人大立法３０年：成績、回顧與展望

　　1978年底，黨的十一屆三中全會在確定把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，明確提出了加強社會主義民主、健全社會主義法制的戰(zhàn)略方針。自此，立法工作努力與改革發(fā)展相適應(yīng)，把實踐證明是正確的經(jīng)驗和黨的政策用法律肯定下來，以鞏固現(xiàn)代化建設(shè)的積極成果，為經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。截至2008年底，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會（為方便起見，本文將全國人民代表大會簡稱為“全國人大”，將全國人民代表大會常務(wù)委員會表述為“全國人大常委會”）制定法律504件，國務(wù)院制定行政法規(guī)800余件，地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定了8000多件地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會制定了600多件現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例，國務(wù)院部門以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定了2萬余件政府規(guī)章，從而初步形成了以憲法為核心的有中國特色的社會主義法律體系[1]。
　　毫無疑問，由我國立法體制所決定，人大立法在我國的立法中占據(jù)著舉足輕重的地位，而全國人大和全國人大常委會的立法在這其中又居于絕對核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。本文將主要以全國人大和全國人大常委會的立法為主要研究對象進(jìn)行論述，兼及部分地方人大立法。
　　
　　一、人大30年立法的基本成就
　　
　　自1979年以來，至2008年12月十一屆全國人大常委會第六次會議閉幕，全國人大及其常委會共制定法律504件，包括1982年憲法，4件憲法修正案，316件法律，11件法律解釋，172件有關(guān)法律問題的決定。按照通行的分類方法和統(tǒng)計口徑，目前，現(xiàn)行有效的法律共223件，加之1979年前制定的法律，現(xiàn)行有效法律共231件。
　　人大30年立法過程中先后通過了法律316件，這其中有許多對中國經(jīng)濟社會發(fā)展和民主政治進(jìn)程產(chǎn)生重大影響的法律，比如1982年憲法和1989年行政訴訟法、1996年行政處罰法等，這些具有里程碑意義的法律，可以作為人大立法30年輝煌成績的代表。但是，人大立法30年的成績，更重要的是體現(xiàn)于人大立法制度的完善上。
　　人大立法制度作為人民代表大會制度的重要內(nèi)容，包括立法權(quán)限、立法體制、立法方法、審議與表決制度等。這些制度的確立和逐步完善主要是通過以下法律和決定來完成的：（1）3次修改地方組織法。1979年7月，五屆全國人大二次會議制定新的地方組織法，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在同憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點制定自治條例，報全國人大常委會備案，這初步改變了立法權(quán)集中于中央的狀況。1982年12月，五屆全國人大五次會議對地方組織法進(jìn)行了修改，規(guī)定省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)人大常委會審議制定，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案，進(jìn)一步擴大了地方人大立法權(quán)限。1986年12月，六屆全國人大常委會第八次會議對地方組織法再次修改，規(guī)定省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行，這標(biāo)志著我國多層次立法體制的正式形成。（2）1982年憲法和全國人大組織法的制定。1982年12月，五屆全國人大第五次會議制定了新的憲法和全國人大組織法，原則厘定了全國人大和全國人大常委會的立法權(quán)，改變了全國人大是唯一行使國家立法權(quán)的立法體制，同時，明確了全國人大常委會解釋憲法和法律的職責(zé)。（3）授權(quán)立法。1981年11月至1996年3月，全國人大或者全國人大常委會先后5次通過有關(guān)決定或者決議，授權(quán)廣東、福建兩省人大及其常委會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)單項經(jīng)濟法規(guī)，授權(quán)海南省人大及其常委會制定海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，授權(quán)深圳、廈門、汕頭、珠海人大及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。1983年9月至1985年4月，全國人大及其常委會先后3次授權(quán)國務(wù)院立法，這是我國立法體制的又一次重要變革。（4）2000年立法法制定。立法法對全國人大及其常委會專屬立法權(quán)予以明確，對授權(quán)立法制度進(jìn)行了規(guī)范和完善，對立法程序進(jìn)行了比較科學(xué)的規(guī)定，同時完善了法律解釋制度。立法法的制定和實施，標(biāo)志著我國人大立法制度的基本成熟和完善。
