)據(jù)應用循環(huán)反饋提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；四是探索數(shù)據(jù)采集整理業(yè)務外包，在確保數(shù)據(jù)安全的基礎上委托專業(yè)機構處理第三方數(shù)據(jù)的前端采集加工業(yè)務，提高數(shù)據(jù)的可用性。

從社會與納稅人的角度來看，一是廣開言路、廣建渠道，充分了解社會各界和納稅人對稅收信息的訴求，主動獲取信息需求；二是除不斷擴大主動公開信息范圍外，定期公布稅收立法規(guī)劃、進程、重要稅收政策預案等社會密切關注的信息，及時了解和引導涉稅輿情；三是繼續(xù)加強政策透明度建設，完善政策解讀、案例借鑒、指引指南、風險提示等有助于提升透明度和操作性的輔助信息；四是探索建立事先裁定等早期問題解決機制，對難以直接適用稅收規(guī)范的交易相對理性地確定征納雙方的權利和義務。

最后，信息透明度建設中，應處理好主動公開與統(tǒng)一發(fā)聲的關系，統(tǒng)一規(guī)范信息發(fā)布時間與口徑在某些情形下更有利于稅收治理環(huán)境的建設；處理好信息發(fā)布與秘密保護的關系，既維護社會公平正義又保護納稅人的合法權益；處理好信息保密與適度公開的關系，如將相對成熟的模型指標公開發(fā)布便于納稅人自查自糾以節(jié)約征管資源并提高稅收遵從度。

（三）多層次協(xié)同管理，促進稅收互信共治

稅收政策確定性的提升有賴于稅務機關內(nèi)部高效運作、快速響應，也有賴于稅務機關與納稅人高度信任、良性互動，更有賴于社會各界集思廣益、共同關注。

稅務機關內(nèi)部協(xié)同管理層面，以大企業(yè)稅收管理為例，由于短期內(nèi)無法實現(xiàn)全職能、實體化、扁平化的機構設置，應考慮從以下幾點提高服務和管理質(zhì)效。一是數(shù)據(jù)管理方面。整合各大數(shù)據(jù)應用平臺，實現(xiàn)模塊化分享，授權式查詢，平臺數(shù)據(jù)半成品共享推送等功能。二是風險管理方面。充分應用情報交換等征管協(xié)作手段，以單戶集團企業(yè)為單位扎口管理應對國際、國內(nèi)稅收風險；協(xié)調(diào)大企業(yè)反避稅工作關系并高度重視個人所得稅反避稅，解決風險分析停留在企業(yè)層面、風險應對止步于國內(nèi)稅收的問題。三是稅收服務方面。應用預約定價安排、成本分攤協(xié)議等國際稅收管理手段提供跨境業(yè)務稅收確定性；高度關注大企業(yè)跨境投資、貿(mào)易及重組等業(yè)務稅收服務需求，積極服務大企業(yè)“一帶一路”建設。四是政策協(xié)調(diào)方面。匯集各稅種部門業(yè)務骨干，跨部門、多崗位交流鍛煉培養(yǎng)，提升綜合業(yè)務處理能力；探索機制創(chuàng)新，嘗試權責平移，推動稅種管理部門主動服務大企業(yè)。

社會協(xié)同層面。應在不斷擴大信息公開范圍、提高信息質(zhì)量的基礎上主動發(fā)聲、廣開言路、引導輿情，逐步建立完善事前、事中、事后的協(xié)調(diào)機制，高度互信并積極引導社會各界集思廣益，以提高稅收政策的確定性。社會協(xié)同的主體包括但不限于社會媒體、兩會代表、黨政領導、行業(yè)協(xié)會等社會組織、專家學者、龍頭企業(yè)家、財務人員、涉稅中介以及網(wǎng)絡用戶等等。協(xié)同管理的方式應結合情勢靈活多變，做到六個結合。一是相對固定的宣教部門與內(nèi)部分層應對相結合（如，稅務機關既有主要負責人宣講政策，也有管理員開展輔導）；二是主動發(fā)聲引導輿論與快速響應提案建議、涉稅輿情相結合；三是企業(yè)（負責人、財務人員）網(wǎng)格化管理與重點、難點企業(yè)（人員）管理相結合；四是全面、普惠的政策宣傳輔導與定點、精準的個性化服務相結合；五是傳統(tǒng)的主流媒體與新型的網(wǎng)絡媒體相結合（如微信、微博、抖音、頭條等網(wǎng)絡平臺）；六是稅務機關主動作為與引導社會各界合力營造稅收確定性環(huán)境相結合。

