論行政法治化的成本控制

翟曉舟

[摘 要] 合理節(jié)約有限資源,控制行政成本成為政府行政關(guān)注的主要焦點(diǎn)。應(yīng)通過對政府行政法治化過程中的直接法治成本、機(jī)會(huì)法治成本以及法治社會(huì)成本進(jìn)行合理控制,促進(jìn)我國政府行政法治化取得最佳績效。

[關(guān)鍵詞] 政府行政;法治化;成本控制

2008年2月28日我國政府發(fā)表了《中國的法治建設(shè)》白皮書,該書指出我國通過建立健全行政執(zhí)法和司法的組織法制和工作機(jī)制,保證了行政和司法機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。行政立法和制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng),各類公開辦事制度不斷完善,法治政府建設(shè)不斷推進(jìn)。公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),維護(hù)國家安全和社會(huì)治安秩序,保障人民安居樂業(yè)。審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán),堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,堅(jiān)持公民在法律面前一律平等,維護(hù)和實(shí)現(xiàn)司法公正和權(quán)威,依法行政和公正司法水平正在不斷提高。然而,政府行政的最終目的主要集中在“首先,政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次,政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌盵1]兩個(gè)方面,因此,如何降低政府行政法治化進(jìn)程中產(chǎn)生行政成本是我國法治化建設(shè)順利進(jìn)行的前提條件以及有效保障。

一、政府行政法治化

“法治”一詞的存在歷史久遠(yuǎn),我國以及古希臘諸多論著中都有對于“法治”的論述。“《管子?明法》有:‘以法治國,則舉措而已,《商君書?任法》有:‘任法而治國,《韓非子?心度》有:‘治民無常,唯以法治,他們都把:‘法治作為一種治國方略。亞里士多德在《政治學(xué)》中明確主張‘法治優(yōu)于一人之治。后人也常在這種意義上使用法治概念。”[2]近現(xiàn)代意義上的“法治”理念由17—18世紀(jì)資產(chǎn)階級革命時(shí)期的啟蒙思想家提出,他們系統(tǒng)論述了民主、自由、人權(quán)、憲政、法治、分權(quán)、人民主權(quán)等法治理論,為建立資產(chǎn)階級民主法治奠定了理論基礎(chǔ)。

依法行政,建設(shè)法治政府,是全面落實(shí)依法治國基本方略的重要內(nèi)容,是我國政府施政的基本準(zhǔn)則?，F(xiàn)代性意義上的法治觀念及其實(shí)踐引入中國是晚清時(shí)的事情。以康有為、梁啟超為代表所倡導(dǎo)的改良運(yùn)動(dòng)對滿清朝廷影響頗深,康有為曾疾呼,所謂變法,須自制度、法律先為改定。[3]新中國成立以后的法治則是在1979年《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》中被首次提及,并且在近二十年后的1997年才作為治國理念提出的。多年來,中國政府采取一系列措施切實(shí)推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府。繼1999年頒布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》后,2004年中國政府又發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,明確了建設(shè)法治政府的目標(biāo),提出了此后10年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。目前,中國各級人民政府的行政權(quán)力已逐步納入法治化軌道,規(guī)范政府權(quán)力和運(yùn)行的法律制度基本形成,依法行政取得了重要進(jìn)展。

二、法治化成本

成本是商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,它是企業(yè)為生產(chǎn)商品或提供勞務(wù)等所耗費(fèi)的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)中的必要?jiǎng)趧?dòng)價(jià)值的貨幣表現(xiàn)。馬克思在《資本論》第三卷中從價(jià)值構(gòu)成入手提出了成本的含義。所謂成本,是資本主義的成本,是耗費(fèi)的資本,是對資本家而言的。在商品價(jià)值的三個(gè)組成部分(c,v,m)中,不變資本價(jià)值(c)和可變資本價(jià)值(v)“補(bǔ)償所消耗的生產(chǎn)資料價(jià)格和所使用的勞動(dòng)力價(jià)格的部分,只是補(bǔ)償商品使資本家自身耗費(fèi)的東西,所以對資本家來說,這就是商品的成本價(jià)格”。[4]資源稀缺促使參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體必須通過承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用來獲得資源,資源有限促使參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體必須有效使用資源,比如建設(shè)節(jié)約型社會(huì),遵循最有效利用原則等,以降低成本,實(shí)現(xiàn)利益最大化,而在這個(gè)過程中,成本始終是問題的焦點(diǎn)。因此,如何降低商品的成本價(jià)格是幫助資本家提高利潤率的核心問題之一,而各國政府在實(shí)行公共行政時(shí)同樣面臨控制成本實(shí)現(xiàn)效益最大化的問題。良性運(yùn)行及政府行政法治化本身是提高政府績效的有效途徑之一,反之則會(huì)帶來負(fù)效益。