　　
　　二、人大30年立法的基本特點和趨勢
　　
　　30年人大立法根植于這一時期相應(yīng)的社會歷史環(huán)境，同時也不可避免地帶有強烈的時代印跡，從而將人大30年的立法劃成四個重要階段：
　　第一階段是1979年至1982年，標(biāo)志成果是1982年憲法的制定，主要成果是制定了全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、地方組織法、選舉法、刑法、刑事訴訟法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、民事訴訟法（試行）等保障國家和社會有序運行而必不可少的法律。這一階段人大立法具有如下特點：（1）法律位階和立法效率高。制定的法律中根本法、基本法比例非常高，為保證國家和社會有序運行而必不可少的法律，多在這一時期制定。短短4年時間里，兩次修改1978年憲法，并在1954年憲法基礎(chǔ)上重新制定了憲法，在1979年7月1日，五屆全國人大二次會議一天通過1個憲法修正案和7部基本法律，這在新中國歷史上絕無僅有。（2）全國人大通過法律比例高。據(jù)統(tǒng)計，在1979年至1982年間，全國人大及其常委會共通過法律37件，其中憲法1件，憲法修正案2件，法律34件，其中全國人大通過的20件，立法數(shù)量超過總數(shù)的50%。（3）修改率高。4年間通過的法律中，除了批準(zhǔn)和授權(quán)的4項決定外，只有3項法律未被修改過，有的法律實施第二年即被修改。（4）一審制。1983年3月以前，全國人大常委會通過的法律全部實行的是一審制。
　　第二階段是1983年至1992年，標(biāo)志成果是1988年憲法修正案，主要成果是制定了民法通則、民族區(qū)域自治法、民事訴訟法、行政訴訟法、村民委員會組織法（試行）、城市居民委員會組織法等。這一階段人大立法具有如下特點：（1）側(cè)重于完善對外開放立法。先后制定和修改了中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法、專利法、涉外經(jīng)濟合同法、會計法、外國人出入境管理法、外資企業(yè)法、海關(guān)法、技術(shù)合同法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、進(jìn)出口商品檢驗法、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法等，從而使我國的法律基本上滿足對外開放的需要，在對外開放領(lǐng)域率先建立了較完善的法律體系。（2）權(quán)益保障立法開始受到重視。制定了一批保障少數(shù)民族權(quán)利、殘疾人權(quán)利、婦女權(quán)利、歸僑僑眷權(quán)利、未成年人權(quán)利、職工權(quán)利、村民居民自治權(quán)利、適齡兒童受教育權(quán)利的法律，法律開始打開從管制向權(quán)利保障之門。（3）立法數(shù)量較少。據(jù)統(tǒng)計，1983年至1992年10年間，全國人大及其常委會共制定法律81部，修改10部，年均立法9部左右，在這30年中比例最低。（4）地方人大立法開始蓬勃興起，隨著地方組織法的修訂以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，省、自治區(qū)政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會立法開始大規(guī)模啟動，中央立法和地方立法的關(guān)系開始受到關(guān)注。
　　第三階段是1993年至2002年，標(biāo)志成果是2000年立法法，主要成果除了兩次修憲外，還有行政處罰法、刑事訴訟法、公司法、勞動法、合同法等。這一階段人大立法具有如下特點：（1）側(cè)重于完善市場立法。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，在“市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟”的思想主導(dǎo)下，完善市場立法迅速被提上日程，這10年間，全國人大及其常委會共制定和修改法律153部，約有三分之一的法律直接涉及完善市場法制。（2）開始強調(diào)與國際接軌。為加入世貿(mào)組織，我國對與對外貿(mào)易有關(guān)的法律，按照國際通行規(guī)則和世貿(mào)組織的基本要求進(jìn)行了修訂完善，從而使我國對外貿(mào)易法律法規(guī)率先實現(xiàn)了與國際接軌。（3）立法程序趨于完善。在八屆全國人大期間，法律一般要經(jīng)過兩次審議才提交表決，在九屆全國人大期間，法律一般要經(jīng)過3次審議才提交表決，法律起草、審議、表決、公布、解釋實現(xiàn)了制度化。