（四）構建不確定性指數(shù)，推進稅收政策確定性系統(tǒng)建設

近年來很多學者對政策確定性也進行了探討并嘗試搭建不確定性指數(shù)。這些指標采用文本關鍵詞采集分析、變量本身的不確定性代替、其他代理變量等三種方式對不確定性進行了量化。但現(xiàn)有各種方法都有其片面性，不足以真實反映稅收政策不確定性程度。

就不確定性指數(shù)的意義而言，一是不確定性指數(shù)能相對客觀、嚴肅地評估一段時期稅收政策的供給質(zhì)量；二是不確定性指數(shù)是后續(xù)稅收確定性研究的起點，也是從不同層面、不同主體、不同角度討論政策確定性的共同參照指標；三是不確定性指數(shù)能為稅收制度改革指明方向，并提供影響確定性的因素、影響政策執(zhí)行效果的癥結等成因分析。

就不確定性指數(shù)的構建而言，稅收政策確定性的主體包括稅務機關、納稅人以及經(jīng)濟社會等，不確定性指數(shù)也并非是某一個主體的指標。因此應建立相對客觀合理、具有社會共識的統(tǒng)一的稅收政策不確定性指標。稅務機關天然具有數(shù)據(jù)優(yōu)勢、專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，可以嘗試初步構建一套多維度綜合性的指標體系，定期發(fā)布供社會各界不斷討論、持續(xù)研究并臻于完善。

就不確定性指數(shù)的構成要素而言，可考慮將12366涉稅咨詢、納稅服務投訴處理、行政復議、行政訴訟、稽查聽證復議及移送司法、重大案件審理等6項納稅人層面數(shù)據(jù)，規(guī)范性文件發(fā)布、總局審核省級機關規(guī)范性文件、規(guī)范性文件清理、納稅評估風險應對、反避稅、稽查案件處理等6項稅務機關層面數(shù)據(jù)，以及人大建議、政協(xié)提案和信息公開申請等3項社會層面數(shù)據(jù)，加上大企業(yè)個性化服務數(shù)量（包括涉稅訴求及應對）、風險識別及應對2項數(shù)據(jù)開展分析，此17項指標基本涵蓋了稅收管理、服務、稽查和社會關注等稅收征納主要內(nèi)容，這些指標能夠相對客觀地綜合反映不確定性程度。就維度和權重而言，筆者理解，不確定性指數(shù)應基本等于復雜程度、波動程度與不可預測性的乘積，這可能是指數(shù)構建的一個探索方向。

需要指出的是，一是這些指標不是固定不變的，一方面可以將專項問卷調(diào)查、營商環(huán)境滿意度測評等相關指標納入計量范圍，另一方面也可能因政策或管理手段的變化而剔除有關指標，但應維持相對穩(wěn)定；二是不同主體的指標應給予不同的權重，比如納稅人尤其是大企業(yè)對不確定性感受更加敏感，相比于稅務機關可能出現(xiàn)的過度自信，應給予有關指標更高的權重；三是稅收政策本身及供給數(shù)量可能是引起不確定性的關鍵因素，應給予最高的權重，其他指標按照沖突、規(guī)模、數(shù)量以及層級等區(qū)別賦予不同的權重；四是17項指標并非同向作用，在計算量化中應有正向、負向指標的區(qū)別。以上意見只是基于大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗為指數(shù)構成提供一些粗淺的建議。搭建了不確定性指數(shù)的基本框架后，建議每年公開發(fā)布數(shù)據(jù)以提供各方?jīng)Q策參考。

就不確定性指數(shù)的拓展而言，既可以將指數(shù)按服務管理對象或征納矛盾等作進一步細化，比如設置大企業(yè)稅收政策不確定性指數(shù)、稅收沖突指數(shù)并進一步研究，也可以將稅收協(xié)定、爭議解決機制等國際稅收相關內(nèi)容納入評估范圍，從更寬廣的視角建立國際稅收不確定性指數(shù)，為境內(nèi)外投資提供全球化視野。