三、法治化成本控制

1、直接成本控制

直接法治成本指為了達(dá)成某項(xiàng)法治績效而直接支出的成本費(fèi)用,可以通過政府財(cái)政預(yù)算得出。直接成本又可以被稱之為顯性成本(Explicit Cost)。顯性成本是計(jì)入賬內(nèi)的、看得見的實(shí)際支出,例如支付的行政費(fèi)用、執(zhí)法費(fèi)用、司法費(fèi)用等,是有形的成本。一般會(huì)計(jì)計(jì)算出來的成本都是顯性成本,從某種角度講,顯性成本反映的是實(shí)際應(yīng)用成本,可以在法治實(shí)施價(jià)值中得到反映,具有可直接計(jì)算的特點(diǎn)。

直接法治成本比較容易控制,通常通過政府實(shí)施法治的預(yù)算支出以及實(shí)際支出可以獲得較為精確的結(jié)果,進(jìn)而進(jìn)行成本精簡。就其預(yù)算方面來說,預(yù)算控制模式分為緊控制(tight budgetary control)和松控制(loose budgetary control)。預(yù)算緊控制是一種傳統(tǒng)的預(yù)算控制模式,在這種模式下,預(yù)算既是員工的奮斗目標(biāo),也是考核其業(yè)績的主要依據(jù),預(yù)算指標(biāo)顯示剛性特點(diǎn)。預(yù)算松控制是近年來在國外逐漸興起的一種預(yù)算控制模式,其典型代表就是在歐洲一些大公司實(shí)施的有“超越預(yù)算(beyond budgeting)”模式。所謂“超越預(yù)算”,確切地說應(yīng)該是超越預(yù)算緊控制,在該模式中預(yù)算主要用作溝通和計(jì)劃的工具,每年管理人員會(huì)照樣編制、復(fù)查、修訂、批準(zhǔn)預(yù)算,每年或每季會(huì)將實(shí)際業(yè)績與預(yù)算比較,分析和解釋差異,但是預(yù)算并不被視為是對預(yù)算執(zhí)行者約束和評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)營環(huán)境和預(yù)測前提條件的改變,初始的預(yù)測和預(yù)算可以修改,預(yù)算目標(biāo)沒有達(dá)到并不意味著業(yè)績不佳。預(yù)算松控制源于人本主義的管理思想,其主要控制對象由緊控制中的內(nèi)部組織單位和人員轉(zhuǎn)向組織外部的環(huán)境變量。[5]比如,現(xiàn)代法治以分權(quán)制衡為建立基礎(chǔ),而分權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力分散,制衡產(chǎn)生的權(quán)力牽制必然會(huì)在一定條件下導(dǎo)致部門以及人員法治效率的消解。超越預(yù)算模式可以通過合理財(cái)務(wù)預(yù)測和計(jì)劃,即預(yù)測執(zhí)法組織未來的短期執(zhí)法與收效之比來設(shè)置財(cái)務(wù)績效目標(biāo);建立以綜合指標(biāo)為基礎(chǔ)的執(zhí)法行為管理與評價(jià)系統(tǒng);設(shè)立高績效執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制等途徑適當(dāng)降低法治效率的消解來提高政府法治績效。

2、機(jī)會(huì)法治成本控制

機(jī)會(huì)法治成本指為了達(dá)成某項(xiàng)法治績效而犧牲另一決策行為而產(chǎn)生的成本費(fèi)用。用曼昆的話說,就是從事某種選擇所必須放棄的最有價(jià)值的其他選擇。機(jī)會(huì)成本(Opportunity Cost)實(shí)際上是由于任何一個(gè)行政行為的資金支出都具有專注性,二注收入即所謂同時(shí)分為二個(gè)或多個(gè)方面的注入,如一個(gè)單位投資額分為二個(gè)注入方面來獲取收益是不可能實(shí)現(xiàn)的。一個(gè)單位的投資額只能在同一時(shí)間專注于某個(gè)行業(yè)的某一點(diǎn)上,這即是“投資專注”性。因此,任何一個(gè)行政行為的資金支出不能同時(shí)被假設(shè)為獲得二筆或二筆以上收益。在計(jì)算機(jī)會(huì)成本時(shí)我們不能用一筆投資的二注收入來疊加,也不能用它的二注成本耗費(fèi)來疊加。