　　
　　第四階段是2003年至今，標(biāo)志成果是2004年憲法修正案，主要成果是制定了行政許可法、物權(quán)法、企業(yè)破產(chǎn)法、反壟斷法、勞動合同法等。這一階段人大立法具有如下特點：（1）側(cè)重于社會領(lǐng)域立法。勞動合同法、就業(yè)促進(jìn)法和勞動爭議調(diào)解仲裁法等法律紛紛出臺。（2）側(cè)重于規(guī)范政府行為立法。以行政許可法為代表，大量規(guī)范政府行政行為立法出臺，推動了政府行為透明化、程序化，推進(jìn)了法治政府建設(shè)步伐。（3）法律修訂數(shù)量多。這6年間，全國人大及其常委會共制定和修改法律76部，其中修改44部，接近總數(shù)的60%之多。其中2004年，全國人大常委會通過的17件法律中，有15件是修改項目。（4）“難產(chǎn)”法律紛紛出臺。歷經(jīng)20年努力的監(jiān)督法、13年磨礪的反壟斷法、耗時15年的企業(yè)國有資產(chǎn)法等紛紛在這一個階段降生。
　　從宏觀上分析，人大30年的立法呈現(xiàn)出以下幾個特點：
　　第一，法律至上逐漸取代政策主治。政策與法律均是重要的權(quán)益分配機制，依靠政策來治理國家是新中國成立后長時期主要的社會治理方式，政策在許多官員心目中的影響力曾長期立于法律之上，在改革開放最初的一段時間里，政策在國家治理中仍然發(fā)揮著極為重要的作用，這也就說明了為什么當(dāng)時法律極不健全但立法數(shù)量卻非常少的原因。據(jù)統(tǒng)計，1980~1992年13年間，全國人大及其常委會共制定和修改法律110部，平均每年只有8部左右，如果除去修憲因素，13年立法尚不足100部。而八屆全國人大在1993~1997年5年間就制定修改法律78部，九屆全國人大在1998~2002年5年間就制定修改法律72部(有關(guān)立法統(tǒng)計見附表1)，這與1996年中央提出依法治國方略、1999年依法治國入憲則有著直接的關(guān)聯(lián)。值得強調(diào)的是，長期以來，我們在處理對臺事務(wù)和突發(fā)事件時，都依靠的是政策，但反分裂國家法和突發(fā)事件應(yīng)對法的通過結(jié)束了這一歷史。如今，政策會影響和指導(dǎo)法律的制定，但在國家的治理活動中，法律無疑已占據(jù)了絕對的主導(dǎo)地位。
　　
　　第二，立法技術(shù)日臻成熟?！傲⒎夹g(shù)對立法、法制乃至整個社會發(fā)展，有彌足珍貴的價值”[2]。人大30年立法是一個立法技術(shù)日臻完善的過程，這主要體現(xiàn)在三個方面：一是在起草方面，改革開放初期，法律的起草制度沒有受到應(yīng)有的重視，顯得非常不規(guī)范。比如，1979年選舉法由民政部負(fù)責(zé)起草，但向大會作起草說明的卻是副委員長彭真，人民法院組織法、人民檢察院組織法起草單位分別是最高人民法院和最高人民檢察院，但向大會作起草說明的也是副委員長彭真。1980年《第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)〈廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例〉的決議》起草單位是廣東省人民代表大會，但向人大常委會作起草說明的卻是國家進(jìn)出口管理委員會副主任江澤民。1984年審議的水污染防治法，起草單位居然是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。但是，自1990年以后，就基本確立了“誰起草，誰說明”的制度。二是在審議方面，上個世紀(jì)80年代經(jīng)常是一部法律草案經(jīng)1次會議審議即可通過，90年代基本上是要經(jīng)過兩次審議才可通過，但是2000年以后，基本上所有法律草案都經(jīng)過3次以上審議才提請表決。三是在法律的形式(名稱)方面，1979年以來通過的現(xiàn)行有效的223件法律中，“條例”6件，“決議”4件，“決定”4件，“議事規(guī)則”2件，“若干規(guī)定”1件，“通則”1件，“辦法”1件，“法律”204件，其中“決議”、“決定”、“若干規(guī)定”、“通則”、“辦法”，基本上都是在上個世紀(jì)90年代以前使用，以后基本上就不再使用。而對于“條例”的使用，則也是日趨規(guī)范化，基本上用于軍銜、警銜、海關(guān)關(guān)銜、學(xué)位、外交等方面立法上，在普通的法律中逐漸不再使用?！皼Q議”、“決定”、“若干規(guī)定”、“辦法”作為名稱現(xiàn)在主要是在有關(guān)法律問題的決定中使用，均不再以主席令形式公布。
　　第三，從“摸著石頭過河”立法到“搭橋過河”立法?！懊^過河”是改革開放初期我們整個國家表現(xiàn)出來的狀態(tài)。就立法而言，同樣經(jīng)歷了這樣的過程，這個過程基本上貫穿于改革開放的前10年，集中表現(xiàn)在兩個方面：一是頒布了一批試行法律，包括森林法、環(huán)境保護(hù)法、民事訴訟法、村民委員會組織法、破產(chǎn)法等，但自1988年以后，全國人大及其常委會再也沒有頒布過試行法律；二是法律形式多樣，有的稱法律，有的稱條例，有的稱決定，有時也把應(yīng)當(dāng)列入法律問題的決議作為法律公布，比如，1984年全國人大常委會的《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》是以主席令的形式公布的，而此后類似的決定沒有再以主席令的形式公布。從上個世紀(jì)90年代起，國家開始重視立法對改革的推進(jìn)和引導(dǎo)，行政處罰法是一個非常典型的例子。這部法律頒布后，亂設(shè)處罰、亂行使處罰權(quán)的現(xiàn)象慢慢消失。
　　第四，從制定為主到立修并重。完整的、科學(xué)的立法范疇?wèi)?yīng)包括法律的制定、修改、廢止甚至解釋等各種活動在內(nèi)。但改革開放初期，由于法制的一片空白，在“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”十六字法制建設(shè)方針的指引下，以“有法可依”為己任的法的制定工作顯得最為緊迫。當(dāng)社會主義法律體系初步形成，立法數(shù)量、立法層次初具規(guī)模時，法律的修改、廢止工作被提高了前所未有的高度。據(jù)統(tǒng)計，在第一個立法規(guī)劃（1991~1993年）確定立法項目64件，修改項目5項；第二個立法規(guī)劃（1993~1998年）確定立法項目152件，修改項目32項；第三個立法規(guī)劃（1998~2003年）確定立法項目89件，修改項目25項；第四個立法規(guī)劃（2003~2008年）確定立法項目76件，修改項目31項，實際修改42項；第五個立法規(guī)劃（2008~2013年）確定任期內(nèi)提請審議立法項目49件，修改項目29件。在十屆全國人大任期期間，共通過法律73件，其中制定32件，修改41件。在全國人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的231件法律中，有73件法律被修改，從對現(xiàn)行有效法律的修改次數(shù)來看，1978年以來，修改5次及5次以上的法律有2件，修改4次的有2件，修改3次的有4件，修改2次的有14件，修改1次的有51件。由此可見，修法正在逐漸成為全國人大及其常委會的工作重點之一(有關(guān)法律修改情況統(tǒng)計見附表1)。自1996年至今，全國人大及其常委會還組織了4次大規(guī)模的法律清理活動。
　　第五，規(guī)劃指引性和前瞻性不斷增強。1990年以前特別是改革開放之初，全國人大及其常委會立法受政策制約明顯，政策與法律交織，立法只有年度計劃而且經(jīng)常不能落實。1991年以后，全國人大開始制定屆別立法規(guī)劃，并且由年度立法計劃具體落實。從已經(jīng)執(zhí)行完畢的4個立法規(guī)劃來看，第一個立法規(guī)劃確定立法項目64件，提交審議的有15件；第二個立法規(guī)劃確定立法項目152件，提交審議的有78件；第三個立法規(guī)劃確定立法項目89件，提交審議的有56件；第四個立法規(guī)劃確定立法項目60件，提交審議的有43件(立法規(guī)劃落實情況見附表2)。這說明，規(guī)劃指引性和立法前瞻性不斷增強。
　　附表2：立法規(guī)劃落實情況
　　(七屆立法規(guī)劃時間為1991~1993年)
　　
　　第六，從國內(nèi)立法為主到國際國內(nèi)立法并重。改革開放之初，由于法制建設(shè)白手起家，對外開放也剛剛起步，對國內(nèi)立法比較重視，國際法立法較少。但是，隨著對外開放的深入和政治經(jīng)濟體制改革的深入，國際法立法漸受重視，目前立法數(shù)量已與國內(nèi)立法持平甚至超越國內(nèi)立法數(shù)量。據(jù)統(tǒng)計，30年來，全國人大及其常委會共批準(zhǔn)國際條約、公約、協(xié)議、協(xié)定等291件，其中，五屆全國人大期間批準(zhǔn)10件，六屆全國人大期間批準(zhǔn)27件，七屆全國人大期間批準(zhǔn)41件，八屆全國人大期間批準(zhǔn)62件，九屆全國人大期間批準(zhǔn)60件，十屆全國人大期間批準(zhǔn)74件，十一屆全國人大常委會在2008年就批準(zhǔn)17件，國際法立法數(shù)量一直呈高速遞增趨勢。在這些國際條約、公約、協(xié)議、協(xié)定被批準(zhǔn)的同時，被國際上普遍接受的一些法治理念、權(quán)利保護(hù)原則等逐漸被接受、認(rèn)可，在另一個側(cè)面推進(jìn)了中國民主法治進(jìn)程。
　　
　　
　　三、未來人大立法的展望
　　