機(jī)會(huì)成本理論以由于資源稀缺而產(chǎn)生的選擇為基礎(chǔ),為政府行政需要科學(xué)合理化提供的理論依據(jù),并且明確了資源合理配置以及有效利用的意義,同時(shí)提出了機(jī)會(huì)政府法治績效成本控制的途徑,那就是選擇機(jī)會(huì)成本低于其他選擇的選擇。具體來說,在社會(huì)生活中,可以維持社會(huì)秩序,調(diào)整人與人之間關(guān)系的規(guī)則不僅只有法律,是否所有的社會(huì)關(guān)系都要選擇法律途徑進(jìn)行調(diào)整,或者是否選擇此種法律,又或者選擇彼種法律,選擇不同則結(jié)果不同,由此支付的成本也不同。“相對于‘人治和‘無為之治,法治無疑具有相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步性和科學(xué)性?？梢哉f,法治堪稱迄今人類社會(huì)所能建構(gòu)的相對而言更符合人之本性的相對理想的一種權(quán)威性制度安排,法治是‘最好的人治永遠(yuǎn)不可企及的情況下的最佳選擇……然而,法治本身也只能是一種有缺憾的制度文明,有著自身難以克服的局限性。”[6]在法治進(jìn)程中,依然要謹(jǐn)慎評估不同法律以及其他社會(huì)規(guī)范的運(yùn)行成本,選擇運(yùn)行成本更低的途徑解決社會(huì)糾紛,維護(hù)社會(huì)秩序。比如,《中華人民共和國行政許可法》就為我們提供了一個(gè)有效降低機(jī)會(huì)成本的范例?！吨腥A人民共和國行政許可法》第十一條規(guī)定,設(shè)定行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律,有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。第十三條規(guī)定,通過公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的可以不設(shè)行政許可。通過對使用《中華人民共和國行政許可法》進(jìn)行法治的成本與其他途徑成本估算的比較,以及兩種途徑收益的比較,可以得出實(shí)施《中華人民共和國行政許可法》的機(jī)會(huì)成本,該機(jī)會(huì)成本用于最后對政府實(shí)施法治的績效成本的比對。如果依據(jù)該法規(guī)定,《中華人民共和國行政許可法》可以在理應(yīng)通過政府法治途徑解決的情境下實(shí)施,那么應(yīng)該計(jì)入政府法治績效的成本為《中華人民共和國行政許可法》實(shí)施的機(jī)會(huì)成本減去其所獲得的收益之差;反之,在本可以通過公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的若干情境下實(shí)施了《中華人民共和國行政許可法》,則應(yīng)該計(jì)入政府法治績效的成本為《中華人民共和國行政許可法》實(shí)施的機(jī)會(huì)成本加上社會(huì)成本之和。顯然,兩相比較之后,前者可以有效降低機(jī)會(huì)法治成本。

3、法治社會(huì)成本控制

法治社會(huì)成本指為了達(dá)成某項(xiàng)法治績效而造成的社會(huì)、生態(tài)等負(fù)面影響。社會(huì)成本一般影響面廣,負(fù)面影響往往難以計(jì)量,比如說由于生態(tài)環(huán)境的改變涉及到的心理感受的變化;有時(shí)影響周期較長,比如建立化工廠造成的環(huán)境損害;有些負(fù)面影響的因果關(guān)系難以辨別,比如科斯總是說鐵路附近的稻田會(huì)因火車噴出火星而貶值,但是有人卻發(fā)現(xiàn)了科斯定理的例外,東京附近的稻田因?yàn)榛疖囑s走了麻雀而有所升值。