　　步入新世紀(jì)的中國，民主政治建設(shè)已呈現(xiàn)出“開弓沒有回頭箭”之勢，人大立法承載著發(fā)展、指引中國特色的民主政治和政治文明的重任。隨著社會越來越關(guān)注政治權(quán)威的合法性，具有民主底蘊的人大立法的作用就顯得越來越重要。當(dāng)然，過去30年人大立法在取得輝煌成就的同時，也存在許多問題，這些經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)加上國外法治發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，一并為未來我國人大立法指明了方向：
　　第一，合理劃分中央和地方立法權(quán)限，適度擴大地方人大立法權(quán)。作為一個致力于建設(shè)法制統(tǒng)一的國家，中央立法和強調(diào)中央立法的權(quán)威非常重要，但是，我們也必須認(rèn)識到，作為一個有13億人口和960萬平方公里國土的大國，要實現(xiàn)法制的完善和法治精神在每一個角落的弘揚，僅有全國人大及其常委會的立法是不夠的，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方人大立法的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
　　充分發(fā)揮地方人大立法的積極作用，首要的是必須從法律上厘清中央和地方人大立法上的權(quán)限。立法法雖然在第八條中規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，在第六十四條規(guī)定了地方人大立法權(quán)，但是，立法法并沒有對兩者的權(quán)限予以劃分，似乎只強調(diào)了地方立法不能“冒犯中央權(quán)威”，但卻沒有規(guī)定兩者之間的合理分工，從而在一定程度上限制了地方立法的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)通過修改立法法，對中央和地方人大的立法權(quán)予以明確界分，既規(guī)定中央的專屬立法權(quán)，也規(guī)定地方的專屬立法權(quán)，從而使兩者之間能夠互補協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮人大立法的作用。
　　筆者認(rèn)為，今后全國人大可以重點在如下方面行使立法權(quán)：國家主權(quán)的事項；縣級以上人民代表大會、人民政府、各級人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；涉及國家公共安全的事項；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度；犯罪和有期徒刑以上的刑罰；對非國有財產(chǎn)的征收；稅收制度和對外貿(mào)易制度；限制性市場管制制度；民事基本制度等等。而地方人大的立法權(quán)限則包括：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。另外，隨著我們政治體制的完善，我們今后至少可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)、基層群眾自治問題、基本經(jīng)濟制度的部分立法權(quán)交由地方行使，也可以考慮允許省級人大立法設(shè)定各類行政處罰，將設(shè)立或廢止行政許可的權(quán)力更多地賦予地方權(quán)力機關(guān)，甚至可以考慮允許省級人大地方性法規(guī)中規(guī)定罰金、管制、拘役等輕刑。
　　第二，完善授權(quán)立法制度，取消經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法。授權(quán)立法是有關(guān)國家機關(guān)依據(jù)有權(quán)立法的國家機關(guān)通過授權(quán)規(guī)定等形式的授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行的立法活動[3]。當(dāng)前，針對地方立法的授權(quán)立法是大量存在的。但是我們的現(xiàn)實卻誠如范忠信先生所說的，“授權(quán)立法的使用日益廣泛，但相關(guān)的理論探討卻相當(dāng)缺乏”[4]，從而使我們現(xiàn)實中到底什么情況下授權(quán)、應(yīng)當(dāng)如何授權(quán)至今仍處于模糊狀態(tài)。比如，目前我們授權(quán)地方立法的規(guī)定多屬于法條授權(quán)立法，即某一法律法規(guī)授權(quán)制定實施細(xì)則等，這似乎只是一種“習(xí)慣”或“形式”，并不具有實際意義。比如，土地管理法規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本法制定實施辦法”，實際上，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會本來就有權(quán)制定地方性法規(guī)，這種授權(quán)規(guī)定確實有些多此一舉。
　　筆者認(rèn)為，授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)向以下幾個方向完善：（1）重點解決的問題應(yīng)當(dāng)是讓沒有立法權(quán)的機關(guān)獲得立法權(quán)，以解決特定問題，因此，今后的重點應(yīng)當(dāng)是將全國人大及其常委會的立法權(quán)授予特定地方人大或政府，以允許其獨立處理一些具有本地特色的問題。（2） 取消經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法。從1981年起，全國人大及其常委會先后5次通過授權(quán)決定，授予廣東、福建、海南三省人大及其常委會以及深圳、珠海、廈門三市人大及其常委會和人民政府制定法規(guī)、規(guī)章在經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)實施的權(quán)力。這一權(quán)力，隨著中國入世，已失去了授權(quán)時的所要體現(xiàn)的意義，特別是隨著立法法的頒布實施，立法法已明確“較大的市”的立法權(quán)，其中“較大的市”包括經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，因而，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市已普遍獲得了立法權(quán)。如果全國人大及其常委會的授權(quán)決定繼續(xù)有效的話，在深圳、珠海、廈門、汕頭四市就將出現(xiàn)頗為奇怪的“一市兩法”現(xiàn)象，即四市人大及其常委會和人民政府制定法規(guī)、規(guī)章有的只能在經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)實施，有的卻可以在全市范圍內(nèi)實施[5] ，這不僅給法規(guī)、規(guī)章的實施應(yīng)用造成困難，也給法規(guī)、規(guī)章的審查帶來許多困難（全國人大的授權(quán)決定賦予經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)大于較大的市的立法權(quán)）。（3）取消全國人大給予國務(wù)院在工商稅制方面和職工退休退職、老弱病殘干部安置方面的授權(quán)立法，將這方面的立法權(quán)收歸人大。
　　第三，完善人大立法的審議機制。首先要改革的是法律案的提請審議制度。當(dāng)前，列入全國人大及其常委會立法和審議計劃的法律草案，幾乎全是國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院提起，迄今為止，只有1件全國人大代表聯(lián)名提出的法律案被提請全國人大常委會審議，而全國人大常委會委員沒有聯(lián)名提出過1件法律案。由于法律的限制，列入全國人大及其常委會立法和審議計劃的法律議案，迄今為止沒有1件是由全國總工會、全國婦聯(lián)、共青團中央等重要群團組織、行業(yè)協(xié)會提出的。這種現(xiàn)象必須改變。應(yīng)當(dāng)修改法律，允許全國性的群團組織、行業(yè)協(xié)會，向全國人大常委會提出法律案。而全國人大代表、全國人大常委會委員則應(yīng)當(dāng)積極聯(lián)名提出反映群眾意愿的法律案，提請全國人大及其常委會審議。
　　其次應(yīng)當(dāng)完善立法審議程序，特別是在立法的公眾參與機制上。“政治權(quán)威如果要獲得合法性和有效性，必須使社會上具有政治參與要求和能力的公民參與到政治體系和決策過程中來”[6]。作為社會共同體共同遵守的普遍規(guī)則，法律在其制定過程中必須高度重視公民參與。時下應(yīng)強調(diào)建立四種制度：一是征求意見制度。鑒于當(dāng)前人大代表和人大常委會委員專業(yè)知識與信息的限制，建議今后人大立法過程中應(yīng)當(dāng)繼續(xù)廣泛深入地公開向社會征求意見，常委會法工委應(yīng)當(dāng)把群眾意見匯總，提前送審議機關(guān)成員閱讀。二是聽證質(zhì)證制度?！肮裨诹⒎ǚ矫娴穆犠C權(quán)利正在日益成為公民的基本權(quán)利，并逐漸同司法方面的聽證權(quán)利一樣，被視為一樣基本人權(quán)?！盵7]我們目前的認(rèn)識顯然還與此有較大差距。在今后的法律審議過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛實行聽證制度、利益代言人陳述制度，以使審議機關(guān)成員更科學(xué)地作出判斷。三是辯論制度。“因為立法和重大事項的決定，要把社會各種意見和利益反映表達(dá)出來，社會上的各種意見和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點之中。這些不同的觀點，只有通過辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽取人民的意見，為自己的觀點進(jìn)行科學(xué)論證，從而為立法和決定問題增強科學(xué)性和民主性”[8]?，F(xiàn)在各級人大會議上的辯論實在太少，這種狀況必須得到改變。四是會議公開制度。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開放人大會議，討論法律的過程允許新聞媒體全程參與，允許群眾旁聽。在旁聽制度方面，應(yīng)當(dāng)對目前各地人大常委會會議旁聽的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，避免讓公民旁聽會議流于形式[9]。