法治社會(huì)成本損失往往體現(xiàn)在法律從業(yè)者能夠充分認(rèn)識到作為上層建筑的法律對經(jīng)濟(jì)制度的影響,卻忽略了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對上層建筑的作用。比如實(shí)踐中,要求污染企業(yè)對污染所引起的損害負(fù)賠償責(zé)任的案件比比皆是,如果損害事實(shí)存在,法律(或者說執(zhí)法者依據(jù)法律)通常會(huì)要求污染企業(yè)進(jìn)行賠償,或者處以罰款,或者停產(chǎn)停業(yè),進(jìn)而會(huì)有相關(guān)法律規(guī)定污染企業(yè)應(yīng)根據(jù)其導(dǎo)致污染的程度納稅,或者責(zé)令污染企業(yè)遷入指定工業(yè)區(qū)域內(nèi),以減少或者消除污染隱患。然而這些解決方法也許只是解決問題的方法,卻并不足以在市場經(jīng)濟(jì)條件下達(dá)到雙方當(dāng)事人的效益最大化,并不能體現(xiàn)法治的績效。在解決這類問題時(shí),我們往往只考慮了問題的一個(gè)方面,即污染企業(yè)的污染行為所造成的損害,事實(shí)上,這里還包括了問題的另一個(gè)方面,即污染企業(yè)本身帶給社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益,對污染企業(yè)的處罰實(shí)質(zhì)上也是一種經(jīng)濟(jì)效益的損害,這兩種損害哪一種才應(yīng)該是被社會(huì)允許存在的損害。19世紀(jì)末,德國學(xué)者?？怂辜{﹒雷特萊認(rèn)為“為求得社會(huì)更快更大的發(fā)展,就必須在一定程度上允許某種損害的存在”因而提出“被允許的危險(xiǎn)”理論。該理論主張,經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、科技進(jìn)步、人類生產(chǎn)、生活分工不斷細(xì)化,社會(huì)中的高度危險(xiǎn)行業(yè)、公害現(xiàn)象帶有侵害各種法益的危險(xiǎn)性,但又為社會(huì)發(fā)展不可或缺。如果不加以禁止,其危險(xiǎn)性會(huì)造成更多法益的損害;如果予以禁止,將會(huì)不利于社會(huì)發(fā)展進(jìn)步以及對人類的生產(chǎn)、生活造成負(fù)面影響。“被允許的危險(xiǎn)”理論產(chǎn)生的目的就在于調(diào)和受法律保護(hù)的公眾人身和財(cái)產(chǎn)的安全與現(xiàn)代公益事業(yè)之間的矛盾關(guān)系。據(jù)此,在要求污染企業(yè)對污染所引起的損害負(fù)賠償責(zé)任的案件中,為了避免損害他人,污染企業(yè)可以加強(qiáng)預(yù)防措施或搬至他處,但是這兩種方法都會(huì)增加一筆可觀的成本。同樣,如果賠償費(fèi)少于加強(qiáng)預(yù)防措施或搬至他處的成本,污染企業(yè)也可以選擇支付賠償費(fèi),于是,賠償費(fèi)成為產(chǎn)品成本之一。當(dāng)成本在不得不從事污染工業(yè)的企業(yè)中普遍存在時(shí),社會(huì)總資源配置將會(huì)受到影響,比如紙張價(jià)格的上漲,進(jìn)而居民的消費(fèi)支出增加。如果損害方無須對引起的損失負(fù)責(zé),受污染地區(qū)可以采取比使由于賠償費(fèi)進(jìn)入產(chǎn)品成本所引發(fā)的居民消費(fèi)支出普遍增加,物價(jià)上漲更為經(jīng)濟(jì)的方法處理由于污染造成的損失,就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場交易。也就是說,在市場交易的成本為零時(shí),法律有關(guān)損害責(zé)任的規(guī)定對資源的配置不產(chǎn)生影響;在必要的市場交易的成本低于權(quán)利的任何重新安排所能得到的收益時(shí),法律有關(guān)損害責(zé)任的規(guī)定對資源的配置不產(chǎn)生負(fù)影響,法律即是效益的;只有在必要的市場交易的成本超過權(quán)利的任何重新安排所能得到的收益時(shí),法律即是不效益的。同樣,就法治績效的邊際成本來說,在法律供給充分而不飽和時(shí),法律消費(fèi)越充分,其成本就越低。因此,法治績效并不體現(xiàn)在法律的多寡以及法治領(lǐng)域的延伸,而是當(dāng)法律體系已基本健全之后,如何保證法治資源可以被充分、合理消費(fèi),以免造成法治資源浪費(fèi)和成本加重。

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