　　第四，完善人大專門委員會參與立法機制。在國外許多國家，議會常設(shè)委員會對立法發(fā)揮著舉足輕重的作用。比如韓國，在立法過程中，委員會發(fā)揮著最關(guān)鍵的作用，所有的法律案都要經(jīng)過有關(guān)常設(shè)委員會審議，常設(shè)委員會收到議案后，委員會聽取提議案人立法說明，并且聽取委員會顧問審議報告，然后進(jìn)行一般性辯論，辯論后，必須把議案交給小組委員會進(jìn)行細(xì)節(jié)審查，聽取小組委員會的審查報告后，委員會逐條審議議案，經(jīng)過贊成和反對的辯論后，最終投票表決。如果負(fù)責(zé)主審的常設(shè)委員會經(jīng)投票決定不向國會全會報告議案，議案即成死案[10]。目前，全國人大設(shè)有9個專門委員會，有立法權(quán)的地方人大也都設(shè)有不同數(shù)量的專門委員會。依據(jù)憲法、立法法等，專門委員會的重要職責(zé)就是對法律案進(jìn)行審議，但是，現(xiàn)在人大專門委員會對法律的審議機制卻是很不健全的。比如，有的法律案直到人大常委會會議即將召開時才送專門委員會審議，專門委員會的審議在很大程度上還是流于形式，專門委員會內(nèi)部審議工作機制也不健全等。建議今后將擬提請人大及其常委會審議的法律案一律先送專門委員會進(jìn)行審議，專門委員會審查表決通過后，再提請人大及其常委會審議。專門委員會審議法律案前，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)研、廣泛征求意見，并且公開舉行聽證會或者論證會，然后投票表決議案是否提請人大及其常委會審議。
　　
　　第五，進(jìn)一步強調(diào)立法的協(xié)調(diào)性，建立法律沖突解決機制。隨著大量法律的制定，法律沖突現(xiàn)象日益明顯。比如，1996年全國人大在通過的行政處罰法第三十三條規(guī)定，對公民處以警告或者50元以下罰款才能適用簡易程序當(dāng)場處罰，而2003年全國人大常委會通過的道路交通安全法第一百零七條規(guī)定，交通警察對于警告、200元以下罰款可以當(dāng)場作出處罰決定，二者之間的存在明顯不協(xié)調(diào)；再比如，新律師法與刑事訴訟法在律師閱卷權(quán)、會見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等方面的規(guī)定也存在明顯不一致。關(guān)鍵問題在于，學(xué)界和實務(wù)界對于上述問題是否能夠依據(jù)立法法的規(guī)定對沖突進(jìn)行解決存在較大爭議[11]。
　　筆者認(rèn)為，法律沖突的大量存在，與立法過程中不注重法律的協(xié)調(diào)性有關(guān)，雖然全國人大已經(jīng)明確所有法律草案均由法律委員會統(tǒng)一審議，其意旨之一就在于避免法律沖突，實現(xiàn)立法協(xié)調(diào)，但這一舉措的效果目前看還未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這也應(yīng)當(dāng)是今后人大立法工作的一個重要課題。同時，應(yīng)當(dāng)完善立法法，建立更科學(xué)的法律沖突解決機制。
　　第六，從重視法律制定到強調(diào)立法的社會效果。30年立法形成的一個基本經(jīng)驗是，人大應(yīng)當(dāng)從注重法律的制定，逐步轉(zhuǎn)移到立改廢并重，更重要的是，應(yīng)當(dāng)注重法律實施后的社會效果。有資料統(tǒng)計說，目前實施效果良好的法律尚不足一半，這一數(shù)據(jù)可信度雖然值得商榷，但是它也提出了一個重要的命題，那就是，我們?nèi)舜罅⒎ǖ纳鐣Ч麘?yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。對于立法機關(guān)來說，法律公布實施后工作只是剛剛開始，而最重要的是應(yīng)當(dāng)關(guān)注法律實施后產(chǎn)生的社會效果。因此，應(yīng)當(dāng)全面建立法律實施后的評估制度，每一部法律實施一段時間后，都應(yīng)當(dāng)由專門委員會或者指定的機構(gòu)，牽頭對法律實施情況進(jìn)行立法后評估，全面分析評價法律實施后的成效、存在的問題及其原因，在此基礎(chǔ)上，對法律進(jìn)行完善，其存在的立法技術(shù)等方面的共性問題和經(jīng)驗則可應(yīng)用到其他法律的制定過程中，以提高立法質(zhì)量。
　　第七，由行政引導(dǎo)法律改為法律引導(dǎo)行政。在過去的30年里，由于政策治國，法律更多地被強調(diào)“把成熟的政策和實踐中證明比較科學(xué)的做法用法律固定下來”，立法也更多地強調(diào)“成熟一個制定一個”。筆者認(rèn)為，這其中法律工具主義的色彩極為濃厚，如此立法，既有損我國的人大制度的權(quán)威，也不利于法治的推進(jìn)，因為作為人民意志的法律總是被動地適應(yīng)行政。比如，對于銀行監(jiān)管的職能調(diào)整、食品藥品監(jiān)管的職能調(diào)整等，都是國家已經(jīng)作出決定，甚至有關(guān)機構(gòu)已按調(diào)整后的職能履行職責(zé)，人大才開始修改法律以適應(yīng)變動后的形勢需要。作為一個法治國家，應(yīng)當(dāng)是先由人民意志的表達(dá)并將其法律化，然后政府才可依法辦事，這是法治的一個基本邏輯，也應(yīng)當(dāng)是我們今后人大立法應(yīng)當(dāng)注意的一點。在未來，人大應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注社會現(xiàn)實，關(guān)注民意，及時地將民意寫入法律中，以引導(dǎo)政府依法變革，進(jìn)而推進(jìn)政府依法辦事。
　　第八，從注重“樹干成長”到強調(diào)“枝葉繁茂”。從改革開放之初到現(xiàn)在，人大立法更多的是注重了憲法和法律的完善。我們重新制定了憲法，對1982年憲法又進(jìn)行了4次修正，還制定了數(shù)百件法律。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，憲法在社會生活中要廣泛發(fā)揮作用，有賴于法律甚至法規(guī)將憲法的規(guī)定具體化，而法律的實施在相當(dāng)多時候也需要行政法規(guī)、地方性法規(guī)甚至規(guī)章的配套，離開了配套性的規(guī)定，憲法和法律的許多重要制度就難以落實。比如，物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的落實，就有賴于國務(wù)院制定行政法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，截至2008年底，現(xiàn)行有效的法律中，有144件法律包含了要求國務(wù)院制定配套規(guī)定的條文，比如，煤炭法規(guī)定，煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法，由國務(wù)院依照本法制定；有43件法律規(guī)定國務(wù)院部門制定配套規(guī)定；有69件法律包含了由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會制定配套規(guī)定的條文。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對法律中提出的制定配套規(guī)定的責(zé)任落實的還不夠好，有的配套規(guī)定長期沒有制定，致使法律中的重要制度無法落實，這與我們關(guān)注的焦點和工作重心有關(guān)。今后，國家應(yīng)當(dāng)更多地強調(diào)對憲法和法律配套規(guī)定的完善，以使中國的法律體系真正做到“樹干茁壯”、“枝葉繁茂”。
　　
　　注釋：
　　[1] 本文有關(guān)立法數(shù)量的數(shù)字統(tǒng)計截至2008年底。
　　[2] [3] 周旺生主編：《立法學(xué)》，法律出版社2000年版，第454、407頁。
　　[4]范忠信著：《現(xiàn)行法秩序問思錄》，法律出版社2003年版，第81頁。
　　[5]除海南省外，經(jīng)濟特區(qū)都只占深圳、珠海等市轄區(qū)的一小部分，比如深圳，全市總面積為2020平方公里，但經(jīng)濟特區(qū)范圍只有不到330平方公里。
　　[6] 汪寅：《電子政府對公民參與的影響》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2000年第6期，第65頁。
　　[7]杜鋼建：《議會立法聽證程序芻議》，載王曉民主編：《議會制度及立法理論與實踐縱橫》，華夏出版社2002年版，第128頁。
　　[8]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年第4版，第454頁。
　　[9]某省人大常委會組織的8次旁聽報名中，最多的一次有164人，最少的一次只有12人，報名人數(shù)呈現(xiàn)出逐漸減少的趨勢。參加旁聽者只有不到半數(shù)關(guān)心審議議題，真正對議題感興趣、能夠提出對策建議的人不多。參見黃少凌：《人大公民旁聽制度探析》，載《人大研究》2008年第7期，第17頁。
　　[10]【韓國】